Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Предмет надзора

• 1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
• 2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением нрав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2 — 15 статьи 21 настоящего Федерального закона.
• 1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельная отрасль в рамках функции прокурорского надзора был включен в Закон о прокуратуре в 1995 г.¹, что во многом обусловливалось предстоящим вступлением Российской Федерации в Совет Европы и потребностью акцентировать внимание как на международном уровне, так и внутри страны на правозащитной составляющей в надзорной деятельности прокурора. Отраслевой статус рассматриваемого направления надзора признается далеко не всеми.

Так, А. X. Казарина, отстаивая позицию о единой «общенадзорной» правовой сущности надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, отмечает в своей работе, что «выделение специальной главы раздела третьего Закона о прокуратуре не говорит о появлении новой отрасли прокурорского надзора»^[1][2]. В свою очередь профессор В. П. Рябцев, высказываясь о непродуктивности «выделения в отдельное направление деятельности органов прокуратуры, предусмотренной главой 2 Закона о прокуратуре», утверждает, что «такая конструкция закона только на первый взгляд подчеркивает значимость прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»^[3].

Подобного рода дискуссии, безусловно, имеют право на жизнь, но в данном случае мы лишь отмечаем, что коль скоро законодатель посчитал нужным обособить рассматриваемое направление среди множества других, то это необходимо воспринимать как данность. Тем не менее, нелишним будет отметить, что несмотря на выделение рассматриваемого направления надзора в качестве самостоятельной отрасли, соблюдение прав и свобод человека и гражданина выступает фактически межотраслевым предметом надзорной деятельности прокурора, поскольку данное понятие включено в характеристик}' предметов таких отраслей как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре), а также надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 32 Закона о прокуратуре)^[4].

2. Как следует из содержания п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, круг поднадзорных прокурорам органов (организаций) и лиц идентичен перечисленному в п. 1 ст. 21 указанного законодательного акта, что, собственно, и дает отдельным авторам основание относить рассматриваемое направление к «общему надзору». Вместе с тем в комментируемой статье предмет надзора составляет не исполнение законов, а соблюдение прав и свобод человека и гражданина, что побуждает к необходимости учитывать эти особенности, которые нашли отражение и в ряде специфических полномочий прокурора, о чем речь пойдет в комментариях к ст. 27 и 28 Закона о прокуратуре.

Кроме того, особо подчеркнем, что до вступления в силу с 3 января 2015 г. Федерального закона от 22.12.2014 № 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» Следственный комитет РФ даже на ведомственном уровне не рассматривался в качестве объекта надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во внепроцессуальной сфере, поскольку это не вытекало из смыслового анализа ст. 44 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», закрепляющей, что прокурорами осуществляется надзор за исполнением законов.

Вместе с тем, объективности ради, отметим, что в августе 2011 г. в ответ на запрос Генерального прокурора РФ о допустимости осуществления в отношении Следственного комитета РФ надзора за исполнением законов Главным государственно-правовым управлением Администрации Президента Российской Федерации было дано разъяснение о том, что действующее законодательство не исключает возможности осуществления прокурорами также и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Однако при подготовке проекта упоминавшегося выше приказа Генерального прокурора РФ от 09.02.2012 № 39 «Об организации прокурорского надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы» из первоначального текста соответствующие положения были исключены, в том числе и по причине возражений, высказанных в заключении Академии Генеральной прокуратуры РФ, которое готовилось с участием автора настоящего комментария.

3. Пунктом 2 ст. 26 определены пределы осуществления надзора в рассматриваемой сфере. Прежде всего норма содержит запрет на подмену иных государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. К таким органам следует относить органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, государственные инспекции труда и др. В качестве должностных лиц, участвующих в реализации правозащитной функции государства, выступают Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ (функционируют в абсолютном большинстве регионов), Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ (должность предусмотрена более чем в половине регионов), Уполномоченный в Европейском Суде по правам человека — заместитель Министра юстиции РФ и др. Каждый из названных органов и должностных лиц имеет свою компетенцию, и в этом смысле наибольшую эффективность правозащитной деятельности прокуроров может придавать деловое взаимодействие с указанными субъектами¹, в том числе на основании заключенных соглашений о сотрудничестве и взаимодействии^[5][6].

Вторым пределом (ограничителем) прокурорского надзора в рассматриваемой сфере выступает запрет на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Данная норма является установленным законодателем препятствием для избыточной активности прокуроров, однако понятие «оперативно-хозяйственная деятельность» не может восприниматься как некий абсолют, доступ к которому для прокурора закрыт безусловно.

Например, фонд заработной платы на поднадзорном прокурору объекте очевидно относится к оперативно-хозяйственной деятельности, однако когда при наличии соответствующих средств работодатель допускает задержки в выплате работникам их вознаграждения за реально проделанную работу в отведенное для этого время, вопрос перетекает в плоскость нарушения трудовых прав граждан, в том числе с позиции ч. 3 ст. 37 Конституции России, гарантирующей каждому право на вознаграждение за труд. Череда пожаров, проходившая во второй половине 2000;х гг. с завидной регулярностью в учреждениях социального назначения (домах инвалидов, домах престарелых и др.), вынуждала каждый раз Генеральную прокуратур}' РФ организовывать прокурорские проверки фактически на всех аналогичных объектах, обеспечивая превентивный характер реагирования на ситуации с неудовлетворительным состоянием пожарной безопасности. Безусловно, в названных и иных случаях прокурорами активно привлекались специалисты, которые с позиции своего профессионализма давали объективную оценку реально складывающейся ситуации, а прокуроры добивались восстановления нарушенных прав граждан путем применения наиболее эффективных средств реагирования, вплоть до обращения в суды с заявлениями (исками) и инициирования уголовного преследования в отношении преступивших закон должностных и иных лиц.

Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ п. 2 комментируемой статьи был дополнен новым положением, имеющим принципиально важное значение. Новеллой определено, что проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений п. 2—15 ст. 21 Закона о прокуратуре. Тем самым законодатель исключил имевшую место на протяжении последних более чем 20 лет «изюминку» рассматриваемой отрасли прокурорского надзора, которая допускала возможность осуществления прокурорами проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в отсутствие информации о факте нарушения таковых. Теперь основания для проведения подобных проверок полностью универсализированы с основаниями проверок в рамках надзора за исполнением законов, закрепленными в п. 2 ст. 21 (наличие поступившей в органы прокуратуры информации о факте нарушения закона, требующем прокурорского вмешательства), а порядок их проведения должен подчиняться требованиям.

Вместе с тем правомерно задаться вопросом, а не «размыл» ли тем самым законодатель границы осуществления проверочных мероприятий в рамках двух указанных отраслей. Ведь вполне логично предположить, что основанием для проведения прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина должна являться информация не о факте нарушения закона, а о несоблюдении (нарушении) прав и свобод человека и гражданина, что, согласитесь, далеко не одно и то же, коль скоро законодательно проведено и сохраняет свою актуальность соответствующее отраслевое обособление. Даже в качестве актов прокурорского реагирования по результатам таких проверок являются в силу ст. 28 Закона о прокуратуре не традиционные протест на противоречащий закону (незаконный) правовой акт (ст. 23) и представление об устранении нарушений закона (ст. 24), а соответственно протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, и представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи логично предположить, что в вытекающих из положений ст. 21 Закона о прокуратуре типовых бланках применительно к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должны делаться ссылки не только на конкретные законы, но и уточнения относительно тех или иных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение которых проверяется прокурором.

* * *.

• [1] См.: Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополненийв Закон Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“» // СЗ РФ. 1995.№ 47. Ст. 4472.
• [2] См.: Казарина А. X. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов: монография. М.: ИПК РК Генеральной прокуратуры РФ, 2005. С. 23.
• [3] См.: Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3.
• [4] См. об этом подробнее: Винокуров А. Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11.
• [5] См. об этом подробнее: Байкин И. М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Омбудсмен. 2012. № 2; Бойченко С. И. Органы прокуратуры и уполномоченные, но правам человека в субъектах Российской Федерации: основысотрудничества // Адвокатская практика. 2009. № 3; Сеченова Р. Взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного Российской Федерации при ЕвропейскомСуде по правам человека // Законность. 2008. № 9 и др.
• [6] См., например: Соглашение «О формах взаимодействия Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека» от 24.07.1998 // СПС «Консуль-О