Полномочия прокурора. 
Научно-практический комментарий к федеральному закону "о прокуратуре российской федерации" в 2 т. Том 1. Разделы i—iii

1. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32 настоящего Федерального закона;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 настоящего Федерального закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

2. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания

и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

• 1. Анализ положений п. 1 комментируемой статьи дает основания говорить о схожести проверочных полномочий прокурора при осуществлении надзора в уголовно-исполнительной сфере с соответствующими полномочиями, закрепленными в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. Вместе с тем имеется специфика в применении прокурорами полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений законов. С учетом избранного в комментарии к ст. 32 Закона о прокуратуре подхода полагаем возможным придерживаться его и при характеристике полномочий прокурора, принимая во внимание то обстоятельство, что комментируемая статья не содержит полного перечня форм волеизъявления прокуроров, которые нашли закрепление также в ряде других отраслевых законодательных актов.
• 2. Основная группа полномочий прокурора по надзору за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу закреплена в ст. 33 Закона о прокуратуре. Традиционно принято давать им характеристику, исходя из принятой в теории прокурорского надзора классификации.

К полномочиям по выявлению нарушений законов относятся права прокурора:

• • посещать в любое время ИВС, СИЗО и гауптвахты. В ст. 7 Закона о содержании под стражей закреплено, что Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу в пределах соответствующих территорий, вправе посещать указанные места без специального разрешения. Законодатель сознательно не ограничил пределы прокурорской проверки в рассматриваемой сфере временными рамками, поскольку внезапность ее проведения может более способствовать выявлению имеющихся нарушений законов, предотвратить нарушение прав лиц, находящихся в местах содержания под стражей. В названных выше приказах № 6 и № 237 прокуроры обязываются посещать указанные структуры в вечернее и ночное время, в выходные и праздничные дни;
• • опрашивать задержанных и заключенных под стражу. Данное полномочие может способствовать получению прокурором интересующей его информации об имеющихся фактах нарушения прав содержащегося под стражей контингента, выявлению скрытых нарушений закона. Администрация указанных структур не вправе препятствовать прокурору в опросе любого лица, а также обязана предоставить прокурору возможность конфиденциального общения с лицом, содержащимся под стражей. Особенно это актуально в связи с проверкой, проводимой по жалобе такого лица. В ст. 21 Закона № ЮЗ-ФЗ предусмотрено, что предложения, заявления и жалобы, адресованные прокурору, цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем подачи предложения, заявления и жалобы рабочего дня направляются адресату в запечатанном виде;
• • знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу. В соответствии со ст. 92 УПК РФ после доставления подозреваемого в орган дознания или к следователю в срок не позднее 3 часов должен быть составлен протокол задержания, в котором делается отметка о том, что подозреваемому разъяснены его права, а также отражаются иные требуемые законом сведения. О произведенном задержании обязательно уведомляется прокурор в письменном виде в течение 12 часов с момента задержания. В свою очередь ст. 108 УПК РФ предусмотрено, что заключение под стражу в качестве меры пресечения по судебному решению применяется в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений. Таким образом, подтверждением законности содержания лиц под стражей в ИВС являются упомянутые протоколы, а в СИЗО — решение суда;

• • проверять соответствие федеральному законодательству приказов, распоряжений, постановлений администраций мест содержания задержанных. Основной задачей прокурора является выявление противоречащих закону правовых актов, как правило, индивидуального характера, например, о применении к содержащемуся под стражей лицу мер взыскания;
• • требовать объяснения от должностных лиц. Подобные объяснения могут отбираться в письменном виде, когда должностное лицо собственноручно отвечает на поставленные прокурором вопросы, подписывая объяснительную. Возможна запись прокурором ответов опрашиваемого с его слов с последующим визированием согласия должностного лица его подписью. Вместе с тем необходимо принимать во внимание положения ч. 1 ст. 51 Конституции РФ о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя сажного, в силу чего отказ должностного лица от дачи объяснений не может квалифицироваться как умышленное невыполнение законных требований прокурора.

Перечисленные выше полномочия могут быть реализованы любым прокурором, осуществляющим проверку.

К полномочиям по устранению нарушений законов относятся права прокурора:

• • приносить протест на незаконный правовой акт администрации места содержания под стражей. Основные требования к порядку рассмотрения протеста изложены в ст. 23 Закона о прокуратуре (см. соответствующий комментарий)¹. То есть этот акт прокурорского реагирования должен быть рассмотрен не позднее 10 дней с момента его поступления, однако прокурор вправе устанавливать в исключительных случаях, а для уголовно-исполнительной сферы в виду ее специфики это не редкость, сокращенные сроки. В то же время в п. 1 комментируемой статьи закреплено, что до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается, что является исключительной отраслевой особенностью в применении этого акта реагирования;
• • вносить представление об устранении нарушений законов. Основные требования к порядку рассмотрения представления закреплены в ст. 24 Закона о прокуратуре (см. соответствующий комментарий)^[1][2][3]. Подпункт 1.8 приказа № 237 обязывает прокуроров при обнаружении нарушений закона тщательно выявлять причины и принимать меры к их устранению, а подпунктом 1.10 предписано обеспечивать контроль за фактическим устранением вскрытых нарушений закона;
• • выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении^[2]. Прокурор вправе вынести такое постановление по любому выявленному факту нарушения статьи Особенной части КоАП РФ, что прямо предусмотрено ст. 28.4 этого Кодекса. Вместе с тем важное значение имеет своевременное и безусловное реагирование прокурора на факты умышленного невыполнения его законных требований. Подпункт 1.13 Приказа № 6 обязывает прокуроров в полной мере использовать предоставленные полномочия для привлечения к ответственности должностных лиц за невыполнение законных требований прокурора согласно ст. 17.7 КоАП РФ;
• • выносить мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). На применение такого полномочия ориентируют прокуроров пп. 1.12 Приказа № 6 и пп. 1.6 Приказа № 237;
• • выносить постановление об освобождении заключенного под стражу без законных оснований. Пункт 2 ст. 33 Закона о прокуратуре требует от прокурора немедленно освобождать лицо, в нарушение закона подвергнутое задержанию или предварительному заключению. В свою очередь ст. 49 Закона о содержании под стражей установлено, что одним из оснований освобождения подозреваемого или обвиняемого из-под стражи является постановление прокурора об освобождении соответствующего лица в связи с истечением срока содержания под стражей. Согласно ст. 50 этого законодательного акта начальник места содержания под стражей обязан не позднее чем за 24 часа до истечения срока содержания под стражей подозреваемого или обвиняемого уведомить об этом орган или лицо, в производстве которых находится уголовное дело, а также прокурора. В соответствии с ч. 3 ст. 94 УПК РФ начальник ИВС обязан освободить находящееся в изоляторе лицо, если истек 48-часовой срок с момента его задержания и не поступило решение суда о применении к задержанному меры пресечения в виде содержания под стражей. Об освобождении должен быть уведомлен прокурор. Поэтому если установлен факт нахождения задержанного в ИВС за рамками установленного срока, то необходимо ставить вопрос о персональной ответственности соответствующего должностного лица вплоть до уголовной;
• • выносить постановление об освобождении заключенных под стражу лиц из одиночной камеры или карцера, а также об отмене иных дисциплинарных взысканий, наложенных на подозреваемых и обвиняемых администрацией места содержания задержанных в нарушение закона (п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре)¹.

Следует отметить, что к настоящему времени сложилась практика отмены прокурорами путем вынесения постановления отдельных видов правовых актов, издаваемых должностными лицами органов и учреждений уголовно-исполнительной системы". По нашему мнению, в подобных случаях имеет место подмена протеста не предусмотренной законом формой реагирования.

Прокурором могут избираться и гражданско-правовые способы восстановления законности. Например, он может обратиться в суд с заявлением об обязании администрации поднадзорной структуры совершить определенные действия. В исковом порядке может быть поставлен вопрос о возмещении лицом, содержащимся под стражей, причиненного им ущерба государственному имуществу'¹.

Перечисленные полномочия применяются исключительно прокурорами-руководителями органов прокуратуры и их заместителями.

Статьей 34 Закона о прокуратуре предусмотрено, что постановления и требования прокурора относительно установленных законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат обязательному исполнению администрациями мест содержания по стражей. Аналогичную, по сути, норму содержит и ст. 51 Закона № ЮЗ-ФЗ.

В отношении полномочий по предупреждению нарушений закона в рассматриваемой сфере отмстим, что ст. 33 Закона о прокуратуре не предусматривает объявление прокурором предостережения должностному лицу о недопустимости нарушения закона. В подпункте 1.1 указания Генерального прокурора РФ^[5][6][7]

от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» прямо отражено, что этот акт прокурорского реагирования можно применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Вместе с тем в форме статистической отчетности УИС «О результатах надзора за законностью исполнения уголовных наказаний» содержится соответственная учетная позиция и, как показывает анализ, ст. 25.1 Закона о прокуратуре имеет применение в практике надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере^[8].

Особое место в структуре полномочий занимает согласование прокурором решений, принимаемых должностными лицами мест содержания под стражей и иными должностными лицами. Так, согласно ст. 32 Закона № ЮЗ-ФЗ размещение подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах на срок более одних суток допускается по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, санкционированному прокурором. Не требуется санкции прокурора на размещение подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах в следующих случаях:

• 1) при отсутствии иной возможности обеспечить соблюдение требований раздельного размещения, предусмотренных ст. 33 Закона;
• 2) в интересах обеспечения безопасности жизни и здоровья подозреваемого или обвиняемого либо других подозреваемых или обвиняемых;
• 3) при наличии письменного заявления подозреваемого или обвиняемого об одиночном содержании;
• 4) при размещении подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах в ночное время, если днем они содержатся в общих камерах.

В силу ст. 33 в исключительных случаях с согласия прокурора в камерах, где содержатся несовершеннолетние, допускается содержание положительно характеризующихся взрослых, впервые привлекаемых к уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести.

Наконец, на основании ст. 48 Закона о содержании под стражей в случаях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, обширных очагов возгораний, крупных аварий систем жизнеобеспечения, массовых беспорядков, захвата заложников и других террористических актов или неповиновения подозреваемых и обвиняемых либо при наличии реальной угрозы вооруженного нападения на места содержания под стражей по решению руководителей МВД России, Минобороны России, ФСБ России или ФСИН России, начальника территориального органа ФСИН России, министра внутренних дел или начальника управления (главного управления) внутренних дел по субъекту РФ в пределах их компетенции, согласованному с Генеральным прокурором РФ или соответствующими прокурорами, в местах содержания под стражей может вводиться режим особых условий на срок не более тридцати суток. В то же время в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью подозреваемых и обвиняемых и иных лиц начальник места содержания под стражей может самостоятельно вводить меры, предусмотренные режимом особых условий, с немедленным уведомлением в зависимости от подчиненности места содержания под стражей указанных выше должностных лиц, а также соответствующего прокурора.

3. Основная группа полномочий прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и ареста, закреплена в ст. 33 Закона о прокуратуре. С учетом детального изложения полномочий по выявлению и устранению нарушений закона выше (в предыдущем пункте комментария к статье) остановимся лишь на нюансах, имеющих специфику.

Статья 38 Закона № 5473−1 и ст. 24 УИК РФ предусматривают право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроры, а также прокуроров, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях, посещать без специального на то разрешения учреждения, исполняющие наказания, и СИЗО.

Согласно п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания. Кроме того, на основании п. 1 ст. 33 указанного законодательного акта прокурор вправе отменять своим постановлением дисциплинарные взыскания, в нарушение закона наложенные на осужденного, а также немедленно освобождать осужденного из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Статьей 34 Закона о прокуратуре предусмотрено, что постановления и требования прокурора относительно установленных законом порядка и условий содержания осужденных подлежат обязательному исполнению администрациями соответствующих органов и учреждений.

Достаточно широко представлена в рассматриваемой сфере группа полномочий, связанных с согласованием прокурором решений, принимаемых администрациями учреждений, исполняющих наказания, и иных должностных лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 77.1 УИК РФ при необходимости участия в следственных действиях в качестве свидетеля, потерпевшего, подозреваемого (обвиняемого) осужденные к лишению свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии, воспитательной колонии или тюрьме могут быть оставлены в СИЗО либо переведены в СИЗО из указанных исправительных учреждений на основании мотивированного постановления дознавателя с согласия прокурора субъекта РФ или его заместителя либо приравненного к нему прокурора или его заместителя — на срок, не превышающий двух месяцев, а с согласия Генерального прокурора РФ или его заместителя — на срок до трех месяцев.

Согласно ст. 85 УИК в случаях стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения чрезвычайного или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных в исправительном учреждении может быть введен режим особых условий на срок до 30 суток по решению руководителя ФСИН России либо начальника территориального органа ФСИН России, согласованному с Генеральным прокурором РФ либо соответствующим прокурором. В исключительных случаях время действия режима особых условий может быть продлено указанными должностными лицами дополнительно на 30 суток по указанным основаниям.

Статьей 97 УИК РФ предусмотрено, что в случае уклонения осужденного, выезжавшего по указанным законом основаниям за пределы места отбывания наказания, от возвращения в установленный срок в исправительное учреждение он подлежит задержанию органом внутренних дел по месту пребывания осужденного с санкции прокурора на срок не более 30 суток для решения вопроса о направлении его к месту отбывания наказания под конвоем или привлечении к уголовной ответственности. В силу ст. 131 этого Кодекса осужденные к лишению свободы в тюрьмах в необходимых случаях по мотивированному постановлению начальника тюрьмы и с согласия прокурора могут содержаться в одиночных камерах. В свою очередь согласно ст. 139 УИК РФ достигшие возраста 18 лет осужденные могут быть оставлены в воспитательной колонии по постановлению начальника воспитательной колонии, санкционированному прокурором.

4. Специфика рассматриваемой сферы прокурорского надзора не предполагает использование прокурорами в полном объеме полномочий, о которых говорилось выше. Говоря о полномочиях, по выявлению нарушений законов, следуют отметить, что посещение большинства поднадзорных прокурору органов и учреждений в нерабочее время невозможно в силу особенностей функционирования таких структур. Исключение составляет исполнение наказания в виде обязательных работ, которое может осуществляться как после окончания основного рабочего времени, так и в выходные дни. Безусловно, прокуроры вправе опрашивать как осужденных, так и должностных лиц поднадзорных органов и учреждений, а также знакомиться с документами, на основании которых осужденные отбывают соответствующий вид наказания, а равно с документами, отражающими характер контроля за осужденными со стороны УИИ, включая приказы, распоряжения и постановления. Важное значение имеет работа с поступающими в органы прокуратуры жалобами осужденных, обращениями иных лиц по поводу нарушений закона, а также прав и свобод осужденных и иных субъектов.

В случае выявления нарушений законов прокуроры применяют традиционные средства реагирования — протест на незаконный правовой акт, который по правилам п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре приостанавливает действие оспоренного прокурором правового документа до его рассмотрения, представление об устранении нарушений законов, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ), постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по факту выявленного нарушения уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ)^[9]. В силу ст. 34 Закона о прокуратуре требования прокурора, адресованные администрациям органов, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы, подлежат обязательному исполнению.

Прокурор при наличии оснований может реагировать посредством направления в суд заявлений и исков.

Полномочий, связанных с согласованием прокурором действий и решений поднадзорных органов, в рассматриваемой сфере не имеется.

• 5. Основной объем полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов при применении ПММХ изложен в ст. 33 Закона о прокуратуре и в части выявления и устранения выявленных нарушений фактически не отличается от раскрытого нами выше. В силу п. 2 ст. 33 указанного законодательного акта прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих ПММХ, а такими основаниями будут являться только решения суда в рамках установленного срока их действия. Полномочиями по согласованию действий или решений поднадзорных должностных лиц прокурор в рассматриваемой сфере не наделен.
• 6. Для иллюстрации состояния прокурорского надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере приведем некоторые данные из формы статистической отчетности УИС «О результатах надзора за законностью исполнения уголовных наказаний». В 2016 г. прокурорами проведено 50 864 проверки, в том числе:
  • • в СИЗО и помещениях, функционирующих в режиме СИЗО — 4102, где выявлено 23 839 нарушений законов, в связи с чем внесено 1512 представлений, по результатам рассмотрения которых в дисциплинарном порядке наказано 2721 должностное лицо;
  • • в исправительных учреждениях — 10 651 (79 548 нарушений, 6581 представление, 11 438 дисциплинарно наказанных);
  • • в уголовно-исполнительных инспекциях — 10 651 (24 701 нарушение, 3491 представление, 3050 дисциплинарно наказанных);
  • • в лечебно-профилактических учреждениях — 366 (1754 нарушения, 172 представления, 250 дисциплинарно наказанных).

По инициативе прокуроров всего привлечено к административной ответственности 1084 физических и 467 юридических лиц. Предостережено о недопустимости нарушения закона 698 должностных лиц. Опротестовано 6536 незаконных правовых актов, в связи с чем отменено (изменено) 6296 документов. Отменено 1939 приказов и постановлений о применении мер взыскания. Освобождено 22 незаконно содержащихся лица (11 в СИЗО и 11 в исправительных учреждениях).

* * *.

• [1] См. образцы протестов прокурора в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 448−452.
• [2] См. образцы представлений прокурора в кн.: Образцы документов прокурорскойпрактики… С. 453—459.
• [3] См. образцы постановлений прокурора в кн.: Образцы документов прокурорскойпрактики… С. 459—465.
• [4] См. образцы представлений прокурора в кн.: Образцы документов прокурорскойпрактики… С. 453—459.
• [5] См. образец постановления в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 467−468.
• [6] о См. образец постановления об отмене предупреждения о возможной отмене условного осуждения и исполнения приговора суда в кн.: Образцы документов прокурорскойпрактики… С. 470—471.
• [7] См. образцы исков и заявлений в суд общей юрисдикции в кн.: Образцы документовпрокурорской практики… С. 471—477.
• [8] См. образец предостережения в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 476−478.
• [9] См. образец постановления о направлении материалов в следственный орган в кн.:Образцы документов прокурорской практики… С. 465—467.