Организационная структура культуры

Отраслевая классификация видов экономической деятельности объединяет производителей по принципу единства выполняемых ими функций, по принципу их функциональной общности. В основе ее — объективный процесс общественного разделения труда.

На иных принципах и для иных практических целей проводится организационная классификация, определяются организационные границы отраслей. В основе организационной структуры отраслей лежит принцип организационного единства: производителей прежде всего объединяет система управления. Совокупность организаций, объединенных единым органом управления, обозначают понятием «ведомство». Устанавливая организационные границы отрасли, говорят о ведомственной подчиненности (принадлежности) организаций. Формирование ведомств связано с необходимостью оптимизации организационной структуры управления и прежде всего государственной и муниципальной систем управления.

В административно-командной экономике существование ведомств, возглавляемых отраслевыми министерствами, было необходимой организационной формой, вне которой невозможно функционирование государственных организаций (предприятий и учреждений).

В современной российской экономике существование внешней управляющей организации (внешнего управляющего лица — физического или юридического) характерно, главным образом, для организаций социально-культурной сферы^[1]. Это определяется их местом в системе общественного воспроизводства. Как участники процесса перераспределения и потребления национального дохода, созданного в отраслях материального производства, эти организации связаны системой распределительных отношений, и в том числе финансовых:

• а) с государственными и муниципальными органами управления — главными регулировщиками распределительных процессов, заказчиками продукции социально-культурной сферы;
• б) с организациями-учредителями, создающими их с целью социально-культурного обслуживания своего персонала, других социальных целей;
• в) с гражданами-учредителями.

В первом случае речь идет о государственных и муниципальных учреждениях, в том числе учреждениях культуры, созданных и финансируемых государством или муниципальным образованием за счет перераспределенной через бюджет части национального дохода. Такие организации могут быть учреждены не только профильным для культуры органом управления — федеральным Министерством культуры, но и, например, Министерством обороны, учредившим Центральный Академический театр Российской Армии, а также множество гарнизонных Домов офицеров и клубов.

Во втором случае имеются в виду учреждения культуры, созданные предприятиями (например, Дворец культуры ЗИЛа), общественными организациями (например, Дом творчества актеров Союза театральных деятелей РФ), а также гражданами (например, Фонд культурных и гуманитарных программ М. Л. Ростроповича) за счет собственных доходов, также являющихся частью национального дохода.

Статус учреждения (или фонда) как организации, созданной учредителем ради достижения конкретных социальных целей (в данном случае культурных) позволяет реализовывать эти отношения между заказчиком (учредителем) и исполнителем (организацией культуры) прежде всего с помощью финансовых средств учредителя.

В соответствии с этим статусом учредитель финансирует учреждение полностью или частично, предоставляет ему в оперативное управление (или в собственность) имущество, нанимает на работу руководителя, отвечающего за использование имущества в целях, определенных учредителем, планирует (в случае, если учреждение не является юридическим лицом) деятельность организации. Организация культуры оказывается связанной с учредителем прочными финансово-организационными связями и входит в состав ведомства учредителя.

Организационно учреждения культуры находятся в составе разных ведомств. Одно из них является профильным для учреждений культуры. Речь идет о ведомстве, возглавляемом Министерством культуры РФ (далее — Минкультуры РФ).

Верхнее, федеральное, звено этого ведомства в нынешнем виде существует с июля 2016 г. Его структуру можно изобразить следующим образом:

Рис. 2.1. Организационная структура ведомства культуры федерального уровня.

Минкультуры РФ осуществляет функции^[2] по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Функции регулирования отношений в сфере охраны и использования таких объектов интеллектуальной собственности, как изобретения, товарные знаки, компьютерные программы и другие объекты промышленной собственности осуществляет Федеральная служба по интеллектуальной собственности (Роспатент), находящаяся в составе Министерства экономического развития РФ.

Федеральное архивное агентство (Росархив) осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в области архивного дела. Ему подчинены 15 федеральных государственных архивов и Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела.

Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) осуществляет формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров; информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; осуществляет продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов и другие функции.

Агентство Ростуризм вошло в состав Министерства культуры РФ в 2012 г. на основании Постановления Правительства РФ от 19.06.2012 № 606.

До июня 2016 г. в подчинении Министерства культуры РФ находилось Федеральное архивное агентство, осуществляющее руководство федеральными государственными архивами и Всероссийским научноисследовательским институтом документоведения и архивного дела. В настоящий момент архивное агентство подчинено президенту России.

В составе ведомства, в том числе такого, как Минкультуры РФ, могут находиться организации следующих видов:

• — профильные для ведомства;
• — готовящие кадры для профильных организаций;
• — обеспечивающие профильные организации учебно-методической базой;
• — производящие для них оборудование;
• — управляющие профильными организациями.

Так, в ведении Минкультуры РФ находятся следующие федеральные организации:

• — организации культуры — Государственный академический Большой театр России, Всероссийское музейное объединение «Государственная Третьяковская галерея», Государственный Эрмитаж, Государственный академический Мариинский театр, Государственный Исторический музей, Федеральное государственное унитарное предприятие «Киноконцерн „Мосфильм“», Российская национальная библиотека, Большой Московский государственный цирк на проспекте Вернадского, Государственный академический симфонический оркестр им. Е. Ф. Светланова, Санкт-Петербургская академическая филармония имени Д. Д. Шостаковича и др.;
• — научно-исследовательские и проектные — Государственный институт искусствознания, Российский институт культурологи, Государственный научно-исследовательский институт реставрации, Российский институт истории искусств, Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия им. Д. С. Лихачева;
• — методические — Научно-методический центр по художественному образованию, Государственный Российский дом народного творчества, Государственный республиканский центр русского фольклора;
• — производственные предприятия — Алтайский киномеханический завод, Зуевский механический завод (производство аттракционов и театрального оборудования, Федеральное государственное унитарное предприятие «Управление производственно-технологической комплектации и механизации «Центрреставрация», Новосибирская кинокопировальная фабрика, Научно-производственная фирма «Ресма» (производство общестроительных работ по возведению зданий), Государственная научно-реставрационная производственная мастерская «Старинные ткани», Центральные научно-реставрационные проектные мастерские и др.;
• — учреждения высшего и среднего профессионального образования — Российская академия театрального искусства (ГИТИС), Российская академия музыки им. Гнесиных, театральный институт им. Б. Щукина при Государственном академическом театре им. Е. Вахтангова, Всероссийский государственный институт кинематографии им. С. А. Герасимова (ВГИК), Академия русского балета им. А. Я. Вагановой, Московская государственная консерватория им. П. И. Чайковского, Московский государственный институт культуры (МГИК), Палехское художественное училище им. М. Горького, Центральная музыкальная школа (колледж) при Московской государственной консерватории им. П. И. Чайковского и др.;
• — продюсерские организации — Госконцерт, Росконцерт, Российское театральное агентство, Федеральный центр поддержки гастрольной деятельности;
• — организации управления — Федеральное агентство по туризму, территориальные (окружные) органы управления культурой (управление Министерства культуры РФ по Центральному федеральному округу, управление Министерства культуры РФ по Северо-Западному федеральному округу, управление Министерства культуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу и т. д.).

Управления Минкультуры РФ по федеральным округам были созданы в 2013 г. На управления возложены функции контроля и надзора за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, состоянием объектов культурного наследия федерального значения, за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей; за состоянием Музейного фонда Российской Федерации и пр.

По состоянию на 28.11.2014 количество подведомственных Министерству культуры РФ федеральных организаций равнялось 531.

Большинство федеральных организаций культуры входит в состав профильного ведомства, возглавляемого Минкультуры РФ. Однако упоминавшийся ранее Центральный театр Российской армии, а также Центральный дом ученых Российской академии наук, Дворец культуры Московского государственного технического университета им. Баумана, Государственная публичная научно-техническая библиотека Министерства образования и науки РФ, Государственный Кремлевский дворец Администрации Президента РФ и подобные им организации культуры и искусства могут находиться в составе других ведомств.

В то же время в составе ведомства Минкультуры, помимо организаций культуры, находятся организации других отраслей, многие из приведенных примеров свидетельствуют об этом. Например, Московский государственный институт культуры, подведомственный Министерству культуры РФ, относится к отрасли образования, а само Министерство культуры входит в отрасль «Государственное управление» (Раздел L. Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение — ОКВЭД).

В ведомстве, как и в отрасли, взаимодействие организаций основано на технологических связях и подкреплено системой финансовых потоков (от учредителя — к организации), а также административными рычагами (назначение и увольнение руководителя, утверждение устава и др.). И все-таки границы ведомства, его масштабы, функции достаточно изменчивы, непостоянны, поскольку зависят в значительной мере от волевых решений учредителей.

Существующая структура Министерства культуры РФ, изображенная на рис. 2.1, молода: последние изменения произошли в 2015—2016 гг.

За период с 1917 г. организационная структура культуры менялась около десятка раз. Вот лишь некоторые этапы организационных изменений^[3]:

• — в 1917 г. был создан Народный комиссариат просвещения (1917— 1935), в ведение которого были переданы все вопросы народного образования, культуры, искусства, культурно-политического просвещения народных масс, практически все сферы духовной жизни общества;
• — к концу 1930;х гг. в РСФСР существенно выросли масштабы деятельности учреждений культуры и искусства. Развитие культуры требовало усиления государственного управления, координации и концентрации руководства, повышения организационного и профессионального уровня деятельности соответствующих структур власти. В 1936—1937 гг. были созданы:
  • 1) комитеты по делам искусств при Совнаркомах СССР и РСФСР;
  • 2) управление по делам полиграфической промышленности, издательств и книжной торговли при Совнаркоме РСФСР;
  • 3) Народный комиссариат кинематографии. Они действовали почти 17 лет, до апреля 1953 г.;
• — 15 марта 1953 г. при общей реорганизации Министерств СССР было создано Министерство культуры СССР, которое вобрало в себя функции ликвидированных: Министерства высшего образования СССР, Министерства трудовых резервов СССР, Министерства кинематографии СССР, Комитета по делам искусств при Совмине СССР, Комитета радиоинформации при Совмине РСФСР, Главного Управления по делам полиграфической промышленности, издательской и книжной торговли при Совмине СССР.
• — 1 апреля 1953 г. решением Президиума Верховного Совета РСФСР было создано Министерство культуры РСФСР, которое включило в себя функции ликвидированных четырех органов управления культурой;
• — в 1992 г. Министерство культуры РСФСР было преобразовано в Министерство культуры и туризма Российской Федерации;
• — Министерство культуры и туризма РФ через 6 месяцев Указом Президента от 30 сентября 1992 г. было преобразовано в Министерство культуры Российской Федерации;
• — 9 марта 2004 г. в Российской Федерации создается Министерство культуры и массовых коммуникаций, образованное на базе Министерства культуры РФ и Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций;
• — 2 мая 2008 г. Указом Президента от 12 мая 2008 г. на базе этого Министерства образовано Министерство культуры Российской Федерации;
• — в 2012 г. агентство Ростуризм вошло в состав Министерства культуры РФ;
• — в 2013 г. были созданы Управления Минкультуры РФ по федеральным округам;
• — в 2016 г. Федеральное архивное агентство выведено из состава Минкультуры РФ.

Средними и нижними звеньями вертикали ведомства Минкультуры РФ являются региональные (республиканские, краевые, областные) и муниципальные организационные структуры культуры — системы республиканских, краевых, областных и муниципальных органов управления культурой и учрежденных ими организаций культуры.

До середины 1990;х гг. профильное ведомство культуры имело жесткую вертикальную структуру, когда каждое нижестоящее звено подчинялось административно и экономически вышестоящему звену. «Цементом» этой вертикали были финансовые потоки бюджетных средств, которые к нижестоящим звеньям поступали от верхних звеньев. С принятием нового бюджетного и налогового кодексов, закона о местном самоуправлении финансовые рычаги — бюджетные средства — появились у всех звеньев вертикали. Каждое звено (республиканское, краевое, областное, муниципальное) стало зависеть, главным образом, не от вертикального движения бюджетных доходов (от верхнего звена к нижнему), а от горизонтального (от налогоплательщиков определенной территории к территориальному бюджету, а затем к территориальному органу управления культурой). В связи с этим в прошлом единое ведомство теперь представляет собой множество достаточно самостоятельных структур регионального и муниципального уровня, каждая из которых состоит из органа управления культурой и учрежденных им организаций.

Например, на рис. 2.2 изображены областные организации культуры, искусства, образования, руководимые Департаментом культуры Костромской области и образующие организационную структуру культуры областного уровня. На территории Костромской области находятся и федеральные организации культуры (например, федеральный мемориальный и природный музей-заповедник «Щелыково»), которые подчинены Министерству культуры РФ и не входят в состав областной структуры. Муниципалитеты Костромской области, подведомственные им отделы культуры и муниципальные организации (культурно-досуговые учреждения, музеи, библиотеки) образуют организационные структуры культуры муниципального уровня. Таким образом, на территории одной области находятся организации культуры разного уровня подчинения.

Рис. 2.2. Организационная структура ведомства культуры областного уровня.

Соотношение ведомственных и вневедомственных организаций культуры представлено в таблице, которая содержит сведения о наиболее развитых сетях учреждений, традиционных для отрасли культуры РФ.

Организационная структура отрасли культуры¹

Как следует из табл. 2.1, 96,5% организаций этих видов находится в составе ведомства, возглавляемого Минкультуры РФ и только 3,5% в составе других ведомств.

• [1] К социально-культурной сфере как группе близких, родственных отраслей чащевсего относят: отрасли образования, культуры, здравоохранения, физической культуры, спорта и туризма. Однако так же, как и понятие «сфера культуры» оно не используетсяв нормативной практике, а потому не связано с четким, конечным перечнем отраслей.
• [2] Извлечения из Положения о Министерстве культуры Российской Федерации см. в Приложении 4.
• [3] Понъко А. Очерки истории Министерства культуры РСФСР и Министерства культуры Российской Федерации. Материалы с сайта Министерства культуры РФ. http://mkrf. ru/ministerstvo/museum/