Формы участия граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов

РефератПомощь в написанииУзнать стоимостьмоей работы

Формы участия граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов (реферат, курсовая, диплом, контрольная)

На современном этапе развития общественных отношений отчетливо прослеживается динамика общественной и государственной деятельности. Осознание общности целей и задач общества и государства приводит к увеличению числа областей общественных отношений, в которых сочетаются общественная и государственная деятельность. Под влиянием различных социально-политических обстоятельств меняются границы между общественной и государственной деятельностью, с одной стороны, за счет появления у государства функций, раннее принадлежавших гражданскому обществу (экологическая, демографическая, социальная функции), с другой — за счет перераспределения компетенции в некоторых направлениях государственной деятельности от государственных органов к негосударственным организациям (к примеру, делегирование саморегулируемым организациям разрешительных функций государственных органов: выдача свидетельств, проведение аттестации, аккредитации; делегирование негосударственным организациям функции оказания государственных услуг на основании публичного договора).

Современная общественно-политическая обстановка требует совместного решения общественно важных задач государством, в лице государственных органов, учреждений, иных государственных организаций, и гражданским обществом, представленным гражданами, негосударственными организациями и институтами гражданского общества.

В одном из современных исследований эффективное выполнение функций государства поставлено в зависимость от степени его сотрудничества с институтами гражданского общества^[1]. Провозглашая концепцию сильного государства, А. Д. Керимов отметил следующее: «Современное государство должно не только иметь в своем распоряжении внушительный властный потенциал, но и быть способным организовать, привлекать, мобилизовывать все население, а при необходимости и отдельных граждан для активного, осознанного и добровольного участия в решении возникающих общественно значимых проблем. Оно должно быть в состоянии умело, грамотно, искусно нацеливать, направлять, ориентировать деятельность разнообразных и, как правило, разрозненных институтов гражданского общества таким образом, чтобы отстаиваемые ими специфические, узкопрофессиональные, частные интересы ни в коем случае не противоречили интересам общественным, не входили в конфронтацию с ними, а, напротив, дополняли и обогащали их, делая их более емкими, содержательными и насыщенными»^[2].

В системе законодательства Российской Федерации, прежде всего, в нормативных правовых актах программного характера, содержатся положения о необходимости взаимодействия государственных органов, учреждений с институтами гражданского общества. Так, например, в целях повышения эффективности политико-правовых институтов и обеспечения исполнения законодательства в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р) поставлена задача развития механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства. Решение этой задачи предполагает поощрение самоорганизации граждан, объединяющихся с целью совместной защиты своих конституционных прав, контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов, взаимопомощи и добровольного участия в решении социальных проблем, развитии образования, здравоохранения и культуры. Государство при этом берет курс на систематическое сотрудничество с общественными структурами, содействующими утверждению законности, искоренению коррупции и произвола недобросовестных чиновников, а также на создание благоприятных условий для развития саморегулируемых организаций бизнеса и потребителей с передачей им ряда функций государственных органов. В частности, предполагается развивать механизмы взаимодействия органов власти с гражданским обществом (общественная экспертиза готовящихся решений, общественные советы и слушания, изучение общественного мнения в определении приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти).

Потенциал взаимодействия государства и гражданского общества, проявляющегося на каждой стадии правового регулирования, скрыт во всех сферах общественной жизни. Реализация этого потенциала зависит от того, насколько эффективным является взаимодействие государства и гражданского общества в конкретных сферах общественной жизни и областях общественных отношений. В связи с этим актуализируется проблема эффективности взаимодействия государства и гражданского общества.

Эффективность взаимодействия состоит в таком достижении целей и решении задач государства и гражданского общества, при котором удовлетворяются интересы государственной власти, а также частные и корпоративные интересы гражданского общества.

Особую актуальность в современных условиях приобретает исследование основ эффективного взаимодействия государства и гражданского общества. Прежде всего, необходимо определить руководящую идею, раскрывающую принципиальные особенности взаимодействия государства и гражданского общества. Такой идеей выступает идея диалоговой коммуникации, которая обеспечивает эффективность взаимодействия государства и гражданского общества за счет взаимопонимания и готовности к ограничению взаимных притязаний участников коммуникации, совместного поиска и реализации оптимального варианта решения тех или иных задач. Несмотря на осознание гражданами, представителями различных институтов гражданского общества, представителями политических партий, а также должностными лицами государственных органов необходимости налаживания диалога между государством и гражданским обществом, проблема диалога государства и гражданского общества сегодня нуждается в глубокой научной проработке, в первую очередь, учеными-юристами.

На рациональных основаниях права учеными-юристами должна быть разработана и внедрена в практику модель взаимодействия государства и гражданского общества, базирующаяся на идее диалоговой коммуникации.

Участие граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов выступает в качестве одного из основных направлений взаимодействия государства и гражданского общества на современном этапе развития общественных отношений.

Прежде чем перейти к анализу конкретных форм участия граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов необходимо выяснить, что из себя представляет функция государственного органа. Раскроем содержание понятия «функция государственного органа» на основе его соотношения с близким по содержанию понятием «функция государства». Как правило, при соотношении этих понятий исходят из того, что функции государственного органа образуются в результате конкретизации функций государства, диалектики общего и особенного в деятельности государственных органов^[3]. Например, о соотношении понятий заявил знаменитый немецкий ученый Г. Еллинек. Он различал материальные функции, под которыми понимал направления государственной деятельности, и формальные функции — функции определенных групп органов. В основе различия между материальными и формальными функциями лежит осознание Еллинеком того, что лишь познание содержания материальных функций указывает путь к решению вопроса о том, что должно быть отнесено к формальным функциям, т. е., точнее к компетенции органов определенного класса^[4]. Таким образом, при использовании общенаучного метода абстрагирования содержание понятия «функция государственного органа» расширяется до содержания понятия «функция государства».

Безусловно, ряд функций государственных органов и подведомственных им учреждений не должны осуществляться негосударственными субъектами. В первую очередь это функции, связанные с использованием особых объектов (наркотические средства, атомная энергия, оружие) в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке. Осуществление государственными органами и учреждениями таких функций является исключительным в силу закона. К примеру, лечение больных наркоманией в соответствии с ч. 2 ст. 55 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-Ф3 «О наркотических средствах и психотропных веществах проводится только в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения. Или другой пример: в соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» лицензии на приобретение оружия и патронов к нему выдаются исключительно органами внутренних дел на основании заявлений граждан Российской Федерации.

В одном из исследований также было отмечено, что «…государственное управление необходимо в отраслях энергетики, воздушного транспорта, космического комплекса и т. п. Руководящим органам этих организационно-экономических систем предоставлены полномочия по применению методов не только экономического, но и административно-правового воздействия: разработка стандартов, эксплуатационных норм и правил, проведение лицензирования, сертификации, надзора за безопасной эксплуатацией объектов и т. п. Для выполнения таких функций созданы органы специальной компетенции — МЧС России, Минприроды России, Росстандарт, Ростехнадзор и др.»^[5].

Как представляется, исключительная компетенция государственных органов и подведомственных им учреждений в большинстве областей государственного управления обусловлена повышенной сложностью режима деятельности в них, а также необходимостью исключения риска возникновения угрозы безопасности граждан вследствие ненадлежащего осуществления соответствующих функций. Иными словами, государство исключает возможность осуществления потенциально опасной для жизни и здоровья граждан деятельности негосударственными субъектами.

Вместе с тем в осуществлении функций государственных органов зачастую принимают участие граждане (лично или в составе общественных объединений) и негосударственные организации. В ряде случаев функции государственного органа делегированы негосударственным организациям (аккредитация операторов технического осмотра). Таким образом, при определенных условиях становится возможным, а главное, необходимым участие граждан и негосударственных организаций в осуществлении деятельности, составляющей ту или иную функцию государственного органа.

Итак, перейдем к рассмотрению форм участия негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов. В зависимости от способа общественной деятельности участие негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов проявляется в следующих формах:

1) Осуществление функции наряду с компетентным государственным органом (к примеру, осуществление саморегулируемыми организациями функции контроля за субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности различных видов);
2) Осуществление делегированной функции (к примеру, осуществление саморегулируемыми организациям таких разрешительных функций государственных органов, как выдача свидетельств, проведение аттестации, аккредитации).

Саморегулируемые организации участвуют в осуществлении функций государственных органов в обеих формах: они осуществляют соответствующие функции как наряду с компетентным государственным органом, так и самостоятельно осуществляют делегированные им функции, ранее относившиеся к компетенции государственных органов. Остановимся на вопросе о деятельности саморегулируемых организаций более подробно.

Одним из приоритетных направлений административной реформы (в период 2003—2004 гг.), преследовавшей целью повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, было провозглашено развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 № 315- ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — ФЗ № 315) саморегулируемые организации — это некоммерческие органе низации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ № 315 и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. При этом под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (ч. 1 ст. 2 ФЗ № 315).

В настоящее время саморегулируемые организации созданы и действуют в сферах строительной деятельности (глава 6.1 Градостроительного кодекса РФ), деятельности арбитражных управляющих (ст. 20 Закона о несостоятельности (банкротстве)), страхового дела и др. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 01.07.2011 № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 170) и принятыми в соответствии с ним Правилами аккредитации операторов технического осмотра^[6] профессиональное объединение страховщиков, созданное в соответствии с Федеральным законом от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — ФЗ № 40), проводит аккредитацию операторов технического осмотра. Профессиональное объединение страховщиков (Российский союз автостраховщиков) приобретает статус при условии внесения сведений о нем Центральным банком РФ в реестр объединений субъектов страхового дела в качестве профессионального объединения страховщиков. К полномочиям Центрального банка РФ также относится государственный контроль (надзор) за деятельностью субъектов страхового дела (п. 9. ст. 76.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; п. 4. ст. 24 ФЗ № 40).

Примечательно, что в главе 2 ФЗ № 170 обозначены полномочия участников системы технического осмотра: Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и профессионального объединения страховщиков. К полномочиям Правительства РФ в сфере технического осмотра относятся: выработка государственной политики в сфере технического осмотра, установление правил проведения технического осмотра, установление размера платы за аккредитацию в сфере технического осмотра и др. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти относятся: установление квалификационных требований к техническим экспертам, утверждение формы типового договора о проведении технического осмотра, осуществление контроля за соблюдением нормативов минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра и утверждение порядка осуществления этого контроля и др. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся: принятие мер по организации проведения технического осмотра на территории субъекта РФ и др. И, наконец, к полномочиям профессионального объединения страховщиков в сфере технического осмотра относятся осуществление аккредитации операторов технического осмотра и контроль их деятельности на предмет соответствия установленным требованиям аккредитации и правилам проведения технического осмотра.

Таким образом, в сфере технического осмотра транспортных средств осуществляют функции как государственные органы федерального уровня и уровня субъекта РФ, так и негосударственная некоммерческая организация субъектов страхового дела. При этом условием осуществления деятельности профессиональным объединением страховщиков в сфере технического осмотра транспортных средств является внесение сведений о нем в специальный реестр и обязательный государственный контроль (надзор) посредством плановых и внеплановых проверок.

Функция контроля за деятельностью субъектов страхового дела осуществляется как Центральным банком РФ, так и саморегулируемой организацией страховщиков. Следовательно, саморегулируемая организация (профессиональное объединение) страховщиков наряду с государственным органом участвует в осуществлении контрольной функции, входящей в компетенцию последнего. Применительно к рассматриваемому примеру вряд ли стоит вести речь о делегировании контрольной функции государственного органа саморегулируемой организации, поскольку делегирование определенных полномочий предполагает их прекращение у одного субъекта и наделение ими другого субъекта.

По мнению Ю. Р. Мрясовой, государство вообще не делегирует свои полномочия саморегулируемым организациям, поскольку последние действуют самостоятельно и от своего имени без какой-либо финансовой государственной поддержки. В то же время было отмечено, что саморегулируемые организации наделяются собственными полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут (властные отношения по отношению к своим членам)^[7]. Другим исследователем делегирование полномочий, передача власти, деконцентрация власти признаны характерными лишь для государственно-управленческой среды^[8].

Однако законодательством Российской Федерации предусмотрено наделение саморегулируемых организаций функциями выдачи свидетельств (ст. 55.2. Градостроительного кодекса РФ), аттестации (п. 5. ст. 12 Федеральный закон от 02.11.2013 № 293-ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации»), аккредитации, которые в настоящее время не осуществляют соответствующие государственные органы ввиду делегирования этих функций саморегулируемым организациям. Так, саморегулируемая организация в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства приобретает право выдачи свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, саморегулируемая организация актуариев проводит аттестацию ответственных актуариев в порядке, установленном уполномоченным органом, а профессиональное объединение страховщиков осуществляет функцию аккредитации операторов технического осмотра.

Таким образом, в отличие от контрольной функции, которая осуществляется как саморегулируемой организацией внутри профессиональной среды, так и компетентным государственным органом, некоторые разрешительные функции фактически делегированы саморегулируемым организациям.

Институт саморегулирования связывается с тенденцией отказа государства от тотального регулирования узкоспециализированных профессиональных сфер, где, в конечном счете, не только не требуются органы государственного управления, но даже и нормативно-правовое регулирование носит рамочный характер, обычно «встраивающее» институт саморегулирования в социальную систему посредством обязывания или запрещения на определенные типы поведения (п. 5. ст. 12 Федерального закона от 02.11.2013 № 293-ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации»). Как представляется, до определенного момента функции в определенной сфере государственного управления выполняют государственные органы. Внутри профессиональной среды государственное управление заканчивается, и зарождается профессиональное самоуправление с сохранением государственного контроля как за деятельностью саморегулируемых организаций, так и за субъектами предпринимательской деятельности и субъектами профессиональной деятельности определенного вида.

В качестве примера участия негосударственных организаций в осуществлении функции государственных органов в форме осуществления функции наряду с компетентным государственным органом является совместная деятельность в области оказания государственных услуг. В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» содержится функция государственного органа по оказанию государственных услуг, под которой понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подп. «д» п. 2 Указа). Таким образом, Указом Президента РФ созданы правовые условия для участия негосударственных организаций в осуществлении функции государственных органов по оказанию государственных услуг.

Перейдем к рассмотрению форм участия граждан в осуществлении функций государственных органов. Как было отмечено выше, граждане участвуют в осуществлении функций государственных органов как лично, так и в составе общественного объединения. В зависимости от степени (характера) участия граждан в осуществлении функций государственных органов следует выделить две формы такого участия:

1) Непосредственное участие (например, работа коллегии присяжных заседателей, арбитражных заседателей, в осуществлении функции охраны имущественных прав граждан — деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой, правозащитная деятельность адвокатов, в осуществлении функции охраны общественного порядка — деятельность внештатных сотрудников полиции и участие граждан в мероприятиях по охране общественного порядка (по приглашению правоохранительных органов)).
2) Опосредованное участие (в осуществлении функции охраны общественного порядка — информирование народными дружинниками правоохранительных органов о правонарушениях или угрозах совершения правонарушений, а также оказываемая общественными помощниками организационнотехническая помощь следователю в выполнении функции расследования уголовных дел).

Граждане лично и в составе общественных объединений принимают как непосредственное, так и опосредованное участие в осуществлении функции охраны общественного порядка. Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее — ФЗ № 44) устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, участия граждан в поиске лиц, пропавших без вести, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.

Целью участия граждан в охране общественного порядка является оказание содействия правоохранительным органам. Для этого граждане наделены комплексом специальных прав: информирование правоохранительных органов о правонарушениях и об угрозах общественному порядку, участие в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению правоохранительных органов, участие в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов, а также участие в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка.

Федеральный закон предусматривает следующие организационные формы участия граждан в охране общественного порядка: внештатное сотрудничество с полицией (ст. 10), участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности (ст. 11), участие граждан в деятельности народных дружин.

Народные дружины и общественные объединения правоохранительной направленности подлежат включению в региональный реестр (ч. 1 ст. 7). Порядок формирования и ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности утвержден Приказом МВД России от 21.07.2014 № 599 «О Порядке формирования и ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности».

В форме опосредованного участия в осуществлении функций государственных органов реализуется оказание гражданами организационно-технической помощи следователям в решении задач оперативного и качественного расследования преступлений и выявления обстоятельств, способствующих их совершению.

Возможность такого участия обусловлена развитием института общественных помощников следователей в системе Следственного комитета РФ. Приказом Следственного комитета РФ от 04.05.2011 № 74 утверждено «Положение об общественном помощнике следователя Следственного комитета Российской Федерации».

Привлечение общественных помощников к участию в деятельности следственных органов Следственного комитета РФ обеспечивает, с одной стороны, реализацию кадровой политики, направленной на тщательный отбор и подготовку кадрового состава этих органов, с другой — возможность оказания организационно-технической помощи следователям в решении задач оперативного и качественного расследования преступлений и выявления обстоятельств, способствующих их совершению.

В полномочия общественных помощников входит оказание технической, информационной и организационной помощи следователю в его работе, а также подготовка в соответствии с поручением следователя проектов документов.

Вместе с тем в формах непосредственного и опосредованного участия в осуществлении правозащитной функции государственных органов реализуется деятельность адвоката. Адвокатская деятельность представляет собой оказание квалифицированной юридической помощи в целях защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц (доверителей), а также обеспечения их доступа к правосудию (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности»).

Для реализации целей адвокатской деятельности адвокат дает устные и письменные консультации, справки по правовым вопросам, составляет юридические документы, представляет интересы доверителей в конституционном судопроизводстве, участвует в качестве представителя доверителя в гражданском и административном судопроизводстве, представителя или защитника доверителя — в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, представляет интересы доверителя в государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, а также оказывает иную не запрещенную законом юридическую помощь (ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности»).

В соответствии с ч. 2. ст. 48 Конституции РФ каждому задержанному, заключенному под стражу, а также обвиняемому в совершении преступления гарантируется право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения. Поэтому, по общему правилу, участие защитника (обычно в качестве защитника выступает адвокат) в уголовном процессе является обязательным, если обвиняемый не отказался от защитника в порядке, предусмотренном ст. 52 УПК РФ. Защитник может быть приглашен подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, либо по их просьбе назначен дознавателем, следователем или судом.

Вместе с тем ст. 51 УПК РФ предусмотрены обстоятельства, при наличии которых участие защитника в уголовном процессе является обязательным независимо от того, отказался обвиняемый от защитника или нет: уголовное дело подлежит рассмотрению судом с участием присяжных заседателей; лицо обвиняется в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок свыше пятнадцати лет; пожизненное лишение свободы или смертная казнь; подозреваемый, обвиняемый является несовершеннолетним и др.

В гражданском процессе обязательное участие адвоката в качестве представителя ответчика предусмотрено в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого неизвестно, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях.

Кроме того, адвокаты являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи^[9]. В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре на адвокатские палаты субъекта Российской Федерации возложена обязанность принять решения, связанные с порядком оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно.

Наряду с адвокатами участие в осуществлении правозащитной функции государственных органов в обеих формах принимают нотариусы, занимающиеся частной практикой. В соответствии со ст. 1 Основ законодательства о нотариате (далее — Основы) нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами, работающими в государственной нотариальной конторе или занимающимися частной практикой, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

В соответствии с Уставом Международного Союза Латинского Нотариата^[10] деятельность нотариуса состоит в «осуществлении публичной функции под контролем государства или органа, действующего на основании устава и наделенного соответствующими полномочиями от имени государства».

Однако в чем заключается публичная функция российского нотариата? Очевидно, что основная функция нотариата — обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц (ст. 1 Основ). В литературе эту функцию иногда именуют правоохранительной. Так, в качестве составных частей правоохранительной функции нотариата И. Г. Черемных рассмотрел правоустанавливающую и юрисдикционную функции.

Вместе с тем нотариат выполняет функцию превентивной фиксации доказательств, суть которой заключается в закреплении нотариусом в специальной юридической форме содержания правоотношений, что позволяет исключить возникновение спора о правах и обязанностях участников гражданского оборота, а, следовательно, необходимость обращения в суд.

Нотариусы, равно как адвокаты, являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, в рамках которой они оказывают бесплатную юридическую помощь обратившимся за совершением нотариальных действий гражданам, путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий (ст. 19 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации).

С принятием Основ активное обсуждение в литературе и специальных исследованиях приобрела проблема правовой природы нотариата^[11]. Суть проблемы заключается в дуализме правовой природы этого института. По мнению С. А. Зацепиной, в силу дуалистической природы нотариата нотариус выступает, с одной стороны, как уполномоченный представитель государства, а с другой — как представитель свободной профессии. При этом речь, очевидно, идет о нотариусе, занимающимся частной практикой. П. А. Щекочихин связывает сложную двуединую сущность феномена нотариата с сочетанием в нем публичноправовых и частноправовых начал: с одной стороны, нотариат традиционно входит в систему правоохранительных органов РФ, с другой стороны, его функции заключаются в охране и защите прав и законных интересов частных лиц.

И. Г. Черемных выделил две причины, по которым нотариусы, работавшие в государственных нотариальных конторах, не удовлетворяли потребности граждан и организаций в обеспечении защиты их прав и законных интересов в связи с увеличением имущественного оборота: во-первых, достаточно сложная организация органов нотариата и, как следствие, чрезвычайная перегрузка в работе государственных нотариальных контор; во-вторых, отсутствие у нотариусов личной заинтересованности в результатах своей работы и личной ответственности перед клиентом и, соответственно, низкая производительность и эффективность их труда^[12].

Выполнение нотариальных действий нотариусами, занимающимися частной практикой, имеет ряд преимуществ перед системой государственного нотариата. Высказываясь в пользу осуществления нотариальных действий нотариусами, занимающимися частной практикой, С. А. Зацепина отметила, что уникальность нотариата, его полезность, а также экономичность заключается в его помощи обществу по выполнению правоохранительной функции, обеспечению законности и правомерности юридических действий участников гражданского оборота за их счет, без каких-либо затрат со стороны государства. Более того, свободный нотариат, по ее мнению, позволяет государству успешнее осуществлять судебно-юрисдикционные, фискальные функции.

В настоящее время в Российской Федерации функции нотариата фактически в полном объеме осуществляют нотариусы, занимающиеся частной практикой. Об этом свидетельствуют данные Минюста России. В реестре государственных нотариальных контор, размещенном на информационном портале Минюста России^[13], зарегистрирован 21 нотариус, тогда как в реестре нотариальных контор частнопрактикующих нотариусов зарегистрировано 9692 нотариуса.

Почему бы тогда совсем не отказаться от государственных нотариальных контор? По мнению П. А. Щекочихина, отказ от государственных нотариусов в Российской Федерации недопустимым в связи с возложением на данных лиц публичноправовых функций по обеспечению и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантированию равного доступа граждан к получению квалифицированной юридической помощи, а также обеспечению интересов государства как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере. Однако нотариальные действия от имени Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют как «государственные нотариусы», так и нотариусы, занимающиеся частной практикой. При этом законодательство Российской Федерации равным образом защищает как собственные интересы, так и интересы частных лиц в частноправовой и публично-правовой сферах. Следовательно, нотариус, занимающийся частной практикой, руководствуясь законодательством Российской Федерации, защищает не только права и законные интересы граждан и организаций, но и интересы государственной власти.

Скорее всего, функционирование в Российской Федерации незначительного числа государственных нотариальных контор связано с необходимостью постоянного нотариального сопровождения делопроизводства в государственных органах. Возможно, есть и другие причины сохранения государственных нотариальных контор. Стоит отметить, что в других странах, относящихся к системе латинского нотариата, нотариальные действия производятся только частными нотариусами.

Непосредственное участие в осуществлении функции разрешения споров принимают посредники (медиаторы). Урегулирование спора с участием посредника (процедура медиации) наряду с рассмотрением спора третейским судом является одним из альтернативных способов разрешения споров.

В целом по итогам судебных реформ, проведенных во второй половине XX в. в странах континентальной Европы, наметилась тенденция к всеобщему отказу от «государственного патернализма» (когда разрешение правовых споров осуществляется исключительно в ходе правоприменительной деятельности посредством вынесения обязательного для исполнения решения) и переход к «плюралистическому подходу», то есть признанию необходимости обеспечения конфликтующим лицам права выбора способа урегулирования их разногласий путем предоставления возможности использования примирительных процедур^[14].

В Российской Федерации широко используется одна из таких процедур — процедура урегулирования спора с участием посредника (процедура медиации). В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации) (далее — ФЗ № 193) процедура медиации — способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. ФЗ № 193 регулирует общественные отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских, трудовых и семейных правоотношений.

Вместе с тем Н. Н. Апостолова полагает, что развитию института медиации в России способствовало бы использование процедуры урегулирования споров с участием посредника в уголовном процессе по делам небольшой и средней тяжести, поскольку при разрешении уголовно-правовых конфликтов стороны нередко проявляют не просто готовность, но и стремление к примирению^[15]. Ранее А. А. Арутюнян также была предложена концепция медиации для российского уголовного процесса^[16]. Следует отметить, что практика использования процедуры медиации в уголовном процессе сложилась в ряде стран англо-саксонского права^[17].

Итак, процедуру медиации наряду с рассмотрением спора третейскими судами следует рассматривать в качестве альтернативы правосудию. Однако если третейский суд осуществляет юрисдикционную деятельность (его компетенция по рассмотрению конкретного спора, включая полномочие вынесения обязательного для сторон решения, устанавливается государством и собственно сторонами спорного правоотношения), то урегулирование спора с участием посредника происходит во внеюрисдикционной деятельности.

Как отметила С. К. Загайнова, основное отличие новой внеюрисдикционной системы урегулирования и разрешения правовых споров заключается в том, что спор разрешается в рамках особым образом организованных переговоров, направленных на поиск совместного решения, основанного на взаимных интересах сторон^[18]. Таким образом, посредник (медиатор), не являющийся должностным лицом государственного органа, используя профессиональные техники урегулирования споров, организует и координирует переговоры сторон, исходя из взаимных интересов последних.

Однако полезна ли такая альтернатива правосудию, не обеспеченная возможностью принудительного приведения в исполнение обязательного для сторон решения компетентного органа? Ведь спор по существу не разрешается в пользу одной из сторон, а урегулируется самими сторонами. Как представляется, на этот вопрос следует дать утвердительный ответ: если урегулирование спора с участием посредника, с одной стороны, соответствует интересам сторон спорного правоотношения, с другой — интересам государственной власти (осуществление функции рассмотрения и разрешения споров), то использование института медиации весьма полезно.

Важным достоинством этого альтернативного способа разрешения споров является и то, что использование института медиации в ряде случаев исключает необходимость осуществления правосудия. Как отметила Е. И. Носырева, объективная потребность в институте медиации состоит в понимании того, что альтернативное разрешение споров, включая медиацию, является вспомогательной для правосудия системой, позволяющей разгрузить судебную систему и обеспечить ее эффективное функционирование^[19]. Вместе с тем в ситуации, когда сторонам спорного правоотношения не удается урегулировать спор с участием посредника, спор может быть разрешен компетентными государственными органами судебной системы Российской Федерации.

Кратко остановимся на вопросе об условиях участия граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов.

Участие граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов должно быть безопасным и обеспеченным контролем со стороны государства.

Во-первых, необходимо исключить риск возникновения угрозы безопасности граждан вследствие ненадлежащего осуществления соответствующих функций негосударственными организациями. Если это невозможно или не отвечает интересам государственной власти, следует вообще исключить возможность осуществления негосударственными субъектами деятельности, потенциально опасной для жизни и здоровья граждан. В частности, недопустимым представляется делегирование негосударственным организациям полномочий по изданию властнораспорядительных актов, принимаемых в целях обеспечения безопасности граждан при допуске к потенциально опасным видам деятельности. Как отметил Д. В. Осинцев, такие властнораспорядительные административные акты совершаются не в пользу их адресата, а в целях защиты публичных интересов от небезопасной практики их получателя (лицензирование, государственная аккредитация образовательных учреждений, медицинской деятельности, оборота наркотических средств и психотропных веществ, выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, документов о технической инвентаризации, разрешений на строительство и др.^[20]).

Во-вторых, государственный контроль (надзор) за деятельностью негосударственных организаций необходимо возлагать на тот государственный орган, в осуществлении функции которого участвует негосударственная организация. Так, в соответствии со ст. 23 ФЗ № 315 государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется федеральными государственными органами исполнительной власти, регулирующими соответствующий вид профессиональной или предпринимательской деятельности.

Делегирование негосударственным организациям отдельных функций государственных органов или функций подведомственных им учреждений, исходя из интересов государственной власти, должно производиться при условии наиболее эффективного осуществления этих функций негосударственными организациями. Как представляется, о большей эффективности осуществления функций государственных органов негосударственными организациями должно свидетельствовать более высокое качество и оперативность деятельности последних.

В отличие от государственных органов негосударственные организации не зависят от государственного финансирования деятельности, поэтому имеют возможность повышать качество и оперативность выполнения отдельных функций за счет приобретения современного оборудования, внедрения инновационных технологий и т. д. Следует учитывать также и то, что усложнение общественных отношений неизбежно приводит к необходимости увеличения кадрового состава государственных органов, появлению новых государственных органов а, следовательно, и к росту государственных расходов на содержание аппарата государства. За счет собственных средств негосударственных организаций возможно обеспечить необходимый объем трудовых ресурсов. В таком случае делегирование негосударственным организациям некоторых функций государственных органов или подведомственных им учреждений позволит избежать увеличения государственных расходов.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Перечислите известные Вам институты гражданского общества.
2. Определите понятие «Механизм взаимодействия государства и гражданского общества».
3. Перечислите известные Вам государственные образования, содействующие формированию и поддержке институтов гражданского общества.
4. Определите понятие «механизм (аппарат) государства» и перечислите его признаки.
5. Перечислите и кратко охарактеризуйте условия использования теоретической модели механизма взаимодействия государства и гражданского общества при осуществлении функций государственных органов.
6. В каких формах проявляется стимулирование (поощрение) проявлений гражданской активности со стороны государства?
7. От чего зависит активность граждан при взаимодействии с государством?
8. Приведите примеры делегирования саморегулируемым организациям разрешительных функций государственных органов.
9. При каких условиях допустимо участие граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов?
10. В чем проявляется изменение границ между общественной и государственной деятельностью?

Формы участия граждан и негосударственных организаций в осуществлении функций государственных органов (реферат, курсовая, диплом, контрольная)

Вопросы и задания для самоконтроля

Рекомендуемая литература