Государственная должность. 
Классификация государственных служащих

Должность — часть полномочий государственного органа. Это самая маленькая частица государственной власти.

Система должностей строится по иерархическому принципу, и без какой-либо аргументации в отношении ее структуры включает в себя категории, группы, чины и классы. Эта классификация напоминает таковую, урегулированную Общим статутом чиновников от 19 октября 1940 г. во Франции, основой которой являлась группировка должностей в четырех классах: А. В. С и I).

Деление государственных служащих на категории и группы вызывает вопросы, но поводу принципиальных основ такой классификации. Не пожелавшие быть известными авторы, анализируя эту статью, находят в отношении «категории» то исходный «принцип должностной иерархии в звене управления», то «качество деятельности» 1. Поэтому они вместо анализа обоснованности такого именно деления останавливаются только на перечислении и так ясно выражено записанного в законе перечня должностей. А. И. Турчинов обосновывает наличие категорий государственных гражданских служащих делением должностей по специализации деятельности, причем такая специализация в Федеральном законе № 79-ФЗ не совпадает с Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов.

Статьей 9 «Классификация должностей гражданской службы» Федерального закона от № 79-ФЗ предусмотрено 4 категории и 5 групп государственных гражданских служащих. Категориями являются :

• 1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
• 2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
• 3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
• 4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного. финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Среди таких категорий можно отметить важное перемещение на второе место по значимости помощников, советников руководителя государственного ведомства. Таким образом, помощник из подобия секретаря превращается в важнейшее должностное лицо, предоставляющее руководителю все материалы для решения конкретного дела. Поэтому предусмотрено, что помощники приходят на должность и уходят с нее вместе со своим руководителем.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы. Их классификация обусловлена, по мнению А. И. Турчинова. различными установленными критериями, включая содержание и характер труда, уровень квалификации, полномочия и ответственность, место в должностной иерархии и т. д.1.

Перечень государственных должностей, включающий только категории и разряды государственных служащих, приводится в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 15 741 Наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных органах или их аппаратах должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в Реестр (и. 3. Указа).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ предусматривает образование Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, который должен состоять из Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. В настоящее время Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации нет, что говорит о некритичности этого требования, возведенного между тем в закон.

Перечни должностей включают 22 раздела с дробным перечислением всех категорий и групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Правительства Российской Федерации, в федеральных министерствах, в Управлении делами Президента Российской Федерации, в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов исполнительной власти за рубежом (раздел 10); приводятся перечни должностей в аппаратах всех видов судов. Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, прокуратуре Российской Федерации и других государственных структурах.

Можно отметить, что специально выделены Перечни должностей в федеральных службах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации (раздел 8), перечни должностей в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам (раздел 9).

Отдельно включены в Реестр даже некоторые должности в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, государственном органе при Министерстве иностранных дел Российской Федерации, представительствах государственного органа при Министерстве иностранных дел Российской Федерации за рубежом.

Однако такой дробный перечень отражает невысокий уровень обобщения, невысокий уровень абстрактности правовой нормы, унификации статуса должностных лиц Правовой метод регулирования, как применение единого правила к разным лицам, в данном случае не достигнут. Создается впечатление, что административные реформы государственной службы озабочены в первую очередь созданием и распределением государственных должностей под наличные кадры стоящей у власти группировки, а не исходят из основных функций и необходимостей государственно организованного общества.

Федеральный закон № 79-ФЗ (ст. 11) предусматривает также присвоение гражданским служащим классных чинов в соответствии с замещаемой ими должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы и по результатам квалификационного экзамена. Такими чинами являются действительный государственный советник Российской Федерации 1. 2 или 3-го класса; государственный советник Российской Федерации 1. 2 или 3-го класса; советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса; референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1. 2 или 3-го класса и классный чин государственной гражданской службы — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Сутью такой классификации является, по мнению комментаторов этого закона, применение результатов квалификационного экзамена и присвоение классного чина в порядке поощрения. Они пишут: «В числе условий присвоения очередного классного чина устанавливается принцип последовательности присвоения и определенного срока пребывания в классном чине. Этими требованиями закладываются механизмы реализации важнейшего принципа прохождения гражданской службы — «чин в чин» 1. С введением в закон чинов категория чиновников в Российской Федерации превращается из ругательства лиц. нападающих на некачественную государственную службу, в самый респектабельный класс в обществе, по мнению некоторых исследований, именно такой класс и составлял мечту Б. Н. Ельцина о создании «среднего» класса в Российской Федерации.

Все классификации обычно преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе. В качестве таких критериев обычно применяется уровень образования, необходимого для занятия соответствующей должности. В данном законе уровни образования включаются в квалификационные требования к должностям гражданской службы (статья 12).

Конкретные обязанности государственного служащего регулируются локальным нормативным актом, и являются частью административного регламента государственного органа. Требования к должностным регламентам установлены статьей 47 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Проект должностного регламента гражданского служащего представляется на утверждение представителю нанимателя руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором осуществляет свою деятельность гражданский служащий. Должностные обязанности гражданского служащего не могут выходить за пределы компетенции государственного органа. Примером можно привести Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по исполнению государственной функции, но осуществлению государственного надзора за соблюдением пользователями радиочастотным спектром порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 4 декабря 2007 г. № 4143.

Часть полномочий и статуса государственного служащего может содержаться и в иных документах действующего государственного аппарата. Примером такого документа может явиться Служебный распорядок центрального аппарата Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 14 июля 2006 г. № 7н1.

Законодательство содержит специальную категорию государственных служащих, называемых должностными лицами. Такая категория фигурирует в УК РФ. в КоАП РФ2, в другом законодательстве. В законодательстве же о государственной службе термин ''должностное лицо" уже не встречается, вместо него иногда используется термин «лицо, замещающее государственную должность», что не является эквивалентом и снижает качество категории, связанной с таким субъектом служебных отношений. Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы…). Среди должностных лиц особый статус занимают представители власти (примечание к ст. 318 УК РФ). Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, санитарные врачи, работники милиции и др.).

Постановление Министерства труда РФ от 6 июня 1996 г. № 32 «Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик (требований) по общеотраслевым должностям служащих» делит служащих бюджетной сферы на руководителей (например, директор, главный бухгалтер, заведующий архивом и т. д., всего 34 наименования должностей), специалистов (например, инженер, техник, юрисконсульт и т. д., всего 31 наименование должностей) и технических исполнителей (например, агент, паспортист, секретарь и т. д., всего 31 должность).

В постановлении Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 298, утвердившем Общероссийский классификатор занятий (ОК 010−93) с датой введения 1 января 1995 г., содержится подгруппа 11 «Руководители (представители) органов власти и управления», которые характеризуются следующими признаками.

" Руководители (представители) органов власти и управления определяют, формируют и обеспечивают проведение государственной политики; разрабатывают, дополняют, принимают и отменяют законы, постановления, распоряжения, программы, обеспечивают и контролируют их исполнение; представляют государство (правительство) и выступают от его имени; осуществляют руководство деятельностью федеральных, региональных (местных), отраслевых органов управления, общественных объединений и организаций.

Обязанности, выполняемые работниками указанной подгруппы, включают: осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти; определение политики федеральных, региональных (местных) органов власти, отраслевых органов управления, общественных объединений и направлений ее реализации; разработку и принятие нормативных актов, директивных документов, отмену решений; планирование, координацию и контроль деятельности государственных учреждений и организаций и их подразделений, на которые возложена задача реализации политики; консультирование по вопросам, связанным с проведением государственной политики и законодательства; представление государства (правительства) и действия от его имени за рубежом; направление, регулирование и координацию деятельности общественных объединений и организаций; осуществление, как правило, руководства другими работниками.

В отдельных случаях, когда от руководителей (представителей) органов законодательной власти и управления требуются определенные профессиональные знания и соответствующий уровень квалификации, возможны трудности при отнесении конкретных должностей (профессий, занятий) к той или другой подгруппе. В таких случаях вопрос решают на основе анализа информации о должностных обязанностях, основных функциях, выполняемых работником. Если выполнение основных должностных обязанностей прежде всего требует определенной профессиональной квалификации и специальных знаний, тогда, в данном конкретном случае, должность должна быть отнесена к другим укрупненным группам и подгруппам. Если требования к квалификации и профессиональные знания служат основой для эффективного выполнения законодательных и управленческих обязанностей, то данное наименование должности (профессии, занятия) должно быть отнесено к указанным укрупненной группе и подгруппе. Например, если основные обязанности, но должности заключаются в диагностике, консультировании и лечении больных, то должность должна быть отнесена к укрупненной группе 2 «Специалисты высшего уровня квалификации», но если основные обязанности конкретной должности связаны с принятием на основе медицинских знаний решений о выделении и распределении предназначенных на научные исследования и разработки средств государственного, местного бюджета, то данная должность должна быть отнесена к рассматриваемой подгруппе" .

Примечания к ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» содержат несколько иное понятие должностного лица:

" Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или, но специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации" (п. 1 ст. 285 УК РФ). «Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов» (п. 2). «Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов» (п. 3). «Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями» (п. 4 примечаний к ст. 285 УК РФ).

Интересен в этом отношении следующий судебный казус.

Приговором Омского областного суда от 10 января 2001 г. оправданы Каменев в получении взяток, а Кузнецова — в даче взятки, поскольку, в соответствии с мотивировкой суда, управляющий Омским отделением Пенсионного фонда Российской Федерации Каменев не являлся представителем власти и не подпадает под действие ст. 290 УК РФ. так как не осуществлял законодательную, исполнительную или судебную власть и не был работником государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенным распорядительными полномочиями в отношении не находящихся от него в служебной зависимости лиц либо наделенным правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями. Каменев выполнял организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в некоммерческой организации, не относящейся к органам государственной власти или местного самоуправления, к государственным или муниципальным учреждениям. В обоснование суд сослался на Положение о Пенсионном фонде РФ (утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122−1), из содержания п. 1 и 15 которого следует, что «Пенсионный фонд РФ — юридическое лицо, самостоятельное финансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции. …Оно не относится к государственным органам, органам местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждениям. При таких обстоятельствах, независимо от правоспособности руководителя отделения Пенсионного фонда РФ. он не является должностным лицом применительно к примечанию к ст. 285 УК РФ. Поэтому Каменев не признан судом субъектом должностных преступлений» .

С таким выводом не согласился Президиум Верховного Суда РФ, 26 июня 2002 г. удовлетворивший протест заместителя Генерального прокурора РФ. Он указал: Управляющий отделением Пенсионного фонда Российской Федерации является субъектом должностных преступлений1. Среди аргументов Президиума Верховного Суда РФ были следующие. Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ Пенсионный фонд РФ, но своему юридическому статусу и организационно-правовой форме является государственным учреждением со специальной правоспособностью, установленной Верховным Советом РФ. Отношения Пенсионного фонда РФ с работодателями и индивидуальными предпринимателями, обеспечивающие целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на пенсионное обслуживание, носят административно-властный характер и являются для указанных лиц обязательными. Отделение Пенсионного фонда РФ, а соответственно и Каменев как его руководитель вправе осуществлять распорядительные и властные действия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Следовательно, Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями, но обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий именно законом. Такие полномочия, но смыслу ч. 2 ст. 7, ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 15, ст. 39, ч. 1 ст. 45, п. «в», «ж» ст. 71, и. «ж» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 78, ст. 110, и. «в», «г», V ч. 1 ст. 114 и ст. 115 Конституции РФ относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Приговор суда отменен, и дело передано на новое судебное рассмотрение.

То есть практикам трудно провести единую правовую позицию, проводить единую правоприменительную практику при столь разношерстном правовом регулировании государственного аппарата в РФ. Не только статус должностного лица является спорным, но разные судебные инстанции по-разному решают вопрос, относить ли Пенсионный фонд РФ к категории государственного органа или учреждения. Сомнения в статусе своего учреждения посещают многих лип. Даже В. Егоров, президент-ректор РАГС, определяя себя так, что «сам, но сути являюсь чиновником», ставит вопрос о том, каков же статус учреждения, где он работает. Государственное, властное или это юридическое лицо частного права.

Также самостоятельная трактовка должностного лица содержится в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное» (ст. 2.4 КоАП РФ 2002 г).

Хорошая оценка приведенного определения должностного лица в КоАП РФ проводится А. В. Сергеевым.

Сравнивая легальную дефиницию понятия «гражданский служащий», закрепленную в законодательстве о государственной службе, с понятием «должностного лица», содержащегося в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. автор делает вывод о характере соотношения этих понятий. С позиций логического анализа это соотношение может быть определено как пересечение понятий. Соответственно, есть часть гражданских служащих, которые одновременно являются должностными лицами, в то же время не все гражданские служащие являются должностными лицами, и наоборот, не все должностные лица являются гражданскими служащими. В наибольшей степени понятию должностного лица, содержащемуся в КоАП РФ. соответствуют гражданские служащие, занимающие должности категории «руководители». В некоторых случаях в качестве должностных лиц могут выступать служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» .

Адъюнкт Московского пограничного института ФСБ России П. В. Коршняков считает, что «Должностные лица — специальные субъекты административной ответственности. Понятия должностного лица по уголовному и административному праву практически одинаковы. Отличие заключается в том, что в понятие должностного лица по административному праву включены предприниматели и работники организаций, а не только служащие государственных органов, органов местного самоуправления, работники государственных и муниципальных организаций, военнослужащие и сотрудники Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации» '. То есть в законодательстве отражается элементарное коммунистическое непонимание отличия административного права от гражданского, публичного от частного.

Статус государственных служащих различается, регулируется ли он указанным выше законодательством о государственной службе или он регулируется Уставами о дисциплине отдельных категорий работников государственного аппарата.

Так, ст. 2.5 КоАП РФ 2002 г. гласит: «Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа» .

Федеральный закон № 79-ФЗ вместе с чинами, очевидно, узаконил категорию «чиновник» в законодательстве Российской Федерации. Из ругательства во времена СССР она переходит в законный символ государственной власти. Но наиболее характерным законодательством о чиновниках является законодательство Германии. И статус чиновника в ФРГ значительно отличается от статуса нового чиновника в Российской Федерации.

Действующий в ФРГ немецкий закон о государственной службе употребляет даже в самом его названии термин «чиновник», но в содержании его не прослеживаются черты именно этой отдельной группы государственных служащих, фактически им регулируются основные положения государственной службы и статуса государственного служащего вообще. Исторически основной чертой чиновника явилось обладание им комплексом мер. гарантирующих ему устойчивость даже в случаях противоречия своему патрону в принятии решений о государственных делах.

Вот как описывают развитие института чиновничества в Германии, изменение его содержания от служения князю к служению государству Р. Зуммер и К.-Р. Пюлер:

" Первоначально чиновничество было лишь инструментом для исполнения воли князя. Чиновники служили лично князю, и их правовой статус был крайне неопределенным. В эпоху Просвещения ориентация изменилась: свой служебный долг чиновник выполнял уже не по отношению к князю лично, а по отношению к государству. Стали различать чиновников, находившихся на службе государства, и слуг, обслуживавших монарха в его частной жизни. Сами князья (например. Фридрих II, король Пруссии) считали себя первыми слугами государства. Сложилось мнение, что вся деятельность чиновника должна строиться, исходя из государственных интересов, и чиновник в случае необходимости должен возражать монарху. В связи с этими новыми представлениями о стойкости чиновника в защите интересов государства, которая неизбежно была связана с определенным риском для его собственного положения, возникло и требование о необходимости гарантированного правового статуса для самого чиновника" 1. Недостатком данного описания является вполне очевидная субъективная оценка исторических событий. Требуется более материалистический подход в оценке истории развития чиновничества. Вероятно, феодальная раздробленность и необходимость местных властей отвечать за все положение на своей территории сделали государственного служащего таким самостоятельным по отношению к князю. Но и независимость эту нельзя переоценивать, она в конечном счете условна и определяется обычными закономерностями государственного строительства.

Вот это и есть объяснение происхождения и наличия статуса государственного служащего с особыми правами и обязанностями — чиновника, несменяемого, с высоким уровнем жалованья, с позицией личной преданности князю или вышестоящему начальнику. В Германии на чиновника распространялось правило Alimentationsprinzip, которое переводчики переводят как «принцип полного государственного обеспечения». Однако принцип кормления в российской истории не является прямым аналогом германского.

Е. А. Литвинцева определяет чиновничество в Германии как исторически «отделенную от общества группу, имевшую с государством особые отношения личной преданности и верности». Однако цитированные немецкие ученые находят, что качество возражения против воли начальника является основным преимуществом чиновника перед остальными государственными служащими. И именно для гарантии определенной независимости чиновник наделяется качествами несменяемости, нейтральности и прочими преимущественными признаками касты чиновничества.