Федеральные округа Российской Федерации

Экономическое районирование и административно-территориальное устройство Российской Федерации

Экономическое районирование России

Экономическое районирование — разделение территории страны на экономические районы. Оно служит основой и одновременно методом управления территориальным развитием хозяйства России. Районирование необходимо для построения материальных, топливно-энергетических и других балансов, а также для разработки целевых и региональных программ, привязанных к территориям экономических прогнозов, обоснования региональной политики. В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Президентом страны в 1996 г., указано, что регион — это «…часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации» .

Экономическое районирование в дореволюционный период в большей степени ориентировалось на природно-климатические различия территорий и сельскохозяйственное разделение преимущественно крестьянской России. Вместе с тем, оно учитывало, и национальные особенности российских окраин, что получило отражение в работах П.П. Семенова-Тянь-Шанского, А. И. Скворцова, A.H. Челинцева. Первый опыт промышленного районирования, основывающегося на обеспеченности территорий топливно-энергетическими и трудовыми ресурсами, а также транспортом, принадлежит великому русскому химику и экономисту Д. И. Менделееву.

Осуществление идей экономического районирования началось с плана ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), в основу которого положены результаты исследований территории нашей страны, проводившихся с 1915 г. Комиссией по изучению естественных производительных сил (КЕПС) под руководством академика В. И. Вернадского. Согласно этому плану, в 1920 г. РСФСР (Россия) была поделена на восемь районов: Северный, Центрально-промышленный, Южный, Поволжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Туркестанский. В основу районирования по плану ГОЭЛРО был положен принцип комплексного размещения производства вблизи крупных источников топлива и энергии, вырабатываемой на гидроэнергетических и тепловых электростанциях. Из-за отсутствия достаточного количества транспортных средств, необходимых для работы ТЭС, упор делался на строительство ГЭС (Волховской и др.), вокруг которых должны были формироваться районные территориально-производственные комплексы.

В 1921 г. Госпланом России был подготовлен новый проект районирования, предусматривающий деление страны на 21 экономический район, каждый из которых отличался своеобразием природных и экономических условий для организации планового хозяйства. В дальнейшем сетка экономических районов созданного в 1922 г. СССР неоднократно менялась в связи с уточнение состава и конфигурации крупных регионов. Первый пятилетний план экономического развития страны (на 1929;1932 гг.) был разработан для 24, второй — для 32, последующие — для 13 крупных экономических районов с отраслевым и территориальным выделением регионов и союзных республик.

В 1963 г. Госплан СССР утвердил сетку из 18 крупных экономических районов, в том числе 10 па территории Российской Федерации и восемь в союзных республиках. С 1982 г. в России сохраняются 11 крупных экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный к которым после распада СССР добавилась самостоятельная Калининградская область.

Начатое в 1990;х гг. реформирование экономики России осуществлялось на базе прежней сетки из 11 крупных экономических районов и Калининградской области. Наложение на эти экономические районы сети из восьми действующих ассоциаций экономического взаимодействия только усиливало роль районов. Современный крупный экономический регион (то же самое относится к межрегиональной ассоциации) — это целостная специализированная часть хозяйства страны, базирующаяся на специфических природных ресурсах и производительных силах, прочных внутренних экономических связях и участвующая в межрегиональном и международном разделении труда. Дальнейшие изменения существующей сетки экономических регионов могут быть продиктованы развитием территориального разделения труда. Новое районообразование, а также корректировка имеющейся сетки связываются с крупными структурными изменениями в экономике районов, пионерскими освоением сырьевых ресурсов в больших масштабах, а кроме того с революционными изменениями в области транспорта, научно-технического прогресса, экономических приоритетов, включая стабильный рост инвестиционной привлекательности.

Исторически в России сложились различные виды территориального деления (районирования).

Общее экономическое районирование в настоящее время основывается на выделении в России 11 крупных экономических районов, а также самостоятельной Калининградской области. Выделение крупных экономических районов, проведенное еще в советское время, имело научную основу и было продиктовано стремлением к созданию на территории России эффективных территориальнопроизводственных комплексов, отвечающих принципам оптимального разделения физико-географического пространства и труда. В современных условиях рыночного реформирования хозяйства происходят процессы его реструктуризации, изменения специализации отдельных районов и их частей. Это приводит к объективной необходимости корректировки границ и состава районов. В отсутствии такого регулирования сверху, идущего от федеральных властей, проявляется стремление к новому районообразованию со стороны самих регионов (субъектов Федерации), заинтересованных в достижении максимальных результатов их совместной экономической деятельности. Поэтому сформированные по инициативе регионов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия следует рассматривать как переходные формы экономических районов нового типа, отличающиеся достигнутым на данном этапе внутренним экономическим равновесием в условиях возросшей хозяйственной самостоятельности.

В рыночной среде границы ассоциаций не могут быть постоянными, они определяются текущими, меняющимися во времени экономическими интересами регионов. Параллельно с ассоциациями целесообразно сохранять их объективную основу — крупные экономические районы, границы которых желательно совместить с границами федеральных округов для удобства государственного управления и статистического анализа.

На макроуровне находятся укрупненные экономические регионы, например Европейский Север и Северо-Запад, Центральная Россия, Юг России, а также макроэкономические зоны — Западная, куда входят Европейская часть страны и Урал, и Восточная, включающая Сибирь и Дальний Восток. Выделение макрорегионов необходимо при проведении государством стратегической экономической политики, а также для экономических исследований (например, для анализа территориальных пропорций экономики страны).

В нижней иерархии по отношению к крупным экономическим районам находятся регионы (субъекты Российской Федерации), а также локализованные территориально-производственные комплексы (например, Нижне-Ангарские), промышленные узлы и районы (Норильский, на севере Красноярского края и др.).

Проблемное экономическое районирование связано с государственным регулированием проблемных регионов: с позиции экономики — отсталых, депрессивных, кризисных; с позиции особой дислокации — Крайнего Севера, приграничных; с позиции специфической ситуации (политической, экологической и др.) — зоны Чернобыля, Чеченской Республики, Южно-Курильских островов. Проблемные регионы — это также те, по которым приняты федеральные целевые программы, например план социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья или имеющая экологические приоритеты программа «Каспий» (в ее зону входят Астраханская область и республики Дагестан и Калмыкия).

Особый тип проблемных экономических регионов — специальные, или особые, экономические зоны (ОЭЗ), зоны свободного предпринимательства, офшоры, технополисы, технопарки.

ОЭЗ — это локализованные зоны с особыми, льготными для международного предпринимательства таможенными и налоговыми условиями. Они создаются в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» для привлечения отечественных и иностранных инвестиций. В России уже имеется определенный опыт создания ОЭЗ в Калининградской области — зона «Янтарь» и Приморском крае — зона «Находка». Благодаря выгодному приморскому и приграничному положению и развитой инфраструктуре сюда поступают инвестиции, в частности, в реконструкцию портового хозяйства и в отдельные перерабатывающие высокотехнологичные отрасли.

Из других специальных экономических зон на территории России получили распространение технополисы, в советский период бывшие закрытыми городами. Современные технополисы — локализованные на территории научно-производственные объединения, решающие важные технико-экономические задачи общегосударственного значения. К ним можно отнести крупнейшие научно-исследовательские и опытно-конструкторские центры атомной промышленности в г. Сарове Нижегородской области, г. Снежинске Челябинской области и в г. Железногорске Красноярского края. Эти технополисы являются государственными организациями. В условиях рынка в России возможно появление частных технополисов и технико-внедренческих зон для отработки и развития новых технологий (например, нефтедобычи в Тюменской области).

Отраслевое районирование в отличие от общеэкономического строится на принципах выделения на территории России районов с характерными ресурсными и хозяйственными особенностями для конкретной отрасли. В экономической практике наиболее известны: следующие виды отраслевого районирования: землеустроительное (выделение земель по их хозяйственному назначению — пашни, пастбища, городские территории и др.), промышленное, сельскохозяйственное (учитывающее плодородие для составления земельного кадастра, а также специализацию растениеводства и животноводства), водохозяйственное (выделение частей речных бассейнов, ориентированных на конкретных водопотребителей и водопользователей), лесное (выделение лесов по категориям) и рекреационное (выделение курортных и туристских зон) районирование.

Транснациональные экономические районы только зарождаются на территориях России, сопредельных с территориями других стран, обладающих сходными физико-географическими и хозяйственными условиями. Один из первых таких регионов созван для координации экономической деятельности на Европейском Севере (Россия, Финляндия и Норвегия) — Баренцрегион. Его реальная выгода заключается в совместном использовании ресурсов Баренцева моря и прилегающих к нему территорий, включая минерально-сырьевые и биологические. Важным направлением работы Координационного совета региона является решение экологических проблем, возникших из-за деятельности крупных предприятий цветной металлургии и военно-промышленного комплекса, а также радиоактивного загрязнения.

В XXI в. российским регионам предстоит более активно включиться в экономику стратегически важных транснациональных районов в Европе и Азии. В Европе к таковым можно отнести Балтийский (страны Балтийского моря), а в Азии — Азиатско-Тихоокеанский (АТР), являющийся самым динамичным районом мира. В качестве евразийского следует рассматривать Каспийский регион, где сходятся интересы России, государств Кавказа и Центральной Азии.

Несоответствие экономического районирования реалиям периода экономических рыночных реформ особенно резко проявилось к концу 1990;х годов.

Во время проведения экономических реформ в РФ шел процесс чрезмерной суверенизации регионов, который привел к резкому снижению авторитета центрального руководства. Были допущены противоречия законов регионального уровня Конституции РФ, что привело к нестабильности политической обстановки, снижению уровня федерализма.

13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов — Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. В январе 2010 г. Указом Президента Российской Федерации из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ.

Федеральные округа создавались в соответствии с принципами общности территории, специализации хозяйства, общности и достаточности природно-ресурсного потенциала. В табл. 16.1 приводятся перечень федеральных округов и входящие в них субъекты Федерации.

Каждый федеральный округ является крупным экономическим районом, представляющим целостную территориальную часть страны, имеющим свою рыночную специализацию, прочные внутренние экономические связи. Федеральный округ — это территориально-производственный комплекс, в котором взаимодействуют отрасли специализации, отрасли, дополняющие территориальный комплекс, и отрасли инфраструктуры.

Цель выделения федеральных округов — укрепление государственности, предотвращение распада страны, ограничение чрезмерной суверенизации регионов, усиление вертикали власти.

К задачам, решаемым на уровне федерального округа относятся:

• o реализация основных направлений внутренней и внешней политики государства;
• o контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти;
• o содействие обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе. С помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ;
• o укрепление взаимосвязей между субъектами Федерации данного округа;
• o содействие созданию в округе такой социально-экономической системы, которая бы обеспечила по возможности потребности населения в пределах округа, укрепила бы рыночную специализацию округа, обеспечила бы комплексное развитие округа, создала бы развитую производственную и социальную инфраструктуры и, наконец, расширила и укрепила экономические связи с другими округами Российской Федерации и зарубежными странами.

Федеральный округ — это экономический район высшего эвена, представляющий собой крупный территориально-производственный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной специализации с отраслями, дополняющими территориальный комплекс и инфраструктурой.

Таблица 16.1. Федеральные округа России и их состав.

В условиях развития рыночных отношений приобретает новые черты и такой важный районообразующий фактор, как территориальная комплексность хозяйства регионов. Важными показателями районной комплексности становятся соответствие хозяйства района его природным и экономическим условиям, рациональное сочетание отраслей на базе ведущих специализирующих производств и их территориальной концентрации, относительное сходство отраслевой структуры входящих в район территорий. Рыночные отношения, как и всякие иные отношения в социально-экономической жизни, территориально неоднородны, т. е. разных экономических районах они проявляются по-разному.

Рыночные факторы, обеспечивающие взаимодействие спроса и предложения на макро-, мезои микроуровне, различны. Но все же главные факторы в условиях рыночных отношений — это условия функционирования региональных рынков, свобода товаропроизводителей, ограничение монополий, равные условия для всех форм собственности. Важен также экономический интерес как основная движущая сила рынка при сочетании свободы производителей с государственным и внутрирегиональным регулированием.

Одним из важнейших факторов являются также регуляторы рынка, т. е. цены, тарифы, налоги, кредиты, инвестиции и т. д. Все эти факторы характерны для рыночной экономики и представляют собой систему, которая отражается на принципах районирования разного значения — экономических, социальных, экологических, организационных. При этом экономические принципы районирования выражаются в территориальном разделении труда, способствующем становлению рыночной экономики и удовлетворению потребностей общества. Районообразующие факторы предполагают учет сложившихся и прогнозируемых ситуаций в размещении производительных сил.

Важнейшим требованием комплексного развития хозяйства стало усиление охраны природы и улучшение использования природных ресурсов. Исключительное значение для экономического районирования приобретает учет социальных факторов — территориальных особенностей воспроизводства трудовых ресурсов, возможностей повышения жизненного уровня населения.

Научно обоснованное экономическое районирование необходимо в условиях становления и развития рыночных отношений для осуществления территориального управления, повышения его совершенствования при учете исключительного разнообразия и богатства природно-ресурсного потенциала во всех регионах России.

Экономическое районирование оказывает огромное влияние на повышение эффективности развития и размещения производительных сил каждого региона и страны в целом.

Экономические районы образуются и развиваются на основе общественного территориального разделения труда. В связи с отраслевым разделением труда, расчленением производства на мелкие и более узкие отрасли, созданием специализированных производств оно ведет к расчленению хозяйственной территории на более дробные взаимосвязанные регионы, к формированию специализированных экономических районов. Общественное разделение труда способствует массовому и эффективному производству различных видов продукции и расширению рынка.

Экономическое районирование, как уже отмечалось ранее, служит важным научным инструментом территориального управления. Наша страна располагает богатым научным наследием теории экономического районирования и имеет большой практический опыт экономического районирования.

Современный экономический район — это целостная территориальная часть народного хозяйства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные внутренние экономические связи. Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда как единое хозяйственное целое с прочными внутренними связями.

Образование экономических районов является объективным процессом, выраженным развитием территориального разделения труда.

Основными принципами районирования являются следующие.

Экономический принцип, рассматривающий район как специализированную часть единого народно-хозяйственного комплекса страны с определенным составом вспомогательных и обслуживающих производств. Согласно этому принципу специализацию района должны определять такие отрасли, в которых затраты труда, средств на производство продукции и ее доставку потребителю по сравнению с другими районами будут наименьшими. Экономическая эффективность специализации района должна оцениваться как с точки зрения установления наиболее целесообразного территориального разделения труда в масштабе всей страны, так и с точки зрения наиболее производительного использования имеющихся ресурсов района;

Национальный принцип, учитывающий национальный состав населения района, его исторически сложившиеся особенности труда и быта.

Административный принцип, определяющий единство экономического районирования и территориального политико-административного устройства страны. Этот принцип создает условия — для эффективного самостоятельного развития районов и укрепления их роли в территориальном разделении труда России.

Эти принципы являются основополагающими для современной теории и практики экономического районирования России. В современных условиях выделение федеральных округов диктуется необходимостью укрепления вертикали власти. Контуры границ экономических районов определяются ареалом размещения отраслей рыночной специализации и важнейших вспомогательных производств, связанных с отраслями рыночной специализации технологическими поставками сырья, деталей, узлов, т. е. кооперацией производств. К районообразующим факторам современных экономических районов можно отнести наличие крупных месторождений полезных ископаемых, высокую плотность населения и накопленный ими трудовой опыт и т. д.

Следует иметь в виду, что экономическое районирование не застывший процесс, оно может изменяться, совершенствоваться в процессе экономического развития страны в зависимости от многих факторов.

Современное экономическое районирование России включает три основных звена (таксономические единицы): высшее звено — федеральные округа; районы среднего звена — края, области, республики; низовые районы — административно-хозяйственные районы, городские и сельские районы. Каждый вид экономического районирования отвечает определенным задачам территориального развития.

• 1. Высшее звено районирования — федеральные округа — используется центральными республиканскими органами власти для общегосударственного управления экономикой в территориальном разрезе. Федеральные округа — это четко специализированные и относительно завершенные территориальные хозяйственные комплексы, играющие важную роль в общероссийском разделении труда. Располагая значительной территорией, большой численностью населения, разнообразным природно-ресурсным потенциалом, федеральные округа имеют четко выраженную специализацию (до 5−7 отраслей), широкий производственный профиль, сложный хозяйственный комплекс.
• 2. Среднее звено районирования используется для руководства отраслями хозяйства и социальной сферой в пределах области, края, республики.
• 3. Низшее звено районирования — городские и сельские районы представляют собой первичные звенья в таксономии экономического районирования. На их основе образуются начальные специализированные территориальные производственные комплексы. Низовые районы играют важную роль в разработке и выполнении перспективных и годовых программ развития районного хозяйства и социально-культурного строительства, в размещении и специализации предприятий по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания.

Экономические районы могут объединяться в макрорегионы, или экономические зоны, отличающиеся общими природными условиями, чертами экономики, тенденциями дальнейшего развития. На больших территориях зон четко вырисовываются общие крупные межрайонные проблемы.

Главные принципы выделения экономических зон — уровень хозяйственного освоения территории, соотношение между важнейшими ресурсами и степенью их использования.

Территория Российской Федерации разделена на две экономические зоны — Западную (Европейская часть России) и Восточную (Урал, Сибирь и Дальний Восток).

Сегодня в условиях развития рынка можно выделить три типа регионов среднего звена России.

• 1. Трудоизбыточные — республики Северного Кавказа, Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область.
• 2. Оборонно-промышленные - Санкт-Петербург, Москва, Нижегородская область, Урал, промышленные узлы юга Сибири.
• 3. Многоотраслевые и депрессивные — расположенные в значительной части зоны Севера.

Для регионов первого типа рекомендуется всемерное поощрение мелкотоварного уклада как в городах, так и в селах. Для регионов второго типа предусматривается привлечение иностранного капитала, в регионах третьего типа — создание особо благоприятного режима для предпринимательской деятельности за счет частичного освобождения от налогов и других факторов.

Для улучшения финансирования регионов создаются рыночные инфраструктуры — фонды жилья, пенсионные фонды, страховые фонды, биржи, ассоциации. Рекомендуется ориентировать ассоциации на координированное решение важнейших задач: реализацию программ развития макрорегионов, создание фондов, повышение эффективности территориального разделения труда, развитие производства с учетом приватизации, внедрение новых технологий, расширение фермерских и подсобных хозяйств, разработку региональных программ возрождения сел, развитие малых городов, охрану окружающей среды, развитие связей с другими регионами.

В настоящее время в наиболее сложном положении оказались регионы, где развита тяжелая промышленность — особенно угольно-металлургическая, с крупными предприятиями-монополистами — Кемерово, Челябинск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Тула, крупные города Красноярского края, а также регионы, где сосредоточены предприятия оборонного комплекса — Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Челябинская, Нижегородская, Свердловская, Тульская области, Пермский край, Удмуртия и отдельные промышленные узлы с узкой производственной базой, в основном на севере.

При структурной перестройке для регионов особенно реальна угроза резкого спада производства, массовой безработицы и обострения социальной напряженности. Поэтому для существования этих регионов необходимы льготы по федеральным и местным налогам, кредиты, льготы на налоги от прибыли коммерческих банков, расширение прав местных органов и социальная защита населения. Отдельным предприятиям в этих регионах будут даваться кредиты для поддержания производства и перепрофилирования на выпуск продукции социальной направленности.

Все сказанное относится к интегральному экономическому районированию. Кроме того, существуют отраслевое районирование, например, районы размещения черной металлургии (металлургические базы), районы размещения транспортного, сельскохозяйственного машиностроения и других отраслей промышленности, и сельскохозяйственное районирование. Так, предполагается, что в будущем с развитием рыночных отношений можно будет выделить пять сельскохозяйственных районов России.

• 1. Фермерские регионы со значительной долей частной собственности — основная часть Нечерноземной зоны, земледельческие районы южной части Восточной Сибири и Дальнего Востока.
• 2. Регионы, где сочетаются крупные коллективные хозяйства с фермерскими — Черноземный Центр, Поволжье, предгорье Северного Кавказа, Южный Урал, юг Западной Сибири.
• 3. Горные регионы — республики Северного Кавказа, Алтай.
• 4. Регионы, отгонно-пастбищного животноводства — республики Калмыкия, Тува, Бурятия, Читинская область.
• 5. Слабо освоенные территории с очаговым развитием земледелия и особым режимом землепользования — это основная часть зоны Севера.

Наиболее радикальные аграрные преобразования намечаются в районах первого типа. Здесь предусматриваются форсированное развитие фермерских хозяйств за счет дополнительных государственных инвестиций и субсидий, а также переселение в эти регионы экономически активного населения — демобилизованных военнослужащих, русскоязычного населения из страны нового зарубежья, а также переселенцев из городов.

Особенно уязвимы регионы нового освоения с суровыми, экстремальными условиями — зоны Севера, а также регионы со структурной безработицей, аграрным перенаселением (например, Северный Кавказ) и территории со слабой финансово-экономической базой — Забайкалье, республики Тува, Калмыкия, Дагестан. Эти регионы должны поддерживаться из республиканских федеральных фондов.

Как уже говорилось, в настоящее время формируются особые (свободные) экономические зоны, которые получат все преимущества для промышленного, сельскохозяйственного развития, с высоким уровнем инфраструктуры. Это — Санкт-Петербург, на Дальнем Востоке — Находка, Магадан, Сахалин; в Сибири — Кузбасс; в Московской области — Зеленоград, в Калининградской области — «Янтарь» и в других регионах России.

В условиях становления и развития рыночных отношений формируется новая региональная политика. Следует отметить особую важность регионального аспекта экономических реформ, проводимых у нас в стране.

Вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий определены подходы к особому развитию экономики каждого отдельного региона России. При этом главными ориентирами будут:

• 1) учет специфики работы регионов в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической политики;
• 2) перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень, особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов;
• 3) активизация экономической деятельности на местах;
• 4) необходимость разработки специальных программ проведения реформ в регионах с особо своеобразными условиями.

В экономических реформах большое внимание уделяется мероприятиям по пространственной интеграции экономики России.

К ним относятся создание механизма вертикальных и горизонтальных взаимодействий субъектов хозяйствования и органов управления, всемерное содействие развитию общероссийского территориального разделения труда и единого рыночного пространства, меры по преодолению распада межрегиональных хозяйственных связей, экономического и политического сепаратизма.