Правовая природа актов политической кооперации

Следует отметить, что форма юридических актов, в которую облекаются решения Европейского Совета по наиболее крупным политическим проблемам, несколько отличается от обычной формы подобных актов, принимаемых в Сообществе.

Юридические акты органов политической кооперации выступают в таких формах, как: кодексы (code deconduite), резолюции, декларации, смешанные соглашения (les accords mixtes) и др. Суть этих отличий заключается в различной правовой природе такого рода актов.

В западной юридической литературе нет единого взгляда на правовую природу подобных актов. На наш взгляд эти исследования не учитывают конкретного характера таких деклараций. Договаривающиеся стороны не просто провозглашают в них свое отношение к важной проблеме, но принимают определенные практические обязательства, закрепленные в данном акте. Такие документы являются по своей сути международными соглашениями.

Сотрудничество органов политической кооперации, отдельных институтов Сообщества и государств-членов осуществляется также на основе соглашений нового типа получивших наименование «смешанных соглашений». Смешанными они называются потому, что их участниками могут быть как субъекты международного права, например, государства-члены или Сообщество в целом, так и отдельные институты Сообщества, которые не являются таковыми. От имени Евратома смешанные соглашения могут быть заключены его Техническим комитетом. Таково, например, соглашение между Техническим комитетом Евратома и государствами — членами в области охраны окружающей среды от ядерного заражения и продуктов распада. Факт существования подобных соглашений свидетельствует о возникновении новой формы объединения государств в рамках политической кооперации, когда государства-члены сотрудничают между собой не только внутри Сообщества, но и все вместе, в рамках нового объединения, с отдельными институтами Евратома.

Объединив в одном органе принципы деятельности политической кооперации и сотрудничества в рамках Сообщества, Европейский Совет завершил организационное оформление структуры политической кооперации государств-членов и структуры Сообщества. Фактически стал органом, правомочным рассматривать практически любые вопросы деятельности Сообщества.

Европейский Совет, рассматривал одновременно проблемы, относящиеся к различным сферам, как бы создал синтез двух методов деятельности политической кооперации и Сообщества.

Уже на совещании в верхах в 1969 г. в Гааге, положившем начало созданию механизма политической кооперации, стал определяться круг проблем, требующих ее внимания.

Подписание 7 февраля 1992 г. государствами-членами в г. Маастрихте Договора об учреждении Европейского Союза стало знаковым для Европы. Был сделан важный шаг для дальнейшего развития интеграционного процесса.

С переходом на следующий уровень интеграции, перед ЕС встали новые проблемы политического характера. Политическая кооперация уже не может отвечать этим возрастающим требованиям жизни. ЕС вплотную подошел к необходимости решения проблем политической интеграции.

Общая внешняя политика, политика безопасности и обороны — область внешнеполитической деятельности Европейского Союза

Огромные возможности и последовательное расширение ЕС свидетельствуют о том, что рано или поздно все увеличивающаяся мощь экономической интеграции приведет к укреплению форм политической деятельности, наиболее важной из которых представляется политическая интеграция.

По мнению Николя Саркози, которое он высказал в 2007 г. на страницах журнала «Europe's World»: «ЕС должен действовать быстро, если он хочет восстановить свою способность реагировать на такие безотлагательные проблемы как безопасность и нелегальная эмиграция». Для этого, считает Н. Саркози: «Нам необходимо различать две группы приоритетных задач: первая требует незамедлительных институциональных реформ, чтобы принятие решений на уровне ЕС снова стало действенным (т.е. через политическую интеграцию. — Прим. автора); вторая заключается в достижении консенсуса и требует гораздо более длительного времени (т.е. принятие решений через механизм политической кооперации. — Прим. автора)» .

Следует констатировать, что политическая интеграция в целом представляет собой процесс, который продолжается длительное время и для которого, думается, нет альтернативы. Однако, для осуществления политической интеграции должны быть условия, позволяющие ее реализовать. Государства, ревностно охраняющие свой суверенитет, не готовы воспринимать быстрые, преждевременные политические решения. Поэтому во всех сделанных до сегодняшнего дня шагах в развитии ЕС, было необходимо достичь предварительного политического компромисса в рамках политической кооперации, которая, как форма совместной деятельности, выраженной консенсусом, может привести к процессу углубления, а в определенное время также и к расширению сотрудничества от экономической сферы до политической и военной. «Для создателей западноевропейской интеграции главным правилом их деятельности стала постепенность, строгое соблюдение первоочередности экономической интеграции, как основы интеграции политической» .

Политическая интеграция является тем инструментом, при помощи которого ЕС будет функционировать как самостоятельный участник международных отношений. Однако политическая интеграция может возникнуть только в случае постепенности и продуманности отдельных шагов, а также с учетом компромиссных моделей принятия решений, таких как политическая кооперация, которая уже сложилась и успешно функционирует. Только на этой основе может развиться действительное политическое единство, в рамках которого ЕС мог бы функционировать эффективно.

Политическая интеграция представляется важнейшей из обширной проблематики всей деятельности ЕС, в которой содержится суть и основа всех остальных видов деятельности, выражающихся либо как стремление к сотрудничеству внутри ЕС, либо как деятельность ЕС, за его пределами.

Политическую интеграцию следует рассматривать не только как средство, при помощи которого можно отрегулировать внутренние отношения, но и способность к более быстрому формированию единой политики по отношению к международному сообществу. Ностальгия по довоенным временам, когда Европа влияла на мировые события, и к ее голосу в мире прислушивались, подталкивает ЕС к поиску решений интеграции политических процессов.

Значительным шагом к развитию политической интеграции стало подписание 7 февраля 1992 г. государствами-членами в г. Маастрихте Договора о Европейском Союзе. В разд. V Договора был закреплен новый институт «Общая внешняя политика, политика безопасности и обороны». Однако в Договоре отсутствовала четкая квалификация правового статуса ЕС и наличие у него международной правосубъектности.

Тем не менее ЕС является международной межправительственной организацией, созданной в соответствии с международным договором, имеет единую систему органов управления, учрежден и действует в соответствии с нормами международного права.

Другое дело, что органы управления ЕС имеют свою специфику, отличающую их от аналогичных органов любой иной международной организации. А акты категории, так называемых «mixed agreements», т. е. соглашений, заключаемых и Союзом, и государствами-членами свидетельствуют о том, что предмет соглашений является результатом политической кооперации.

Практика пошла по пути формирования в рамках Союза специализированного аппарата внешнеполитического сотрудничества, где председательствующее государство-член выступало в роли верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

В 1997 г. был заключен Амстердамский договор, который подтвердил основные цели Союза и дополнил раздел, закрепляющий механизм осуществления общей внешней политики и политики безопасности. Договор в определенной степени был направлен на повышение эффективности политической интеграции государств-членов в тех областях, где они имеют важные общие интересы (ст. 13 Маастрихтского договора). Этот механизм важен в рамках достижения большей эффективности в области общей внешней политики и политики безопасности. Положения Договора позволяли Совету принимать любые решения, основанные на такой общей стратегии квалифицированным большинством. Однако, государство-член, исходя из важных и заявляемых им доводов национальной политики, могло блокировать процесс принятия решений на уровне Совета.

Но, если государство-член не могло найти веские аргументы, чтобы блокировать принимаемое решение, то раньше оно могло прибегнуть к тактике воздержания, теперь же согласно положений ст. 23 Договора воздержания не могут больше препятствовать Совету в принятии решений. А это значит, что в обычных условиях такое решение будет носить императивный характер также и для воздержавшихся государств-членов. Но, конструктивное воздержание является исключением из этого правила. Во время голосования государство-член должно будет формально объявить, что оно не хочет применять предложенную меру. В этом случае решение принимается, но соответствующее государство-член не обязано применять его. Однако воздержавшееся государство-член не может допускать действия, которые могут нанести ущерб принятым решениям.

Договор позволил сделать еще один шаг к политической интеграции. Согласно ст. 26 Договора в ЕС появлялся Министр иностранных дел Союза, который становился гарантом непрерывной и последовательной внешней политики Европейского Союза. В его задачу входило помогать Совету формулировать и проводить в жизнь политические решения. Для этого Генеральный секретарь Совета мог опираться на помощь Политического комитета (орган политической кооперации), подразделение политического планирования и раннего предупреждения, в состав которого входили руководители политических департаментов Министерств иностранных дел государств-членов. Таким образом, в ЕС произошло «разделение труда» Министр иностранных дел становился представителем ЕС в его международных политических отношениях, тогда как Комиссия продолжала представлять ЕС в международных экономических вопросах.

Ниццкий договор внес определенные изменения в Маастрихтский и Амстердамский договоры в области усовершенствования механизма функционирования Общей внешней политики, политики безопасности и обороны, однако ему также не удалось решить вопросы адаптации ОВПБО к реалиям политической интеграции.

По этому поводу Н. Саркози писал: «…потребность в конституционной реформе ЕС сегодня остается столь же насущной, как и в прошлые годы. Нам все же придется совместно выработать новый текст, который позволит выйти за рамки чисто технических договоренностей, достигнутых в Амстердаме и Ницце. Как бы ни назывался этот новый текст — Конституция, новый договор или как-то иначе — в нем должны быть отражены все фундаментальные политические аспекты европейского процесса и сохранены концептуальные прорывы, достигнутые с большим трудом путем переговоров… В этом новом базовом тексте должны быть определены геополитические границы Европы, долгосрочные политические цели Евросоюза, сформулирован политический курс ЕС в области общеевропейских проектов и ясно обозначены средства для продвижения вперед» .