Составление проектов бюджетов

После изучения материалов данного параграфа вы сможете:

¦ аргументировать взаимосвязь бюджета и других экономических и финансовых планов;

¦ назвать показатели среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования);

¦ раскрыть содержание метода «скользящей трехлетки» .

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива органов исполнительной власти, непосредственно — Минфина России, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

В БК РФ регламентирован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти.

При изучении этого этапа бюджетного процесса необходимо еще раз обратить внимание на то, что с 2008 г., согласно БК РФ, началась практическая реализация бюджетных преобразований, предусматривающих внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Немаловажным фактором успеха внедрения БОР является удлинение горизонта бюджетного планирования.

С концептуальных позиций, составляя проект бюджета, органы исполнительной власти должны безусловно руководствоваться Бюджетным посланием Президента РФ. Бюджетное послание Президента РФ имеет ключевое значение для всего бюджетного процесса, так как в нем определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, а в современных условиях — и на среднесрочную перспективу. В частности, в Бюджетном послании Президента РФ от 23.06.2008 было установлено, что для достижения стратегических целей горизонт бюджетного планирования должен быть расширен до 15 лет, а по отдельным направлениям — на более отдаленную перспективу.

Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

Минфин России в августе 2008 г. разместил на официальном сайте проект Бюджетной стратегии РФ на период до 2023 г. Бюджетная стратегия включает в себя основные параметры бюджетной системы, выявляет долгосрочные риски и устанавливает целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики. Однако в условиях глобального экономического кризиса перспективные прогнозы приобретают признаки недостоверности, поэтому их применение временно ограничивается.

До разработки проекта бюджета составляется и корректируется (уточняется) целый ряд планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона (решения), но имеют большое значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджетных показателей, а во-вторых, возможности определения результатов реализации бюджетной политики.

Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Он разрабатывается и одобряется (утверждается) соответствующими исполнительными органами власти на срок не менее трех лет. Роль прогноза в бюджетном планировании является исходной: показатели прогноза определяют параметры бюджеты, следовательно, надежность показателей прогноза означает реалистичность расчета доходов и расходов бюджета, что обеспечивает его достоверность.

С 2000 г. в БК РФ содержалось положение о разработке трехлетнего перспективного финансового плана (ПФП) для каждого уровня бюджетной системы РФ. В этом документе должны были быть представлены данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Имелся многолетний опыт по разработке таких планов, однако на практике роль ПФП в бюджетном процессе была ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

В соответствии с реформой бюджетного процесса в Российской Федерации была поставлена задача перехода к трехлетнему утверждаемому в качестве закона (решения) бюджету. Трехлетний бюджет позволяет составлять среднесрочные планы распорядителям и получателям бюджетных средств, тем самым повышая их ответственность и заинтересованность в достижении социально значимых результатов. Однако основная практическая цель трехлетнего бюджета заключается в возможности использования среднесрочных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Такой режим способствует эффективному и экономному использованию бюджетных средств, снимает пик платежей в конце года, обеспечивает результативность бюджетных расходов.

БК РФ устанавливает обязательный характер формирования трехлетнего бюджета на федеральном уровне. Субъекты РФ и муниципальные образования получают право выбора: составление трехлетнего бюджета либо ежегодного бюджета и трехлетнего среднесрочного финансового плана (СФП). Среднесрочный финансовый план-документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета), утверждаемый высшим органом соответствующей исполнительной власти. Значения показателей СФП субъекта РФ (муниципального образования) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу. Показатели СФП субъекта РФ (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены в следующем бюджетном цикле.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы) с 2009 г. утверждаются высшим исполнительным органом власти не позже, чем за месяц до внесения закона (решения) о бюджете. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. При этом может быть принято решение о прекращении реализации программы высшим исполнительным органом власти — за один месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете.

В процессе реформы бюджетного процесса в 2004;2007 гг. получили практику, а с 2008 г. — и законодательное определение, ведомственные целевые программы, которые имеют внутриотраслевой характер, составляются и утверждаются ГРБС не менее, чем на среднесрочный период.

В основу бюджетного планирования предлагается положить хорошо известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года (рис. 11.2.1).

Рис. 11.2.1. Метод «скользящей трехлетки» .

Утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение ГРБС и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В целях повышения устойчивости бюджета введена норма об условно утверждаемых расходах, под которыми понимаются нераспределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования. Общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения трехлетнего бюджета не должен превышать:

¦ на первый год планового периода — 2,5% общего объема расходов бюджета;

¦ на второй год планового периода — 5% общего объема расходов бюджета.

Это позволит создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Однако мировой экономический кризис отрицательно сказался на практике исполнения трехлетних бюджетов и достоверности среднесрочных финансовых планов. Неопределенность во время кризиса резко возрастает, снижается качество среднесрочных прогнозов. С учетом развития ситуации предполагается «глубокое» уменьшение доходов — на 30% в 2009 г. и примерно на такую же величину в 2010 и 2011 гг., что потребует корректировки многих программ. Для оперативного управления бюджетными средствами, направляемыми на реализацию антикризисных мер, в условиях постоянно меняющейся социально-экономической ситуации, весной 2009 г. было принято решение о введении временной нормы утверждения федерального бюджета на год. Возврат к принципу трехлетнего бюджетного планирования на федеральном уровне осуществлен, начиная с бюджета на период 2010;2012 гг.