Группы давления как форма социального лоббизма

Для того, чтобы провести («пробить», «продавить») через государственные органы намерения организованных групп интересов, обычно используются достаточно мобильные объединения, которые получили название «групп давления» .

Группы давления — это создаваемые организованными группами интересов небольшие управленческие структуры для представления и защиты их интересов в органах государственной власти. В последнее время эти группы все чаще называют «лоббистскими группами», в связи с чем сам процесс давления именуют «лоббированием» .

Слово «лобби» (от англ. lobby — крытая, прогулочная площадка, коридор) в Средние века употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. В конце XVI в. так стали называть помещение для прогулок в английском парламенте. А в конце XVIII в. термином «лоббирование» начали обозначать покупку голосов за деньги в коридорах американского конгресса. Сейчас «лобби» — это группы давления, создаваемые организованными группами интересов для представления их в государственных органах, для влияния на государственную политику в их пользу. Данные группы давления (или .тобой) выступают посредниками между гражданским обществом (организованным по интересам населением) и государством, отстаивают интересы организованных групп населения в государственных органах.

Каковы основные функции групп давления? В разных источниках на данный вопрос даются различные ответы. Но если выделить главное, то можно назвать пять таких функций:

• 1) группы давления передают настроения и требования населения должностным лицам государственных органов;
• 2) влияют на законодательный процесс, причем не только критикой или поддержкой предлагаемых законопроектов, но часто и прямым участием в разработке и «проталкивании» тех или иных законов;
• 3) содействуют подбору экспертов и специалистов для государственных органов, стремятся укомплектовывать их профессионалами высокого уровня, но нужной для себя социальной ориентации;
• 4) осуществляют необходимые контакты с государственными органами при подготовке и принятии государственных программ;
• 5) оказывают поддержку государственным органам в мобилизации населения при реализации законов и государственных программ.

В ряде стран приняты законы, легализующие и регулирующие практику лоббирования. В США, например, подобные законы приняты во всех штатах. Они требуют регистрации лоббистов и их служащих, а во многих случаях отчета о расходах на лоббирование. В этих законах делается упор не столько на разного рода запретительные меры, сколько на то, чтобы снять завесу секретности (скрытости) с самого процесса лоббирования. Делается это в надежде на то, что информация о деятельности лоббистских групп будет проанализирована общественностью, прежде чем законодатели, другие должностные лица примут ответственные политические решения.

В последнее время в литературе особое внимание уделяется «профессионализации» лоббистов. Прежний облик лоббистов как «отличных малых» уходит в прошлое в связи с появлением профессиональных лоббистов-юристов. Обычно лоббисты различаются по образу действий и выполняемым обязанностям, по-разному воспринимаются государственными должностными лицами и представляют различные типы организованных групп интересов. Соответственно каждый лоббист планирует свою стратегию и тактику на основе тех качеств и черт, которыми он обладает.

Поскольку организованных групп интересов существует огромное множество, то соответственно существует огромное множество и групп давления. Неоднократные попытки как-либо классифицировать эти группы пока ничего обнадеживающего не дали. На основе наиболее устойчивых идей, высказываемых в литературе, можно предложить следующий вариант классификации групп давления (рис. 12).

Рис. 12. Классификация групп давления.

Лоббистские группы совершенно определенно делятся на две части: легитимных и нелегитимных. Легитимные — это те группы давления, деятельность которых как-либо закреплена и нормативных актах. Нелегитимные группы, напротив, функционируют стихийно, без всякого нормативного обеспечения (среди них, естественно, больше всего криминальных). Среди легитимных групп давления многие исследователи обычно выделяют три типа лоббистов.

" Внутренние" лоббисты — это служащие тех отраслей государственной и главным образом негосударственной деятельности, интересы которых они представляют в различных государственных структурах. «Внутренние» лоббисты всегда были и остаются самой крупной и самой влиятельной категорией лоббистов с тех пор, как в середине XIX в. бизнесмены и политики осознали потребность в установлении регулярных контактов с должностными лицами, принимающими государственные решения. Стремясь нейтрализовать негативное отношение к своей лоббистской деятельности, «внутренние» лоббисты часто называют себя «ответственными за связи» с исполнительными или законодательными органами.

Лоббисты-добровольцы из числа рядовых граждан. Часто это малоизвестный и непредсказуемый элемент лоббистской деятельности. Как правило, они представляют небольшие и маломощные группы интересов (нередко местного значения) или небольшие некоммерческие организации. Лоббисты-добровольцы работают на общественных началах, а если оплачиваются, то весьма скромно; ими движет чаще всего не стремление к денежному вознаграждению, а верность делу.

Лоббисты-контрактники, т. е. те, которые работают по контракту. Их иногда называют «наемниками». Именно они отличаются достаточно высоким уровнем профессионализма, имеют значительные связи в государственных органах и оказывают существенное влияние на принятие нужных решений. Данный тип лоббистов пользуется вниманием со стороны прессы, что частично объясняется их самыми крупными доходами. Это неудивительно, поскольку «наемники» работают для специфических групп интересов, обладающих немалыми средствами и далеко идущими политическими целями. Лоббисты-контрактники в России пока не имеют легитимных оснований и потому встречаются достаточно редко (чаще всего, в виде посреднических групп).

Среди нелегитимных групп давления наиболее многочисленны и влиятельны в России криминальные группы, использующие подкуп и шантаж1. Формы подкупа государственных работников могут быть различными: одноразовые взятки, ежемесячные выплаты, подарки, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д. Шантаж также может осуществляться по-разному: угроза карьере, личному и семейному благополучию, физической расправы с работником или членами его семьи и др. Деятельность криминальных групп давления служит основой для возникновения в государственном управлении коррупции и мафиозных структур.

Коррупция первоначально являлась следствием главным образом теневой экономики и социального расслоения российского общества. Но теперь она поддерживается частью государственных работников и легальным бизнесом. В этом случае сказываются падение нравов и деградация общественно-политической жизни в стране.

Следовательно, в современных условиях лоббизм стал в целом более плюралистичным и профессиональным. О росте профессионализма говорят такие тенденции: 1) рост количества лиц, для которых лоббирование является основной работой; 2) появление лоббистских фирм, предоставляющих целый набор услуг и представляющих самых разнообразных клиентов; 3) рост специализации лоббистов-контрактников соответственно усложнению процесса управления. Лоббист нового типа — это широко образованный, профессионально подготовленный работник. Замечено, что среди лоббистов все чаще встречаются женщины.

Относительно тактики современного лоббизма почти все исследователи указывают на то, что организованные группы интересов и их группы давления, помимо традиционной работы с законодательными органами и их аппаратами, все большее внимание уделяют органам исполнительной и судебной власти и их аппаратам, причем на всех уровнях государственного управления.

Каковы основные направления влияния групп давления на государственные органы, в том числе и гражданскую службу? Влияние групп давления на государственную политику чаще всего осуществляется по пяти направлениям. Во-первых, они влияют на общественное мнение, используя СМИ для популяризации своих идей или программ среди населения. Во-вторых, лоббисты стремятся повлиять на результаты выборов путем финансирования политических партий, блоков, независимых кандидатов или активизации других форм предвыборной борьбы. В-третьих, данные группы влияют на содержание платформ политических партий, выступая на различных форумах этих партий или общаясь с их кандидатами. В-четвертых, они постоянно и последовательно концентрируют свои усилия на законодательных органах, присутствуя на слушаниях законопроектов в комиссиях, входя в контакт с депутатами и государственными служащими. И, в-пятых, лоббисты пытаются контролировать уже принятые законы, сотрудничая с работниками различных государственных органов или оспаривая правильность толкования ими этих законов, передавая лета I! случае необходимости на рассмотрение судов.

Взаимодействие между организованными группами интересов, политическими партиями, группами давления и государственными органами (в том числе их аппаратами) имеет сложный, но вполне контролируемый характер. Организованные группы интересов создают группы давления, доводят свои «прагматические» и «специфические» интересы до политических партий и групп давления. Политические партии и группы давления обобщают данные требования, интегрируют в общие программы и мобилизуют их поддержку. Государственные органы трансформируют данные требования в государственную политику и законы, а затем реализуют эту политику и эти законы (рис. 13). Благодаря такому механизму взаимодействия обеспечивается широкое участие всего общества в формировании политики.

Рис. 13. Механизм воздействия гражданского общества на политическое руководство и аппарат государственных органов.

В России вся система государственной власти к 2000 г. контролировалась несколькими финансово-промышленными кланами. Это привело к тому, что за последнее время сформировалась антиправовая по сути, со значительными элементами коррумпированности система отношений бизнеса и власти. Данная система была самодостаточной и не нуждалась в группах давления (союзах и ассоциациях). Поэтому основой лоббирования являлись не договоры или официальные соглашения между государственными органами и представительскими структурами предпринимателей (коммерсантов), а зачастую закулисные сделки, совершаемые с отдельными политиками и чиновниками.