Создание Российской Федерации

Провозглашение Советской властью права наций на самоопределение создавало возможность изменения не только территории России, но и формы ее государственного единства. Однако в первые недели существования Советского государства этот вопрос еще конкретно не был поставлен. Фактически Российская Советская Республика сохраняла смешанную форму государственного единства, т. е. включала в себя как унитарную часть, так и территории с особым правовым режимом. При этом унитаризм оставался сложным: административно-территориальные единицы — губернии, края, области — обладали различным правовым статусом.

Октябрьская революция положила начало слому старого административно-территориального устройства. В. И. Ленин еще в 1913 г. считал необходимой замену «старых административных делений России, установленных крепостниками-помещиками и чиновниками самодержавно-крепостнического государства, делениями, основанными на требованиях современной хозяйственной жизни и согласованными по возможности с национальным составом населения» .

В послереволюционном развитии административно-территориального устройства России можно отметить две взаимосвязанные тенденции: с одной стороны, стремление приспособить старую систему к новым условиям путем частичной, локальной перекройки границ губерний, уездов, волостей и т. п., с другой — попытки найти новые формы административного устройства территории государства.

Первая тенденция вытекала из невозможности в трудной внутреннеи внешнеполитической обстановке сразу в корне перестроить систему административного деления в соответствии с принципами организации социалистического государства. В то же время необходимость создания административно-территориального устройства, учитывающего сложившиеся экономические связи, была очевидной. Следовало также приблизить руководство к местам, укрепить связь Советов с массами. Наконец, реорганизация территориального устройства должна была упрочить руководящую роль пролетариата в его классовом союзе с крестьянством.

24 декабря 1917 г. НКВД в своем обращении к местным Советам указывал на необходимость перемещения административных центров в промышленные города, «Советы которых более крупны, более деятельны и влиятельны» благодаря наличию сильной пролетарской организации, с целью усиления роли пролетариата в губерниях и уездах.

Вопросы административного деления были связаны с жизненными интересами трудящихся. Поэтому инициатива при их решении исходила обычно снизу, непосредственно от самого населения при всемерной поддержке со стороны государства. Так, Декрет СНК 27 января 1918 г. установил, что изменение территории административных единиц производится местными Советами. При отходе частей одной губернии к другой возникающие технические вопросы и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями из представителей советских органов заинтересованных губерний. Декрет допускал образование новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения на части старых административно-территориальных единиц. Еще раньше, 2 декабря 1917 г., СНК разъяснил, что «новое административное разграничение зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом Народных Комиссаров» 1. В апреле и мае 1918 г. НКВД опубликовал специальное разъяснение и циркуляр, упорядочивавшие практику изменения границ волостей, уездов и губерний.

Поиски новых форм административно-территориального устройства шли по линии создания областных объединений и изучения на практике их достоинств и недостатков.

Решение о создании областей было принято еще 1 Всероссийским совещанием Советов 29 марта 1917 г. Области формировались как объединения Советов нескольких губерний. Возникновение областных объединений после Февраля не имело своей непосредственной целью изменение старого административно-территориального деления, но объективно оно выражало тенденцию к его слому.

На II Всероссийском съезде Советов было отмечено существование нескольких областных объединений Советов. Относительно прочными из них оказались Западная, Московская, Северная и Уральская области, охватывающие наиболее развитые в экономическом и политическом отношениях районы. Поскольку после Октябрьской революции Советы стали органами государства, то и областные объединения их оказались определенной государственно-правовой категорией.

Однако уже тогда возник вопрос о соотношении областей с губерниями и центром, вылившийся в конце концов в проблему целесообразности существования областных объединений в общей системе территориального устройства Советского государства. 1 апреля 1918 г. Я. М. Свердлов в докладе о создании Конституционной комиссии отметил необходимость разграничения сферы действий центральных, областных и местных органов. Он говорил, что органы Уральской, Московской, Северной областей конкурируют с центральными. Областные объединения отмерли в начале гражданской войны.

Российская Республика, однако, недолго сохраняла прежнюю форму государственного единства. Но новая форма рождалась не сразу, поскольку готового рецепта для нее не существовало. Размышляя над этой проблемой еще до революции, В. И. Ленин полагал, что лучшей формой государственного единства для России должно быть государство с автономными образованиями.

В литературе бытует утверждение о том, что большевики были первоначально сторонниками унитаризма1. Как видим, это не верно. Ленин был против федерации, но это не значит, что он отстаивал унитаризм. Очевидно, он опирался на популярность идей автономии в нерусских районах страны. Однако в ходе революции в массах стали распространяться идеи федерации. С учетом этого Ленин и создал проект Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятый сначала ВЦИК, а затем и III съездом Советов. В Декларации Россия объявлялась «федерацией советских национальных республик». В то же время закон предлагал «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных федеральных Советских учреждениях». Это означало, что на местах могли предложить иной путь. Практически события развивались по другому сценарию — на местах стали создаваться автономные республики.

Самой крупной из них явилась Туркестанская АССР. Идея автономии Туркестана, выдвинутая местной буржуазией до Октябрьской революции, оказалась популярной в народных массах. Однако туркестанские большевики не сразу использовали ее в интересах укрепления дружбы и сотрудничества русского народа с коренными национальностями края, что было на руку местным националистам, провозгласившим в Коканде автономию Туркестана на буржуазной основе.

Состоявшийся в январе 1918 г. IV краевой съезд Советов поставил целью создание советской автономии края, а V съезд Советов Туркестана 30 апреля провозгласил его республикой и автономной частью России.

В условиях острой классовой борьбы возникла Терская Советская Республика. В ответ на Октябрьское вооруженное восстание в Петрограде горская знать и казачья верхушка Терека попытались установить в области свою «твердую власть». В ноябре 1917 г. ими было образовано Временное Терско-Дагестанское правительство, собравшее вокруг себя все контрреволюционные силы. Однако большевикам удалось созвать 25 января 1918 г. в Моздоке I областной съезд народов Терека, давший отпор контрреволюционерам и сепаратистам, но не провозгласивший Советскую власть, которая была признана только на 11 съезде, состоявшемся в Пятигорске в феврале — марте 1918 г. Съезд подтвердил неразрывную связь Терека с Советской Россией.

В этот период на территории России возникли также Кубано-Черноморская, Донская и Таврическая автономные республики.

Становление новой формы государственного единства на данном этапе характеризовалось определенными особенностями. Образование автономных советских республик в 1918 г. проходило снизу, по волеизъявлению самих трудящихся масс, руководимых местными партийными и советскими органами, которые в своих решениях опирались, конечно, на принципиальные указания центральных органов партии и государства. Важной формой руководства было направление из центра специальных комиссаров. Эти комиссары, например С. Орджоникидзе на Северном Кавказе и Дону, сыграли существенную роль в создании соответствующих автономных республик.

Образование республик по инициативе местных органов неизбежно вело к тому, что они создавались в рамках прежних административно-территориальных единиц (Терская область. Область войска Донского, Кубанская область. Черноморская и Таврическая губернии, Туркестанский край). Это породило несоответствие между границами республик и реальным расселением народов, так как старое административное деление разрывало этносы между разными губерниями и областями.

Единственной формой автономии в это время была республика, т. е. государственная, политическая форма автономии. Однако правовое положение республик не было определено достаточно полно и четко. Каждая из них решила в принципе положительно вопрос о сохранении государственно-правовой связи с РСФСР, высказавшись за свое существование в составе Российской Федерации, т. е. за автономию. Однако в соответствии с резолюцией III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики» требовалось уточнить содержание этой автономии, т. е. провести разграничение компетенции между РСФСР и автономными республиками, установить конкретные формы связи между их органами. Эту работу в условиях военной обстановки провести не смогли. Даже само провозглашение республик не всегда было достаточно оформлено. Так, ни один съезд народов Терека не решал вопрос о провозглашении республики. Терская автономия существовала, скорее, практически, чем юридически. Сущность автономии советских республик, входящих в 1918 г. в Россию, трактовалась их руководящими органами весьма широко.

Автономные республики 1918 г. оказались недолговечными. Кроме Туркестанской, все они были захвачены интервентами и белогвардейцами и прекратили свое существование. Дальше всех — до февраля 1919 г. — продержалась Терская Республика. Главная причина недолговечности названных республик состояла, однако, в том, что они не вполне соответствовали национально-территориальному принципу, лежащему в основе социалистической федерации. После освобождения территории Северного Кавказа и Тавриды от интервентов и бело- -гвардейцев существовавшие здесь в 1918 г. советские республики не были восстановлены. Вместо них стали создаваться иные, основанные на строгом соблюдении национально-территориального принципа.

Подводя итог сказанному, отметим: в первые месяцы после Октября был не только создан новый государственный механизм Российской Республики, но и сложилась новая форма ее государственного единства. Большевики обеспечили все реальные условия для самоопределения народов, а эти народы совершенно добровольно объединились с русским в одном государстве. При этом, хотя вместо провозглашенной федерации возникло государство с автономными образованиями, термин «федерация» сохранился в названии Российской Республики и был закреплен в ее Конституции.