Организационно-правовые основы организации отдельных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с положениями Конституции РФ субъекты РФ имеют собственные системы органов государственной власти, которые они устанавливают самостоятельно.

В частности, в ст. 11 Конституции РФ говорится, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ и суды РФ, а государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Причем в ст. 77 Конституции РФ отмечается, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

К основам конституционного строя, касающимся системы органов государственной власти субъектов РФ, прежде всего следует относить следующие закрепленные в Конституции РФ принципы:

• • единство системы государственной власти, основанное на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5);
• • осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, предусматривающее самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).

Кроме того, в Конституции РФ есть нормы, посвященные основам конституционно-правовых статусов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, а также органов исполнительной власти субъектов:

• • Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает устав субъекта, может принимать конституцию субъекта (ч. 2 ст. 66), а также обладает правом законодательной инициативы на федеральном уровне (ч. 1 ст. 104) и вправе вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134).
• • Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта участвует в одобрении поправок к Конституции РФ (ст. 136).
• • Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта наделяет полномочиями часть членов Совета Федерации Федерального собрания РФ.
• • Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта вправе обратиться в Конституционный суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, с запросом о толковании Конституции РФ, в случае возникновения спора о компетенции (ст. 125).
• • В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 ст. 77).

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — ФЗ № 184-ФЗ).

Причем нормативные правовые акты субъектов РФ (конституции (либо уставы) и иные нормативные правовые акты) не могут вступать в противоречие с положениями данного закона, который довольно подробно регулирует конституционно-правовой статус законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. На этих положениях следует остановиться подробно. В частности ФЗ № 184-ФЗ закрепляет наиболее общие положения о том, что:

• • В систему органов государственной власти субъекта РФ обязательно входит: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, а также высший исполнительный орган государственной власти субъекта. Однако конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, а также иные органы государственной власти субъекта РФ.
• • Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом.
• • Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также предметы ведения субъектов.
• • Органы государственной власти субъектов несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
• • Конституцией (уставом), законом субъекта РФ в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления могут учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте либо иные государственные должности, создаваться государственные органы.

Кроме того, ФЗ № 184-ФЗ закрепляет основы конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

• 1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта.
• 2. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, его структура (количество палат) устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта. Однако наименование указанного органа не должно содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.
• 3. Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта устанавливается конституцией (уставом) субъекта и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта. Установленное число депутатов может варьироваться от 15 до 110 человек.
• 4. Не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта — не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Однако данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
• 5. Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет.
• 6. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта.
• 7. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.
• 8. Вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания законодательного (представительного) органа в правомочном составе.
• 9. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального собрания РФ — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта.
• 10. Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Причем законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) либо при наличии заключения указанного лица.
• 11. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта.
• 12. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

ФЗ № 184-ФЗ закрепляет также основы конституционноправового статуса органов исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта РФ:

• • В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. Причем, высшее должностное лицо субъекта может быть руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (который чаще всего именуется правительством).
• • В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
• • На данный момент высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта, обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании^[1]. Конституцией (уставом), законом субъекта может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.
• • Наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента РФ.
• • Высший исполнительный орган государственной власти субъекта является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов на территории субъекта. Он также разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. Его наименование, структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта.

Кроме того, нельзя не отметить, что в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов (ч. 4 ст. 4). Причем, создание конституционного (уставного) суда не обязательно. Как уже говорилось, данный орган может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления субъекта конституции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава) субъекта. Решение принятое им в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом, а финансирование деятельности данного органа производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта.

На сегодняшний день данные органы созданы далеко не во всех субъектах РФ, но, например, в Свердловской области Уставный суд создан и успешно функционирует.

В отдельных субъектах РФ прослеживаются особенности построения системы органов государственной власти, которые отличают систему государственной власти конкретного субъекта федерации от федеральных органов государственной власти и от организации государственной власти в других субъектах РФ. Так, в Свердловской области наряду с высшим должностным лицом субъекта федерации имеется также отдельная и функционирующая на постоянной основе должность председателя правительства Свердловской области, что не свойственно другим областям — субъектам РФ.

В субъектах РФ — республиках с многонациональным составом населения учреждены специализированные органы государственного управления. В Республике Саха (Якутия) создан Департамент по делам народов Республики Саха (Якутия). В Республике Карелия имеется Министерство по вопросам национальной политики и связям с религиозными объединениями.

Кроме того, в субъектах, где есть административно-территориальные единицы с особым статусом, в структуре исполнительных органов государственной власти, как правило, действует исполнительный орган государственной власти по делам округа. Например, в структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края действует исполнительный орган государственной власти — Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края.

Действующее в России конституционное законодательство достаточно жестко разграничивает такие публично-властные структуры, как «орган государственной власти», с одной стороны, и «государственный орган» — с другой. Конституционный суд РФ в своем Определении от 29 мая 1997 г. № 55−0 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 „Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ“» подтвердил правомерность деления органов государства на две эти категории.

Так, органы государственной власти в качестве специфических свойств имеют следующие признаки:

• • осуществляют нормативно-правовое регулирование, в результате которого принимается нормативный акт, который устанавливает общие правила поведения, адресован неопределенному кругу лиц и рассчитан на многократное применение;
• • являются собственником принадлежащего им государственного имущества;
• • в необходимых случаях применяют принуждение и вправе принимать решения, устанавливающие меры принуждения в отношении других субъектов общественной жизни.

Государственные органы, в отличие от органов государственной власти, в качестве специфических имеют следующие признаки:

• • осуществляют индивидуально-правовое регулирование; индивидуальные правовые акты, в отличие от нормативно-правовых актов, как известно, не имеют нормативного характера, адресованы конкретному лицу и рассчитаны на однократное применение;
• • владеют государственным имуществом на праве оперативного управления;
• • не имеют права принимать акты внешнего действия;
• • как правило, образуются органами государственной власти^[2].

Чтобы четко представить, какие органы, осуществляющие государственные функции в субъектах РФ, относятся к органам государственной власти, а какие к государственным органам, рассмотрим пример такого субъекта РФ как Свердловская область. Так, конкретно в Свердловской области к категории органов государственной власти относятся следующие публично-властные структуры:

• • высшее должностное лицо данного субъекта РФ — это губернатор Свердловской области, который является руководителем этого субъекта РФ и возглавляет всю систему исполнительных органов власти;
• • законодательный (представительный) орган государственной власти данного субъекта РФ, которым выступает Законодательное собрание Свердловской области, т. е. областной парламент;
• • высший постоянно действующий исполнительный орган государственной власти области — правительство Свердловской области, являющееся исполнительным органом государственной власти общей компетенции;
• • отраслевые областные исполнительные органы государственной власти в лице министерств, комитетов и главных управлений, которые входят в структуру областного правительства;
• • территориальные исполнительные органы государственной власти Свердловской области в лице администраций управленческих округов;
• • областные судебные органы государственной власти: это Уставный суд Свердловской области и мировые судьи, представляющие собой односоставные судебные органы субъекта РФ.

Наряду с органами государственной власти Свердловской области, как уже отмечалось выше, государственные функции осуществляют государственные органы. К категории государственных органов в Свердловской области относятся, в частности, следующие публично-властные структуры:

• • уполномоченный по правам человека в Свердловской области;
• • уполномоченный по правам ребенка в Свердловской области;
• • Областная избирательная комиссия;
• • Совет общественной безопасности Свердловской области;
• • Администрация губернатора Свердловской области, а также некоторые другие государственные структуры.

Кроме того необходимо отграничивать органы государственного территориального образования, каким является субъект РФ, от органов муниципальных образований. Сам принцип такого разграничения зафиксирован в ст. 12 Конституции РФ, где говорится, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Основные отличительные признаки, отграничивающие муниципальную власть от власти государственной, а значит и органы ее осуществляющие проявляются в том, что муниципальная власть:

• • функционирует в пространстве составной типовой части государственной территории субъекта федерации, т. е. имеет локальный характер;
• • не имеет право принимать законы;
• • имеет особую форму собственности — муниципальную — в качестве экономической основы муниципального образования;
• • может применять принуждение, но в ограниченном размере;
• • непосредственно и самым тесным образом постоянно взаимодействует с населением.

Вся система органов государственной власти в субъектах РФ состоит из трех видов таких органов:

• 1) законодательные (представительные);
• 2) исполнительные;
• 3) судебные органы.

Первый вид органов государственной власти в субъектах РФ — законодательные (представительные) органы.

Этот вид органов государства в субъектах федерации представлен региональными парламентами, которые избираются всеми гражданами, обладающими избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Причем, в соответствии с п. 4 ст. 4 ФЗ № 184-ФЗ — не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

По общему правилу законодательные органы государственной власти субъекта федерации избираются на срок не более 5 лет. Однако в случае совмещения дня голосования на одновременно проводимых выборах федерального и регионального уровня допускается продление или сокращение сроков полномочий этих органов, но не более, чем на один год. Если срок полномочий действующих законодательных органов или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и до избрания нового состава указанных органов и депутатов.

Вопрос о наименовании своего парламента субъекты федерации решают сами, поэтому конкретные региональные парламенты называются по-разному. Например, в Республике Северная Осетия — Алания это просто «парламент»; в Республике Адыгея — «Государственный совет — ХАСЭ»; в городе Москва — «Московская городская дума»; в Псковской области — «областное собрание». Численный состав региональных парламентов также неодинаков. Если в Курганской областной думе 34 депутата, то в Государственном совете Республики Татарстан (парламенте республики) — 100.

По своей правовой природе региональные парламенты являются:

• • представительными органами, которые обеспечивают выявление и формирование политической воли граждан, проживающих в субъектах федерации;
• • законодательными органами, которые рассматривают и принимают региональные законы и, более того, издание законов — главная функция этих органов;

• контрольными органами, которые утверждают и проверяют исполнение бюджета субъекта федерации; имеют право отказать в доверии правительству субъекта федерации, осуществляют иные контрольные полномочия.

По своей структуре региональные парламенты в Российской Федерации являются однопалатными выборными коллегиальными законодательными органами государственной власти.

Второй вид органов государственной власти субъектов федерации — исполнительные органы.

Систему органов исполнительной государственной власти в регионах образуют три компонента:

• 1. Высшие должностные лица субъектов РФ, которые являются главами республик, краев, областей и других субъектов федерации. Они возглавляют всю систему исполнительной власти в соответствующем субъекте.
• 2. Высшие исполнительно-распорядительные органы государственной власти общей компетенции, наименование которых устанавливается законодательным (представительным) органом субъекта федерации. Они называются: правительствами, кабинетами министров, советами министров, администрациями субъектов федерации. Порядок их формирования определяется основными законами субъектов РФ и региональными законами.
• 3. Иные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, среди которых выделяют:
  • а) отраслевые исполнительные органы субъекта, такие как министерство образования, министерство торговли, министерство здравоохранения и другие специализированные комитеты, главные управления и управления;
  • б) территориальные исполнительные органы государственной власти, которые являются структурными подразделениями (филиалами или «агентами») центральных исполнительных органов субъекта; они осуществляют государственное управление в административно-территориальных единицах — районах и городах, либо в специально созданных управленческих (административных) округах.

Порядок образования этих органов, их компетенция и формы ее реализации определяются федеральными законами, основными законами субъектов и региональными законами. Они подробно излагаются в учебной литературе.

Третий вид органов государственной власти субъектов федерации — судебные органы.

На основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» в российском государстве сформировалась двухуровневая судебная система, которая включает в себя в качестве первого или верхнего уровня все федеральные суды, в том числе арбитражные и военные, а низовой уровень представлен судами субъектов федерации в лице конституционных (уставных) судов и мировых судей.

Субъекты РФ создали свои уставные (конституционные) суды и сформировали институт мировых судей не нарушая принципа единства судебной системы Российской Федерации, и безусловно признавая юрисдикцию федеральных судов на своей территории. Одновременно субъекты РФ признают действие на своей территории федеральных процессуальных законов для всех судов, за исключением некоторых региональных особенностей в судопроизводстве уставных (конституционных) судов субъектов.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ не подчинены Конституционному суду РФ и не образуют совместно с ним двухзвенную вертикаль конституционного правосудия. Правовое положение конституционных (уставных) судов субъектов федерации определяется не только федеральным законодательством, но и основными законами субъектов РФ и региональными законами. Так, Уставный суд Свердловской области осуществляет свою деятельность, руководствуясь Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также Уставом Свердловской области, областным законом «Об Уставном суде Свердловской области».

Мировые судьи в субъектах РФ являются по действующему законодательству государственными судьями низшей инстанции. Полномочия, порядок деятельности и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются федеральным законодательством, а порядок назначения и частично порядок деятельности определяются законами субъектов РФ.

Если Уставный суд Свердловской области итоговые решения по существу рассмотренных вопросов выносит именем Свердловской области, то мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации.

Таким образом, можно заключить, что в единой для Российской Федерации системе публичной власти, которая включает в себя три уровня: федеральный, региональный и муниципальный, — и которая обеспечивает поддержание политической стабильности, поступательное развитие экономики, укрепление законности и правопорядка и защиту прав человека и гражданина, органы государственной власти субъектов федерации занимают срединное положение и выполняют функцию связующего звена между «верхом» и «низом» этой системы.

• [1] До 2012 г. гражданин Российской Федерации наделялся полномочиямивысшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственнойвласти субъекта.
• [2] Например, уполномоченный по правам человека в Свердловской области назначается на должность Законодательным собранием Свердловскойобласти по представлению губернатора сроком на пять лет.