Местные органы власти и управления

Слом старых и создание новых местных органов проходили по мере распространения революции по территории страны. Динамику этого процесса характеризуют сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе, в ноябре — еще в 15, в декабрев 13, в январе 1918 г. — в 15. При этом оружие для подавления сопротивления контрреволюции пришлось применять лишь в 15 крупных городах.

Слом старых местных органов проходил по-разному. Прежде всего Обращением II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!» юридически были упразднены посты представителей центра на местах — губернских и уездных комиссаров Временного правительства. Практическое лишение власти этих комиссаров проходило по мере установления Советской власти в губерниях и уездах.

Одновременно шло упразднение другой системы местных органов — сословных организаций дворян, мещан и др. Оно вытекало из Декрета от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» .

Сложнее обстояло дело с третьей системой — земским и городским самоуправлением, которое руководило жизненно важными для населения городским хозяйством, продовольственным делом, здравоохранением. Советам, еще не имевшим ни соответствующего аппарата, ни специалистов, было не под силу взять на себя данные функции. Поэтому, распустив наиболее контрреволюционные органы местного самоуправления, Советы использовали остальные для решения неотложных хозяйственных дел, направляя в них своих комиссаров.

Для осуществления перехода аппарата органов местного самоуправления в ведение Советов в декабре 1917 г был специально учрежден Наркомат по местному самоуправлению, однако левые эсеры, представитель которых его возглавлял, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городских дум и земств. И потому фактически работу по организации и укреплению местных Советов принял на себя Наркомат внутренних дел, во главе которого стоял большевик Г. И. Петровский. Обобщив опыт советского строительства, Наркомат опубликовал 24 декабря 1917 г. Обращение к Советам об организации местного самоуправления и Инструкцию о правах и обязанностях Советов.

В Обращении указывалось, что вся страна должна покрыться сетью советских органов, находящихся в тесной взаимозависимости. Признавалось, что каждый из них, вплоть до самых мелких, является самостоятельным в вопросах местного характера, но при этом должен сообразовывать свою деятельность с общими декретами центральной власти и постановлениями тех более крупных организаций, в состав которых он входит. Таким путем создавался однородный организм — Республика Советов.

В Инструкции намечались первые шаги к установлению единообразия в структуре аппарата местных Советов. Подчеркивалось, что в основу построения советского государственного механизма должен быть положен принцип демократического централизма, т. е. разграничения и сочетания компетенции вышестоящих и нижестоящих органов при руководящей роли первых и подчинении вторых, в условиях выборности большинства советских органов.

Власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам. Постоянными рабочими органами тех и других были их исполнительные комитеты. Съездам Советов и их исполкомам принадлежало право контроля деятельности местных Советов, вплоть до отмены решений нижестоящих советских органов.

Советы становились органами, регулирующими всю местную жизнь. При Советах и исполкомах создавались отраслевые отделы или комиссариаты: земледелия, юстиции, социального обеспечения, народного просвещения, труда, продовольственный, дорожно-строительный, здравоохранения и др. Число отделов в разных исполкомах колебалось от пяти до 25. Они в свою очередь подразделялись на подотделы: медицинский, статистический, милиции и т. д. Во главе отдела должен был стоять член исполкома. Контроль за деятельностью всех отделов осуществлялся президиумом исполкома — его коллегиальным руководящим органом.

Значительный рост и укрепление съездов Советов в связи с объединением губернских и уездных Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов способствовали роспуску земских и городских самоуправлений. Уже к 1 апреля 1918 г. было распущено более У" городских дум, а к лету 1918 г. городские думы и земства были упразднены почти повсюду.

В системе местных органов власти создавались советы народного хозяйства как «учреждения по организации и регулированию производства», которые ставились в двойное подчинение — Высшему Совету Народного Хозяйства и соответствующим Советам. Местам предоставлялись широкие права по руководству вооруженными силами. На основании Декрета СНК от 8 апреля 1918 г. «Об учреждении военных комиссариатов» в распоряжение губернских военкоматов, которые в то время обычно существовали как отделы местных исполкомов, передавались «все вооруженные силы, военные учреждения, лазареты, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губернии». Милиция также находилась в ведении и на содержании местных Советов.

Обширная компетенция местных Советов вытекала прежде всего из идеи их полновластия. К тому же на практике они не всегда имели время и технические возможности, чтобы испросить санкцию вышестоящих органов. Не удивительно, что на местах по всей огромной России в это время нередко принимались порой ошибочные решения, намечались неправильные тенденции. Некоторые местные Советы стали иногда вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов. Кое-где появились губернские, уездные и даже волостные республики со своими совнаркомами, которые зачастую не подчинялись вышестоящим Советам, не проводили в жизнь декреты Советской власти, а иногда принимали и противоречащие им решения. Вред местничества особенно проявился весной 1918 г., когда те Советы, у руководства которых находились левые эсеры, стали срывать хлебную монополию, перехватывать продовольственные грузы, шедшие в промышленные районы, и т. д.

Большую роль в упрочении Советской власти в деревне сыграли волостные и сельские комитеты бедноты, учрежденные в мае 1918 г. На комбеды возлагались задачи распределять хлеб, предметы первой необходимости и сельскохозяйственные орудия, оказывать содействие местным продовольственным органам в изъятии излишков у кулаков, снабжать деревенскую бедноту хлебом. Комбеды взяли на себя заботу о формировании частей Красной Армии, создавали сельскохозяйственные коммуны и другие кооперативы, содействовали развитию культурно-просветительской деятельности в деревне.

В комбеды избирались не только бедняки, но и середняки, порой даже кулаки, хотя по закону им не было здесь места.

Важнейшую роль в создании комбедов сыграли рабочие продовольственные отряды, а также инструкторы партийных комитетов и советских органов, направлявшиеся на места для политической организации бедноты. Практически формированием комбедов занимались губернские и уездные исполкомы через продовольственные отделы. Они направляли деятельность продовольственных отрядов по созданию комитетов бедноты, имели право роспуска, реорганизации и изменения состава этих органов в волостях и селах.

Взаимоотношения комбедов с Советами складывались по-разному. Там, где классовый состав этих органов был однороден, они существовали параллельно, но руководящими оставались Советы, а комитеты бедноты превращались, по существу, в их продотделы. В тех же случаях, когда в Советах преобладали зажиточные крестьяне, комбеды добивались обновления, иногда полного переизбрания и даже роспуска Советов, сосредоточивая всю полноту власти в своих руках.