Современная финансовая политика

В самом широком смысле, финансовая политика — это совокупность целенаправленных действий в сфере финансовых отношений (финансов). Финансовая политика проводится в каждом звене и на каждом уровне финансовой системы. В рамках данного параграфа рассматривается государственная финансовая политика как с позиции методологии ее формирования, так и с точки зрения практики современного этапа развития России.

Применительно к государственной финансовой политике логично говорить о целенаправленной деятельности органов государственной власти, которая реализуется с использованием финансовых институтов и инструментов, и проявляется, прежде всего, на финансовых рынках, а также во всех остальных секторах экономики. Ключевой вопрос касается определения этой целенаправленной деятельности, что заставляет нас обратиться к положениям о роли государства в экономике из ранее изученных дисциплин «Общей экономической теории» и «Макроэкономики», поскольку государственная финансовая политика — это составная часть экономической политики. Примечательно, что ответ на этот вопрос более 100 лет назад сформулировал С. Ю. Витте. Будучи управляющим министерством финансов, в 1893 г. в докладе о государственной росписи он писал, но поводу финансовой политики, что она «должна поставить своею задачей разумное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны. Такая политика может дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения, и умножая источники государственных доходов». Прошедшие годы, безусловно, внесли свои коррективы в методы и инструменты финансовой политики, однако в общем виде актуальность тезиса С. Ю. Витте сохраняется и по сей день.

Государственная финансовая политика имеет два главных направления: денежно-кредитная (монетарная) и бюджетно-налоговая (фискальная) политика. Монетарная политика, которую осуществляет центральный банк, предполагает воздействие на денежное обращение. При этом монетарная политика может иметь разные режимы таргетирования (целевого управления). Например, в 1999—2002 гг. в России был установлен такой режим монетарного таргетирования, где в качестве промежуточной цели устанавливался диапазон прироста денежной массы по агрегату М2 (наличные деньги в обращении, вклады «до востребования», срочные депозиты), который рассчитывался с учетом необходимого в данных экономических условиях соотношения между динамикой ВВП и денежным предложением. С 2003 г. был установлен режим таргетирования реального курса рубля (режим управляемого плавающего валютного курса рубля). В 2008 г. Банк России объявил о намерении завершить переход к режиму таргетирования инфляции2. Сегодня большинство центральных банков в мире рассматривают стабильность цен как основную цель денежно-кредитной политики, причем во многих странах стабильность цен зафиксирована в законе о центральном банке как доминантная цель денежно-кредитной политики.

Фискальную политику преимущественно разрабатывает министерство финансов, воздействуя на расходы бюджета и налоги, регулируя дефицит бюджета и государственный долг страны. Современные исследователи придают одинаково большое значение этим двум направлениям, предполагая как обязательное условие их сочетание и сбалансированность, однако так было не всегда в Новейшей истории. Так, после Великой депрессии 1929—1932 гг. фискальная политика была признана важнейшим инструментом экономического регулирования. В 1960—1970;х гг. фискальная и монетарная политики считались одинаково значимыми, при этом фискальная политика была призвана обеспечивать внутреннюю сбалансированность, а монетарная — внешнюю. С 1990;х гг. фискальная политика отошла на второй план, уступив место монетарной.

В тот период МВФ и Всемирный банк, а также ведущие американские аналитические центры разработали ряд преимущественно финансовых принципов макроэкономической политики, направленных на развитие рыночной экономики для стран с переходной экономикой. Эти принципы получили название «Вашингтонский консенсус», и большинство из них требует проведения жесткой финансовой политики. Содержание этих правил отражает так называемую политику " невмешательства в экономику" истоки которой находятся еще в трудах представителей классической школы, которые в экономике отводили государству роль «ночного сторожа». Неоклассики (и авторы «Вашингтонского консенсуса» в том числе) ориентированы на минимизацию роли государства и выдвигают на первый план монетарные методы регулирования экономики.

Однако исследование причин и последствий мирового финансового кризиса 2008 2009 гг. ставит под сомнение многие положения политики невмешательства. Кризис вновь сделал актуальными идеи дирижизма т. е. активного вмешательства государства в экономику. Последователи Дж. Кейнса выдвигали свои рецепты оживления экономики с использованием фискальных инструментов.

Фискальная политика призвана сглаживать колебания экономического цикла, и такую политику называют проциклической. Государство стимулирует совокупный спрос, увеличивая расходы бюджета и (или) снижая налоги, в период спада и сдерживает его в периоды подъема, тем самым сглаживая колебания экономического цикла. При спаде и снижении доходов бюджета правительство не должно значимо урезать расходы, снижение налоговых поступлений рекомендуется финансировать путем займов. Во время подъема поступления должны использоваться не для увеличения государственного потребления, а для повышения государственных сбережений. Подъем дает государству возможность выплатить долг, накопленный во время спада. Государство накапливает ресурсы во время подъема и расходует их в период спада.

Фискальную политику разделяют на автоматический и дискреционный типы. Автоматическая фискальная политика основана на действии встроенных стабилизаторов, обеспечивающих естественное приспособление экономики к фазам деловой конъюнктуры. Наиболее известными встроенными стабилизаторами являются прогрессивная система налогообложения и система социальных пособий. В период подъема экономики вследствие роста доходов налоги начинают взиматься по более высоким ставкам, в результате чего темп роста располагаемых доходов начинает отставать от темпа роста национального дохода, что сдерживает рост потребительского спроса. Одновременно рост доходов снижает затраты государства на социальные пособия. Как результат, рост совокупного дохода сдерживается. В период спада, наоборот, совокупный спрос стимулируется. Дискреционная (активная) фискальная политика основана на сознательном вмешательстве в экономику, принятии точечных мер с целью воздействия на экономический рост, инфляцию, безработицу.

Во время кризиса 2008—2009 гг. в большинстве стран были приняты антикризисные меры, которые являются отражением дискреционной фискальной политики. При этом возможности монетарной политики (нулевые процентные ставки) оказались почти полностью исчерпаны. В России процентные ставки были далеко не нулевыми, при этом антикризисный пакет в 2008— 2010 гг. включал снижение налоговых ставок по ряду налогов, прямые бюджетные инвестиции реальному и финансовому секторам, финансовую помощь моногородам, и т. д. Схожие меры предпринимались во многих странах.

Целый ряд стран задолго до кризиса 2008 г. ввел долгосрочные ограничения для основных бюджетных показателей в виде количественных лимитов размера дефицита государственного долга, расходов на его обслуживание и т. п. Эти лимиты принято называть " бюджетными (фискальными) правилами" . Они помогают сдержать требования о чрезмерном увеличении расходов и, тем самым, обеспечивают устойчивость ситуации, прежде всего, с государственным долгом. Исследование МВФ установило, что на конец марта 2012 г. более 75 стран применяли правила на уровне страны иди наднациональные бюджетные правила (для сравнения лишь пять стран делали это в 1990 г.).

Государства, подписавшие в 1992 г. Договор о Европейском союзе (Маастрихтское соглашение), одобрили несколько критериев, которым должны удовлетворять страны, вступающие в зону евро, в их числе два критерия представляют собой фискальные правила, или правила предотвращения чрезмерного дефицита: плановый и фактический дефицит бюджетной системы страны не должен превышать 3% ВВП, исчисленного по рыночным ценам; совокупный государственный и муниципальный долг страны в номинальном выражении на конец финансового года должен быть менее 60% ВВП.

Из-за кризиса большинство европейских стран превысило планки и, но уровню долга к ВВП, и по дефициту бюджета, причем быстро вернуться к установленным Маастрихтским соглашением бюджетным правилам они не смогут. Например, к концу 2012 г. долг Греции достиг около 170% ВВП, Италии — около 120%, суверенные долги Германии и Франции — более 80%. Отдельные страны фактически оказались в преддефолтной ситуации, возник «кризис суверенных долгов в Европе», что потребовало от Евросоюза принятия целого пакета мер борьбы уже с этим кризисом. В ближайшие годы уровень долга для отдельных стран порядка 80—90% ВВП, возможно, был бы приемлемым, по в долгосрочной перспективе он будет играть негативную роль с точки зрения стимулирования экономического роста и устойчивости финансовой системы. Для каждой страны посткризисное развитие должно быть сопряжено с последовательным сокращением государственного долга, накопленного в острый период кризиса. Эксперты также предлагают применение нескольких пороговых значений для разных стран в зависимости от развитости финансовых институтов в той или иной стране.

В США, например, Конгресс устанавливает лимит государственного долга при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Показательным в этом смысле является политический кризис в стране в октябре 2013 г. Суть кризиса заключалась в том, что Палата представителей Конгресса, контролируемая республиканской партией, не поддержала реформу здравоохранения, которую предложил президент Обама. Конгресс не повысил также лимит заимствований, составлявший на тот период 16,7 трлн долл.1, который необходимо было повысить, чтобы финансировать в том числе реформу. Если бы лимит не был повышен, то США грозил бы дефолт технического плана. Из-за этого с начала нового финансового года, который в США начинается 1 октября, было приостановлено финансирование государственных учреждений, стали нарастать социальные конфликты. Однако американские политики смогли договориться о расширении лимита заимствований, но проблема опять возникла в начале 2014 г. На этом примере мы можем наглядно видеть, какое значение имеют фискальные правила в управлении не только финансами, но и страной в целом.

Специфика России не исключает применение бюджетных правил, которые были установлены с момента введения Бюджетного кодекса РФ (2000), при этом правила были структурированы относительно уровней бюджетной системы РФ. Размер государственного долга РФ на конец 2013 г. не превышал 10% ВВП, что является своеобразным рекордом относительно других стран, в том числе — БРИКС. Вместе с тем нефтегазовая зависимость экономики и бюджетной системы страны предопределяет введение собственных бюджетных правил, которые должны быть направлены на снижение этой зависимости и поддержание долгосрочной финансовой устойчивости.

С 2013 г. в России введено новое бюджетное правило — закрепленный в Бюджетном кодексе РФ механизм установления предельного (максимально возможного) объема бюджетных расходов, основанный на долгосрочном прогнозе уровня цен на нефть. Подробно механизм нового бюджетного правила будет представлен в параграфе 4.4, но важно заметить, что часть средств, накопленных за счет нефтегазовых доходов, будет направлена на финансирование инфраструктурных проектов. В 2014—2016 гг. до 450 млрд руб. из средств Фонда национального благосостояния будет вложено в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. В качестве таких приоритетных проектов планируется строительство скоростной железнодорожной магистрали «Москва — Казань», модернизация Транссиба и БАМа, прокладка Центральной кольцевой автодороги.

Государственная политика в части сбережения нефтегазовых доходов в суверенных фондах (Резервном фонде и Фонде национального благосостояния) имеет целый ряд противников. В условиях острой нехватки средств на модернизацию экономики и социальной сферы России предлагается шире использовать средства суверенных фондов на инвестиционные цели. Звучат предложения об использовании средств фондов на решение пенсионных проблем. Дискуссия не имеет однозначного ответа, но российской экономике пока необходима «подушка безопасности», образованная суверенными фондами, с учетом нестабильности экономической ситуации в мире и связанной с этим волатильности цен на энергоносители.

Посткризисное развитие России не было успешным, и к середине 2013 г. экономическую ситуацию стали характеризовать как стагнацию, т. е. замедление экономического роста. Это обусловлено как краткосрочными факторами, связанными с мировой ситуацией и рецессией в Евросоюзе, так и долгосрочными, среди которых выделяется ухудшающаяся демография и сокращение трудоспособного населения. Существенное влияние на финансовую политику стало оказывать вступление России в ВТО, которое требует реструктуризации финансирования аграрного сектора. Со стороны внутреннего спроса тенденция замедления роста отмечалась в динамике инвестиций в результате ухудшения финансовых результатов деятельности предприятий, а также замедления роста корпоративного кредита при росте процентных ставок. Отсутствие результатов декларированной модернизации усугубляет риски потери Россией конкурентоспособности на мировом рынке.

Такая неблагоприятная экономическая ситуация требует принятия активных мер финансовой политики, которые мы рассмотрим далее.

Согласно российскому законодательству, меры финансовой политики отражаются в целом ряде документов. В проекте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 г. и период 2015—2016 гг.2 указано, что основной целью денежно-кредитной политики Банка России в предстоящий трехлетний период будет обеспечение ценовой стабильности, что подразумевает достижение и поддержание стабильно низких темпов роста потребительских цен и является одним из важнейших условий формирования сбалансированного и устойчивого экономического роста. К 2015 г. Банк России планирует завершить переход к режиму таргетирования инфляции, в рамках которого обеспечение ценовой стабильности признается приоритетной целью денежно-кредитной политики.

В среднесрочной перспективе перед Банком России стоит задача по дальнейшему снижению темпа роста потребительских цен. Данный процесс должен протекать постепенно: целевая траектория инфляции будет определяться с учетом перспектив экономического роста, а также задачи по поддержанию устойчивого функционирования банковского сектора и финансовых рынков, что позволит избежать чрезмерной волатильности цен активов и неоправданных колебаний деловой активности. Целевое значение изменения потребительских цеп, установленное с учетом вышеуказанных факторов, составит 5,0% в 2014 г., 4,5% в 2015 г. и 4,0% в 2016 г.

Однако значительное превышение инфляцией целевого значения является поводом для углубленного анализа проводимой монетарной политики, прогнозного инструментария, используемого органами денежно-кредитного регулирования, и механизмов реакции на негативные ценовые шоки.

Здесь также надо подчеркнуть, что в сентябре 2013 г. Банк России получил новый статус мегарегулятора — под его контроль, помимо банков, перешел весь финансовый сектор, включая фондовый рынок, аудиторов, страховые компании и пенсионные фонды1. Центральный банк должен осуществлять функции макропруденциального регулирования.

Фискальная политика России представлена, прежде всего, в ежегодном Бюджетном послании президента России и трех разрабатываемых Минфином России документах — основных направлениях бюджетной, налоговой и долговой политики, составляемых на три года.

Современная бюджетная политика России направлена па:

• 1) обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджетной системы в целях гарантированного исполнения действующих и принимаемых расходных обязательств;
• 2) повышение эффективности бюджетной политики, в том числе за счет роста эффективности бюджетных расходов, обеспечения адресности социальной помощи, проведения структурных реформ в социальной сфере;
• 3) соответствие финансовых возможностей государства ключевым направлениям развития;
• 4) повышение роли бюджетной политики для поддержки экономического роста;
• 5) повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса.

Основным инструментом обеспечения устойчивости и сбалансированности федерального бюджета является применение при его формировании и исполнении «бюджетных правил», позволяющих снизить зависимость исполнения расходных обязательств РФ от изменения мировых цен на энергоресурсы. Стратегическим направлением повышения эффективности бюджетных расходов является расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов управления с увязкой бюджетных расходов, регулятивных инструментов, в том числе налоговых льгот, использования имущества, контрольных функций с достижением конкретных целей и результатов государственной политики.

Одной из наиболее серьезных мер при формировании федерального бюджета на 2014—2016 гг. оказалось решение о «заморозке» тарифов естественных монополий для коммерческих потребителей. Ожидается, что снизившиеся таким образом издержки российских производителей стимулируют экономический рост в стране, что в конечном итоге означает увеличение налоговых поступлений.

Для населения тарифы будут расти по формуле «инфляция минус 30%». Дополнительные доходы в размере 170 млрд руб. должен обеспечить так называемый " налоговый маневр" , который заключается в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и повышении налогов на потребление, включая дорогую недвижимость, на рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества. В частности, предполагается, что с 2014 г. будет постепенно повышаться базовая ставка НДПИ на нефть и понижаться экспортная пошлина.

Ключевым направлением фискальной политики остается пенсионная система. Возрастающие демографические диспропорции в России постоянно увеличивают дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации, в результате трансферт из федерального бюджета Пенсионному фонду в 2013 г. составил 2,8 трлн руб., или более 20% всех расходов федерального бюджета. В рамках реформирования пенсионной системы с 2015 г. будут приняты следующие меры, направленные на сокращение трансферта по обеспечению сбалансированности бюджета Пенсионного фонда:

• — постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;
• — уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет);
• — стимулирование более позднего назначения трудовых пенсий.

Сокращение трансферта на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с реализацией вышеуказанных мер, обеспечивается в условиях ежегодного повышения размера трудовых пенсий не ниже уровня инфляции, как отмечено в Основных направлениях бюджетной политики на 2014—2016 гг.

Широкий, но неоднозначный резонанс в обществе вызвали новые правила формирования пенсий. С 2015 г. будет действовать новая пенсионная формула, которая предполагает, что права на страховую пенсию будут учитываться не в абсолютных цифрах, а в пенсионных коэффициентах, иначе говоря, в баллах (исходя из уровня заработной платы, стажа и возраста выхода па пенсию)1. Негативную реакцию в обществе вызвало решение о направлении в 2014 г. накопительных средств в Пенсионный фонд. И хотя связанное с этим увеличение средств, направляемых в распределительную часть пенсии, позволит сэкономить за 2014—2016 гг. около 350 млрд руб. из федерального бюджета, такую меру нельзя назвать справедливой.

В плане повышения эффективности бюджетных расходов следует отметить вступление в силу с 1 января 2014 г. Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон заменяет Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вызывал множество нареканий со стороны участников процесса закупок и контролирующих органов, в частности, из-за множественных случаев нелегитимного обеспечения исполнения госконтрактов и масштабной коррупции, угрожающей не только бюджету, но и политической стабильности.

Вопросы коррупции остаются чрезвычайно острыми для России. Так, по данным Индекса восприятия коррупции за 2013 г., подготовленным неправительственной организацией Transparency International, Россия по этому показателю занимает 127 место среди 177 стран. Государственные закупки в России — одна из самых коррупционных сфер. Закон № 44-ФЗ направлен, прежде всего, на борьбу с коррупцией.

Следует подчеркнуть, что большую роль в выработке финансовой политики государства играет степень развития демократических институтов в обществе, возможность ее широкого обсуждения различными партиями, общественными объединениями и группами.

В условиях глобализации финансов в современном мире финансовая политика любого государства не может строиться изолированно и учитывать только внутреннее состояние экономики, она должна ориентироваться на соответствующие международные стандарты и нормы. В современном мире растет авторитет международных соглашений и договоренностей, касающихся, в том числе и вопросов финансовой политики. В качестве примера можно привести отдельные положения Санкт-Петербургской Декларации лидеров G-20 (сентябрь 2013 г.):

• • «Мы согласовали и реализуем обширный пакет финансовых реформ для устранения основных уязвимостей финансовой системы, вызвавших кризис. Мы будем продолжать нашу работу по построению безопасной, надежной финансовой системы, отвечающей потребностям наших граждан.
• • Мы признаем ключевую роль долгосрочных инвестиций в обеспечении стабильного экономического роста и создания рабочих мест, а также придаем большое значение созданию базовых условий, благоприятных для финансирования долгосрочных инвестиций, включая инвестиции в инфраструктуру и малые и средние предприятия, учитывая специфические условия конкретной страны.
• • В условиях жесткой консолидации бюджетов и социальных трудностей, гарантия, что все налогоплательщики оплатят свою часть налогов, как никогда является для нас приоритетом. Необходимо энергично браться за решение проблем уклонения от уплаты налогов, неблагоприятной налоговой практики и агрессивного налогового планирования» .

Еще одно немаловажное положение Декларации касалось необходимости повышения финансовой грамотности населения. Этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.