Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

При осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного расследования прокурор наделен широким полномочиями, которые складываются как из общих для всей надзорной деятельности прокуратуры полномочий, так и из специальных полномочий, которыми наделяются прокуроры в рамках рассматриваемой отрасли надзора.

Общие полномочия определены в Законе о прокуратуре, в соответствии с которым прокурор вправе беспрепятственно посещать служебные помещения, занимаемые подразделениями дознания и предварительного следствия, иметь доступ к их документам и материалам, а также требовать представления необходимых документов, материалов, в том числе уголовных дел, для проверки статистических и отчетных данных.

При необходимости, руководствуясь ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор может вызывать должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, а также граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

В случае выявления фактов нарушения законности он вправе ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к установленной законом ответственности.

Специальные полномочия прокурора по своему содержанию являются уголовно-процессуальными, поскольку они регламентированы уголовно-процессуальным законодательством. Основной, но не единственной нормой, определяющей полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования в досудебном производстве, является ст. 37 УПК.

При анализе полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия следует отметить, что Федеральными законами от 05.06.2007 № 87-ФЗ, от 02.12.2008 № 226-ФЗ, от 28.12.2010 № 404-ФЗ и от 05.06.2012 № 53 в указанную ст. 37 УПК были внесены существенные изменения. Суть их состоит в перераспределении процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа в пользу последнего.

За прокурором надзор за органами предварительного расследования сохранен. Он, как и прежде, вправе требовать от органов дознания и предварительного следствия устранения допущенных нарушений законов в ходе расследования. По если такого рода требования прокурор может предъявлять непосредственно дознавателю, то аналогичные требования об устранении нарушений, допущенных следователем, он адресует, как правило, не следователю, а руководителю следственного органа.

Порядок реализации полномочий прокурора в связи с указанными изменениями уголовно-процессуального законодательства определен в приказах Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137, от 02.06.2011 № 162 йот 05.09.2011 № 277.

Анализ положений ст. 37 УПК позволяет сделать вывод о том, что в ней изложены полномочия прокурора, которыми он обладает как в стадии возбуждения уголовного дела, так и в стадии предварительного расследования.

В стадии возбуждения уголовного дела прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК). Особое внимание он должен обращать на вопросы компетенции уполномоченных должностных лиц, сроки регистрации документов о преступлениях и их проверок. При этом проверяет, не применялись ли к заявителю, изменившему первичное заявление или объяснение, незаконные методы воздействия, разъяснены ли ему право обжаловать принятое решение на заявление и порядок его обжалования.

Проверки исполнения требований УПК прокуроры должны проводить не реже одного раза в месяц, обращая особое внимание на законность разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных веществ и др.

Прокурор сейчас не наделен нравом возбуждения уголовных дел. Но он уполномочен выносить мотивирован нос постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании, но фактам выявленных им в ходе прокурорского надзора нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК).

Возбуждение уголовных дел и производство предварительного расследования уполномочены осуществлять только органы следствия и дознания. Однако копии наиболее важных процессуальных документов обязательно направляются надзирающему прокурору для контроля. В стадии возбуждения уголовного дела такими документами являются постановления о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела. В случае признания соответствующего постановления незаконным и (или) необоснованным прокурор отменяет его своим мотивированным постановлением.

Полномочия прокурора в стадии предварительного расследования следует рассматривать применительно к отдельным этапам этой стадии: производству следственных и процессуальных действий; привлечению к уголовной ответственности; применению мер процессуального принуждения и мер пресечения; окончанию предварительного расследования.

Наибольший объем полномочий у прокурора, как отмечалось, сейчас сохранен в части надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

В целях обеспечения своевременного и качественного раскрытия преступлений прокурор в пределах своих полномочий даст дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (ст. 4 ч. 2 ст. 37 УПК).

В случае необходимости прокурор вправе давать письменные указания органу дознания о производстве расследования по уголовным делам о преступлениях небольшой или средней тяжести, отнесенных к подследственности следователей (п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК). И наоборот — изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его для дальнейшего расследования следователю с указанием причин такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК). Он вправе отменять любые незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также дознавателя (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК).

Прокурор разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК). Он продлевает срок производства дознания.

К полномочиям прокурора отнесено право давать согласие дознавателю па возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственных действий (обыск, выемка, контроль и запись переговоров и др.), которые допускаются на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК). При несогласии с ходатайством дознавателя прокурор выносит мотивированное постановление, которое подлежит приобщению к материалам уголовного дела.

Предметом особого внимания прокурора являются меры процессуального принуждения, которые вправе применять органы дознания и предварительного следствия (задержание, заключение под стражу, домашний арест и т. д.).

Он правомочен проверять законность задержания подозреваемых, проверять документы, послужившие основанием для водворения лица в изолятор временного содержания. При получении заявления задержанного о незаконных методах расследования прокурор проводит проверку всех доводов с принятием соответствующих мер прокурорского реагирования. В частности, он уполномочен своим постановлением немедленно освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащегося под стражей свыше установленного срока.

Прокурор правомочен давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей. При этом он обязан принимать такое решение только после тщательного изучения всех материалов дела. Особое внимание им обращается на необходимость мер пресечения в виде заключения под стражу; при этом учитываются характер совершенного преступления и сложность уголовного дела, возрастные особенности лица, в отношении которого решается вопрос о применении заключения под стражу, и т. д.

Перераспределение полномочий по процессуальному руководству следователями не освободило прокурора от обязанности проводить надзор за соблюдением законности в ходе предварительного следствия. Он должен в полной мере использовать имеющиеся полномочия для эффективного надзора за законностью деятельности следственных органов, защиты прав и законных интересов участников уголовного процесса.

По мотивированному письменному запросу он вправе истребовать для ознакомления находящиеся в производстве у следователя уголовные дела. И в случае выявления нарушений закона в ходе предварительного следствия вправе обращаться с требованием об их устранении к соответствующему руководителю следственного органа.

В целях обеспечения объективного, полного и качественного производства предварительного следствия прокурор правомочен передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК).

Согласно новым процессуальным правилам ходатайства о производстве следственных и процессуальных действий, производимых на основании судебного решения, следователь согласовывает не с прокурором, а с руководителем следственного органа. Однако решение суда о проведении того или иного следственного и процессуального действия принимается при обязательном участии прокурора.

До начала судебного заседания по вопросу, связанному с избранием соответствующей меры пресечения, прокурор по согласованию с руководителем следственного отдела или его заместителем составляет письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства об избрании меры пресечения.

При освобождении из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась мера пресечения, связанная с заключением под стражу, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено по реабилитирующим основаниям или судом постановлен оправдательный приговор, прокурор проводит проверку и составляет мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддерживавшего в суде ходатайство об избрании указанной меры пресечения или продлении срока содержания под стражей. Рассматривается также вопрос о необходимости принятия мер реагирования на нарушения, допущенные следователем, руководителем следственного органа, прокурором.

При осуществлении надзора за законностью привлечения лица в качестве обвиняемого прокурор обеспечивает неуклонное исполнение следователем требований закона о направлении прокурору копии постановления о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 172 УПК) для изучения и проверки. При необходимости прокурор вправе истребовать от руководителя следственного органа дело для изучения.

В случае приостановления предварительного следствия или дознания копия соответствующего постановления направляется прокурору для проверки его законности и обоснованности.

Признав решение дознавателя незаконным, прокурор своим постановлением отменяет его и производство дознания возобновляет (ч. 3.1 ст. 223 УПК). Незаконное или необоснованное постановление следователя прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его, о чем выносит мотивированное постановление (ч. 1.1 ст. 211 УПК).

Не реже одного раза в полугодие надзирающий прокурор обязан проводить анализ обоснованности приостановления предварительного следствия в поднадзорных следственных подразделениях.

Завершающим этаном прокурорского надзора за органами предварительного расследования является надзор за законностью их действий и решений при окончании производства по уголовным делам.

Под надзором прокурора находится деятельность органов дознания и предварительного следствия, связанная с прекращением уголовных дел (уголовного преследования).

Прокурор даст согласие дознавателю на прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК), в связи с деятельным раскаянием (ст. 28 УПК), связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах (ст. 28.1 УПК), в отношении несовершеннолетнего с применением принудительных мер воспитательного воздействия (ст. 427 УПК). В остальных случаях дознаватель прекращает подследственные ему дела при наличии к тому оснований самостоятельно, без согласования своего решения с прокурором. Однако законность таких решений тоже входит в предмет надзора прокурора. Признав постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор его безотлагательно отменяет и со своими указаниями возвращает в орган дознания для продолжения расследования.

Следователь, прекращая уголовное дело (уголовное преследование), направляет прокурору только копию постановления. Признав такое постановление следователя незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его своим мотивированным постановлением с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию (ч. 1 ст. 214 УПК). Постановление вместе с материалами дела он незамедлительно направляет руководителю следственного органа.

К полномочиям прокурора относится утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу, поступившему к нему после завершения расследования (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК). Прокурор, прежде чем утвердить указанные процессуальные акты, обязан изучить материалы дела, убедиться, что выводы следователя (дознавателя) соответствуют установленным в ходе расследования обстоятельствам, что квалификация содеянного является правильной, что доказательная база является достаточной для рассмотрения дела в суде.

При выявлении в уголовном деле доказательств, полученных с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства, прокурор выносит мотивированное постановление о признании таких доказательств недопустимыми и об исключении их из обвинительного заключения или обвинительного акта.

В случае выявления обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом, прокурор возвращает дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения или квалификации действий обвиняемого либо для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Если расследование по делу проведено качественно и всесторонне и нет оснований для возвращения его следователю (дознавателю) для производства дополнительного расследования либо его прекращения, прокурор утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт) и дело направляет в суд (п. 1 ч. 1 ст. 221, п. 1 ч. 1 ст. 226 УПК). При этом установив, что к моменту направления дела в суд срок домашнего ареста или срок содержания под стражей оказывается недостаточным для выполнения судом требований, предусмотренных ч. 3 ст. 227 УПК (в ней речь идет о сроке подготовки поступившего дела в суд для рассмотрения его в судебном заседании), прокурор вправе при наличии оснований возбудить перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей до 30 суток (п. 8 ч. 2 ст. 37, п. 2.1 ст. 221, ч. 2.1 ст. 226 УПК).

Важной составляющей правомочий прокурора является его обязанность тщательного и всестороннего рассмотрения в порядке ст. 124 УПК жалоб участников процесса на действия (бездействие) и решения должностных лиц органов предварительного расследования.

Подобного рода жалобы, поступающие в суд, рассматриваются с обязательным участием прокурора в порядке, предусмотренном ст. 125 УПК. При подготовке к участию в судебном заседании прокурор обязан изучить материалы проверки либо уголовного дела, по которым обжалуются решение или действия должностных лиц органов расследования. В случае выявления нарушений закона он незамедлительно принимает меры к устранению, отмене незаконных решений до рассмотрения в суде указанных жалоб.

Организация работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере осуществляют органы прокуратуры всех уровней. Генеральный прокурор РФ предписывает подчиненным ему прокурорам обеспечивать качественный и эффективный надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности в соответствии с полномочиями, предусмотренными Законом о прокуратуре и УПК.

В Генеральной прокуратуре РФ функции организации и надзора за исполнением законов осуществляет не одно, а несколько подразделений: Главное управление по надзору за следствием, Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, Управление по надзору за расследованием особо важных дел и ряд других управлений.

В прокуратурах областного и районного звена имеются аналогичные структурные подразделения (отделы, отделения, группы).

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур осуществляют контроль за организацией и исполнением надзора в рассматриваемой сфере подчиненными прокурорами (прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур). Оказывают им необходимую практическую и методическую помощь в осуществлении надзора.

В органах прокуратуры проводится постоянный мониторинг результатов надзора и состояния законности в рассматриваемой сфере. Так, в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах раз в полугодие проводится анализ состояния надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Такой же анализ проводится в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ.

Нижестоящие прокуроры в докладных записках по итогам работы за год информируют Генеральную прокуратуру РФ о состоянии работы по соблюдению конституционных прав граждан при производстве дознания и предварительного следствия по уголовным делам.

Наиболее сложные проблемы, возникающие в деятельности правоохранительных органов при применении УПК, рассматриваются на коллегиях, оперативных и координационных совещаниях, научно-консультативных советах.

О спорных или вызывающих затруднение вопросах применения УПК, требующих решения на федеральном уровне, прокуроры лично информируют Генеральную прокуратуру РФ.