Государственная (гражданская) служба США

Правовое положение государственной службы регулируется большим числом разнообразных актов, инкорпорированных в титуле 5 Свода законов США. В нормативных документах используется два термина — «государственная служба» и «гражданская служба», но преимущество отдается названию «государственная служба» .

Закон о реформе государственной службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в 1978 г. По этому закону политика государства состоит в том, чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации и улучшающими качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами «системы заслуг» и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике. Помимо федеральной существуют государственные служба 50 отдельных штатов и одного федерального округа, а также аппаратов органов местного самоуправления.

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Основу организации федеральной государственной службы составляют три части (сегмента) служащих: «конкурсные», «патронажные» и «исключительные» '.

К первой относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в соответствии с принципом «системы заслуг». Набор на соответствующие посты проводится в двух формах — «открытой» (для должностей собственно конкурсной службы) и «закрытой» (для служб здравоохранения, лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом, как правило, только в порядке карьерой службы в дайной системе.

Ко второй — служащие, которые назначаются на должности Президентом: единолично (помощники и советники президента), по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т. д.), доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министерств и др.).

В число третьих («исключительных») попадают те, кто имеет особый статус, поскольку исключены из-под действия закона о государственной (гражданской) службе (ФБР, ЦРУ, Госдепартамент, представительства США в международных организациях и пр.).

Па конкурсную службу и службу в «закрытых органах» иностранцы не принимаются, за исключением низших должностей и отдельных ведомств (например, Государственного департамента), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США.

Законодательством выделяются следующие группы служащих: 1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более, чем на 18 месяцев); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел); 5) некарьерные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности).

Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям. Первые четыре категории относятся к низшему персоналу административных учреждений, т. е. непосредственным техническим исполнителям. Они заняты простейшей рутинной работой, под непосредственным и общим наблюдением. Их количество обычно составляет 21% общего числа служащих в аппаратах административного управления. По своему материальному положению относятся к низкооплачиваемым работникам. Средний размер жалованья сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

Категории 5−8 охватывают служащих, выполняющих квалифицированную работу, требующих специальных знаний и подготовки, а также способностей к индивидуальной работе. Это также исполнительский технический персонал, но высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. Обычно их число составляет 31% общего числа государственных служащих. По своему материальному положению относятся к среднеоплачиваемым работникам, которое ниже жалованья аналогичных работников из частного сектора.

Служащие 9−15 категорий относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность также протекает под общим административным наблюдением. Например, служащие 11 категории должны быть способны выносить решения, 12 категорий — проявлять способность к руководству, служащие 13 категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14 — главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46% общего числа служащих. Средний размер их жалованья примерно в два раза выше предыдущей группы.

Высшим руководящим составом аппарата государственных учреждений являются служащие 16−18 категорий. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Численность таких служащих незначительна и составляет лишь 2% общего числа служащих. Их жалованье в среднем в 8−9 раз превышает жалованье служащих первых четырех категорий.

Согласно § 3132 титула 5 Свода законов США к высшему руководящему составу относятся служащие: 1) руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти; 2) ответственные за реализацию определенных программ или проектов; 3) контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти; 4) руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников.

В американских законах достаточно эффективно решается задача по ограждению неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая его численность не должна превышать 10 777 человек (§ 413 Свода законов США). Осуществляется это следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление по делам государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемый характер и объем управленческих задач, но и ожидаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление по делам государственной службы проводит консультации с административно-бюджетными управлениями, при необходимости корректируя эти заявки, а затем выносит решения по каждому из ведомств. Данные решения Управления по делам государственной службы публикуются в «Федерал Реджистер» .

Подобные ограничения установлены и по другим категориям. В частности, количество некарьерных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются министерствами и ведомствами в Управление ежегодно) не должно превышать 10% общей численности высшего руководящего состава, а служащих, нанимаемых на определенный срок и на срок действия чрезвычайных обстоятельств, — не выше общей численности высшего руководящего состава.

Одним из принципов государственной службы является равенство возможностей при трудоустройстве. Однако законодательством установлены льготные условия для ряда категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и представителей национальных меньшинств. В последнем случае Управление по делам государственной службы совместно с Комиссией по обеспечению равных возможностей при трудоустройстве разрабатывает особые программы.

Процедуры приема на работу включает следующие стадии: проверка заявления; проведение экзаменов или собеседования; проверка благонадежности; выбор кандидата на должность; проверка в течение испытательного срока. Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной форме и имеют целью проверку профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило, среднего звена управления. Экзаменационные требования согласовываются с Управлением по делам государственной службы.

Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности.

Испытательный срок по закону не должен превышать одного года. По истечении этого срока государственный служащий зачисляется в штат соответствующего министерства или ведомства. Непрохождение испытательного срока на вышестоящий пост дает государственному служащему право на восстановление в должности, равноценной прежней по категории и уровню заработка.

Квалификационные требования устанавливаются главой соответствующего административного ведомства в соответствии с теми нормами, которые разрабатываются Управлением по делам государственной службы.

Из числа работающих в административных ведомствах служащих создаются комиссии по вопросам приема па работу. В их задачи входит рассмотрение заявлений кандидатов на занятие карьерных должностей. Решения комиссий по каждому из заявлений составляются в письменной форме. Общими критериями оценки в соответствии с § 3392 3393 Свода законов США служат: 1) опыт управленческой деятельности; 2) успешное участие в программах повышения квалификации, созданных Управлением по делам государственной службы; 3) наличие особых знаний и опыта, которые дают основания полагать, что государственный служащий будет успешно справиться с возложенными на него обязанностями.

Аттестация служащих проводится ежегодно. Сроки их проведения не оговариваются. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомства только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии, предусматривая, в частности, такие нормы, как опубликование состава комиссий каждого ведомства в «Федерал Реджистер», а также что данная комиссия должна состоять, по меньшей мере, лишь наполовину из карьерных служащих этого ведомства.

Профессиональная деятельность оценивается по следующей шкале: успешное выполнение должностных обязанностей; удовлетворительное выполнение должностных обязанностей; неудовлетворительное выполнение должностных обязанностей.

При неудовлетворительной оценке служащий либо увольняется, либо переводится па другую должность высшего руководящего аппарата. Однако такой перевод невозможен, если в течение пяти лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно или в течение трех лет — не выше, чем на удовлетворительную оценку.

Основанием для повышения в должности может служить и успешная аттестация, и прохождение учебных программ, разработанных под руководством Управления по делам государственной службы. Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава может быть предоставлен раз в 10 лет так называемый «академический отпуск» для проведения научных исследований или повышения квалификации сроком до 11 месяцев с сохранением должностного оклада.

В американской государственной службе существует обычай по присвоению почетных званий «заслуженный» или «выдающийся» , которые присваиваются служащим на один год. Для этого ведомства передают в Управление по делам государственной службы списки лиц, рекомендованных к присвоению почетных званий, а оно представляет их Президенту страны, утверждающему эти звания. Законодательство особо оговаривает запрет на присвоение почетных званий чаще, чем один раз в четыре года. Общая численность «заслуженных государственных служащих» не должна превышать 5%, а «выдающихся» — 1% общего числа служащих высшего руководящего состава государственной службы США. «Заслуженный государственный служащий» единовременно премируется в размере 10 тыс., а «выдающийся» — 25 тыс. долл. США.

Заработная плата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает государственный служащий в должностной классификации. Так, для высшего руководящего состава (16−18 категория) установлены пять градаций каждой из категорий должностной классификации. Должностной оклад определяется в соответствии с рекомендациями, разработанными Управлением по делам государственной службы, но не чаще чем один раз в год. В течение года допускается только его сокращение вследствие неудовлетворительного исполнения должностных обязанностей. При этом государственные служащие имеют право на предварительное (за 15 дней) уведомление о сокращении должностного оклада.

Размер единовременного премирования не должен превышать 20% суммы должностного оклада. Одновременно может поощряться не более 50% служащих высшего руководящего состава. Денежное поощрение в виде признания особых заслуг может быть произведено, во-первых, главой ведомства и, во-вторых, Президентом страны за внесенный служащим вклад в повышение эффективности государственного управления, либо за особые заслуги в защите общественных интересов. Как правило, сумма указанных премий составляет 10 тыс., а в исключительных случаях — 25 тыс. долл. США.

Специализированными органами по управлению государственной службой являются: Управление по делам государственной службы. Совет по вопросам «системы заслуг», Специальная комиссия по вопросам защиты «системы заслуг» . Во главе Управления стоит директор, назначаемый Президентом по совету и с согласия Сената на четырехлетний срок.

Совет по вопросам защиты «системы заслуг состоит из трех членов, назначаемых Президентом по совету и с согласия Сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечивать определенные гарантии его политической беспристрастности. Председатель Совета назначается Президентом по рекомендации и с согласия Совета.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг» формируется Президентом по рекомендации и с согласия Сената па пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике. В ее функции входит предварительное рассмотрение и изучение жалоб о допущенных фактах запрещенной кадровой практики. По запросу Комиссии любой член Совета по вопросам защиты «системы заслуг» может до рассмотрения дела в Совете приостановить запрещенное кадровое действие на срок до 15 (максимально до 30) дней.