Объективные законы административно-организационного управления

Для государства и иных социальных структур деятельность государственной администрации (аппарата) является той материальной реальностью, эмпирические закономерности которой необходимо регулярно изучать. Последняя проблема имеет конкретную прагматическую направленность: добиваться большей внутренней слаженности в деятельности этого аппарата.

Объективных организационных законов насчитывается несколько десятков. Среди них можно назвать законы: самовозрастания численности управленческого персонала, самовозрастания сложности управленческих организаций, организационного эффекта (закон синергии), самосохранения, развития, композиции, разделения и специализации труда, наименьших, эффективности организационной структуры, коррелятивности.

Из этих законов, прежде всего, следует выделить два закона, которые напрямую регулируют гражданскую службу. Они были открыты английским ученым С. Н. Паркинсоном. Его работа «Закон Паркинсона» была издана в Великобритании в 1958 г. Будучи разносторонним исследователем, к тому времени он опубликовал уже ряд монографий по истории мореплавания, экономике, политологии. Но широкое признание ему принесли лишь работы по теории управления. Паркинсон несколько злоупотреблял понятием «закон» и использовал его для обозначения почти любой управленческой связи, избегая таких понятий, как «принцип управления», «правила управления», «требования управления» и др.

Количество «законов» Паркинсона никто не пытался подсчитать. Сам он использовал цифровые обозначения лишь для первого и третьего законов. Закон самовозрастания численности управленческого персонала известен под названием первого закона Паркинсона. Это наиболее разработанный и обстоятельно охарактеризованный закон. Безоговорочно было принято, что он имеет глобальное значение и что в поле его действия находятся все бюрократии мира. Другие законы (и даже третий) упоминаются лишь вскользь и без сколько-нибудь определенной характеристики. Тем не менее даже эти два закона (первый и третий), которые мы рассмотрим, позволяют поставить С. Н. Паркинсона в число сильнейших ученых-управленцев XX столетия.

Кратко сущность первого закона Паркинсона можно сформулировать так: численность персонала любой управляющей подсистемы ежегодно растет независимо от состояния управляемой подсистемы. Сам автор сформулировал этот закон следующим образом: «Количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой. Число служащих возрастает… и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось ли или вообще исчезло количество дел». Он считал, что чиновники в той или иной степени подвержены размножению. При этом их организация больше заботится о себе, чем о той работе, которую она должна делать.

В основе первого закона, лежат два «аксиоматических положения», которые как раз и объясняют склонность управленческого персонала к самовозрастанию независимо от объема работы. Первое из них гласит: «Чиновники стремятся умножать подчиненных, а не соперников». И второе: «Чиновники создают работу друг для друга». Эти два положения объясняют многое в стратегии и тактике управленцев, и, в частности, они показывают наличие внутренне противоречивой логики развития управленческих организаций.

Паркинсон вывел математическую формулу ежегодного прироста служащих в мирное время. По его мнению, в любой управляющей подсистеме этот прирост можно вычислить по формуле.

где X — нужное число новых служащих в год; 5 — количество служащих, набирающих себе подчиненных, чтобы продвинуться по службе; т — количество человеко-часов, потраченных на обработку материала; / - количество лет, проведенных на работе; п — количество нужных служащих.

Для вычисления ежегодного прироста персонала в процентах (Р) надо числитель умножить на 100, а знаменатель па у (число служащих предыдущего года). Искомая формула тогда примет следующий вид:

Ежегодный прирост персонала, считает Паркинсон, неизменно будет колебаться где-то между 5,17 и 6,56% независимо от объема работы и даже при полном ее отсутствии. А средний прирост штатов служащих каждый год, по его мнению, составляет 5,75%3. При этом прирост администрации происходит примерно в 2 раза быстрее, чем прирост технического (обслуживающего) персонала. Если ничего не предпринимать для ограничения этого прироста, процесс может стать неуправляемым.

По этой причине, считает Паркинсон, «…любое учреждение, где наберется больше тысячи сотрудников, становится административно-самодостаточным… Оно поддерживает свое существование исключительно за счет документов, которые само себе адресует, а его сотрудники проводят все свое время за чтением докладных записок, написанных соседями по коридору… Пока статус администратора будет измеряться количеством его подчиненных, это руководящее учреждение будет расти и пускать побеги, увеличивая тем самым накладные расходы» .

Пути нейтрализации негативного действия первого закона Паркинсона: периодическая инвентаризация функций государственных органов и структурное сокращение их количества; повышение профессионализма управленческого персонала; переход на «гибкие команды»; компьютеризация всей системы государственного и иного управления.

Закон самовозрастания сложности управленческих организаций также открыт Парки неоном и известен как его третий закон. Данный закон является прямым продолжением и дополнением первого закона Паркинсона. Сущность третьего закона в следующем: самовозрастание сложности управленческих организаций неминуемо ведет их к гибели. Паркинсон данный закон сформулировал так: «Рост приводит к усложненности, а усложненность — это конец пути». И действительно, рост численности управленческого персонала непременно ведет к росту сложности управленческих организаций, что в конечном счете приводит к их дезорганизации и разрушению. Достаточно убедительным свидетельством действия данного закона является достижение уровня стагнации, а затем и распада Советского Союза.

" При зашивании больших империй, — говорит Паркинсон, — мелочно-диктаторская суета в центре зачастую сопровождается пренебрежением к основным проблемам и отдаленным провинциям. Распад центральной власти чувствуется, прежде всего, на окраинах, куда с трудом дотягивается рука центра". Избыточно разросшимся и заорганизованным структурам государственного управления на закате советской власти не оставалось ничего другого, кроме деградации и развала.

Основным средством нейтрализации пагубных последствий третьего закона Паркинсона является постоянно проводимая децентрализация управляющей подсистемы, а точнее — последовательное внедрение в ее деятельность демократических начал. Социальное управление всегда осуществляется при органичном единстве централизации и децентрализации как особых видов социального управления. Что они собою представляют?

Централизация — это такой вид управления, при котором большая часть функций по управлению общественными делами сосредоточивается в центральных для каждой социальной общности органах (в федеральных — для России, в региональных — для каждого субъекта Федерации). При этом происходит значительная монополизация власти высшими для каждой территории уровнями управления. Здесь право принятия решений концентрируется во властных центрах каждой социальной общности: для России — у Президента РФ; для регионов — у губернаторов и президентов республик.

Децентрализация — противоположный вид управления, при котором управленческие функции более или менее равномерно рассредоточиваются по всем уровням и органам государственного управления. При этом каждая социальная общность получает возможность функционировать относительно самостоятельно, широко развивая творческую инициативу и самодеятельность людей. Децентрализация выражается в передаче соответствующих полномочий и ответственности за принимаемые решения более низким ступеням иерархии.

Как соотносятся между собой централизация и децентрализация? Централизация и децентрализация — это такие два вида государственного управления, которые могут не только отрицать, но и взаимно обусловливать и дополнять друг друга. Децентрализация возможна и существует лишь в связи с централизацией и наоборот. Таким образом, централизация и децентрализация характеризуют степень распределения власти, ответственности и контроля по вертикали управления. При возникновении чрезвычайных ситуаций в обществе роль централизации возрастает. При нормализации общественной жизни возрастает значение децентрализации.

Разграничение функций между уровнями государственного управления основано во многом на том, что в централизованном порядке обычно решаются только те вопросы, которые с такой же эффективностью не могут быть решены низовыми звеньями. Другими словами, при формировании управленческих структур централизация используется при решении стратегических вопросов, а децентрализацияпри решении вопросов тактических и оперативных.

Всякая государственная система только тогда оказывается достаточно устойчивой в различных социальных ситуациях, когда все ее основные структурные части (подсистемы) обладают автономностью (относительной самостоятельностью). Автономность социальных подсистем является важным фактором повышения устойчивости и активности государственной системы в целом. В государственных подсистемах нередки случаи, когда возникает потребность в немедленной реакции (ответном действии) на те или иные внутренние и внешние воздействия, но вышестоящий орган не в состоянии сразу же разработать линию своего поведения и дать нижестоящим органам соответствующие решения. В таких случаях именно относительная автономность (суверенность) позволяет государственным подсистемам гибко приспосабливаться к изменяющимся условиям и самостоятельно решать возникающие вопросы.

В прошлое решению всех этих задач в значительной мере содействовало использование такого социального регулятора, как принцип демократического централизма. В советском обществе данный управленческий принцип имел конституционный характер, а сейчас выброшен как элемент коммунистической тоталитарной идеологии. Вместе с тем принцип демократического централизма имеет общеисторическое и общедемократическое содержание, которое нам следовало бы восстановить нормативно, иначе нашу систему государственного и всего социального управления будет постоянно лихорадить. Сломав жестко централизованную партократическую систему управления страной, мы сейчас никак не определимся с уровнем децентрализации управления субъектами Федерации, степенью их суверенизации. Они все еще остаются плохо управляемыми системами, в которых нередко царит произвол руководителей исполнительной власти. Вместе с тем данные проблемы достаточно успешно решаются, если использовать принцип демократического централизма.

Принцип демократического централизма означает обязательность решений вышестоящих органов государственного управления для нижестоящих, подотчетность всех органов социального управления перед населением, а также относительную самостоятельность каждого уровня и каждого органа государственного управления в осуществлении своих полномочий. Одной из проблем в реализации принципа демократического централизма являются нахождение правильного сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении властных функций в конкретном государственном органе; подотчетность и подконтрольность органов исполнительной и судебной власти законодательным (представительным) органам, что у нас в настоящее время встречается не часто, и др.