Источники административного законодательства

Система административного законодательства

Административное право относится к отраслям материального права, что предопределяет его значимость не только в научной, но и в предпринимательской деятельности. Предназначением административного права является не только исследование догматических понятий, но и изучение обособленной системы действующего законодательства.

Административному законодательству присущи организационные свойства, характеризующие соподчиненность нормативных актов в рамках единой системы, и атрибутивные качества, наличие которых означает принадлежность правового предписания именно к этой отрасли публичного законодательства.

Административное законодательство применительно к его организационным свойствам представляет собой иерархическую соподчиненную систему нормативных правовых актов различной юридической силы. Административное законодательство в доктринальном истолковании включает в себя акты высшей юридической силы, а именно — Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции республик в составе России, уставы иных субъектов Федерации, не наделенных в отличие от республик государственно-правовыми правомочиями^[1], а также законы субъектов РФ.

Административное законодательство в прагматическом, ординарном восприятии включает в себя и иные виды нормативных актов, помимо актов, рассмотренных выше, к ним относятся подзаконные акты — нормативные акты Президента РФ и федерального Правительства, т. е. нормативные акты субъектов, управомоченных Конституцией на осуществление исполнительной власти, а также ведомственные акты, принимаемые органом исполнительной власти и специальными публичными органами, наделенными отдельными публичными правомочиями в сферах контроля, надзора, правоохранительной деятельности. В систему административного законодательства входит также особая разновидность публичных актов, принимаемых негосударственными органами, а именно нормативные акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Административному законодательству присущ системный принцип иерархии, т. е. убывание юридической силы актов от актов высшей юридической силы — конституций, уставов, законов вплоть до ведомственных актов. Муниципальные нормативные акты предназначены для регламентации местного самоуправления и не соподчинены актам органов и субъектов, осуществляющих исполнительную власть, за исключением случаев наделения местных органов государственными функциями. Делегирование муниципальным органам полномочий органов исполнительной власти означает инкорпорацию муниципальных органов в систему исполнительной власти и соответствующую иерархическую соподчиненность таких нормативных актов внутри системы.

Атрибутивные свойства административного законодательства

Для характеристики административного законодательства наиболее важны его атрибутивные свойства, а именно юридически значимые формализованные качества, наличие которых означает принадлежность цивилистического или публичного предписания к административному законодательству. С точки зрения его атрибутивных качеств административное законодательство включает в себя:

• а) статутные предписания об органах исполнительной власти и иных публичных органах. К ним относятся нормативные акты, устанавливающие права и обязанности публичных органов и ответственность их должностных лиц, бланкетные предписания, в соответствии с которыми цивилистические или публичные отношения должны быть регламентированы Президентом РФ, президентом (главой) субъекта Федерации, федеральным Правительством или правительством субъекта Федерации, органом исполнительной власти, исполнительно-распорядительными муниципальными органами. В этом смысле любую регламентацию, прямую или опосредованную, как в вышеуказанных случаях, следует рассматривать в контексте административного регулирования;
• б) предписания, регламентирующие публичные контроль и надзор, отнесенные к ведению органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных муниципальных органов, в том числе и предписания, предусматривающие перераспределение таких полномочий между органами исполнительной власти, их делегирование муниципальным органам или саморегулируемым и иным непубличным организациям^[2];
• в) предписания, устанавливающие статус публичных имущественных отношений, в том числе и его отдельных правомочий владения, пользования и распоряжения. Любые имущественные отношения, возникновение, изменение и прекращение которых обусловлено иерархической соподчиненностью их участников, регламентируются административным и иным публичным законодательством. Любые предписания цивилистического законодательства о реквизиции и конфискации имущества (в том числе и применительно к судебной и административной конфискации в случаях, предусмотренных соответственно п. 1, 2 ст. 243 ГК РФ), об установлении прямых или опосредованных имущественных обременений — сервитутов, информационных обязанностей, обусловленных мерами внутреннего контроля, либо иных публичных обязанностей, обеспечиваемых за счет частноправовых средств. К этой подгруппе относятся нормативные акты, регламентирующие целевое расходование публичного имущества, принимаемые применительно к данному случаю (ad hoc), а именно предписания о выделении бюджетных средств или недвижимости в качестве имущественного взноса, в качестве средств целевой финансовой поддержки некоммерческих организаций, либо устанавливающие иные методы распоряжения публичным имуществом. Такие предписания устанавливаются в актах различной юридической силы, на федеральном уровне к ним относятся федеральные законы, нормативные акты органов и лиц — субъектов исполнительной власти и реже — ведомственные акты;
• г) предписания, устанавливающие публичные процедуры легитимизации цивилистических отношений, а именно предписания о государственной регистрации субъектов предпринимательства, объектов недвижимости, имущественных сделок, гражданско-правовых договоров, объектов движимого имущества. Сюда же относятся и регистрационные процедуры, проводимые исключительно в публичных целях (государственная регистрация юридических фактов, нормативных правовых актов и иные);
• д) предписания публичного санкционирования, а именно нормативные акты, устанавливающие лицензионные и иные разрешительные процедуры;
• е) правоохранительные и юрисдикционные предписания, устанавливающие виды публичных наказаний, назначаемых судом, нормативные акты, регламентирующие применение внесудебных публичных санкций (мер административного пресечения, должностных наказаний, санкций, аннулирующих разрешительные документы, и иных). В эту группу входят как публичные, так и цивилистические предписания, к последним относится, например, судебная санкция в виде ликвидации юридического лица — нарушителя;
• ж) процессуальные предписания, т. е. нормативные акты, опосредующие исполнительно-распорядительную деятельность в вышеуказанных случаях. По преимуществу такие акты устанавливают публичные процедуры правореализации, помимо административного законодательства в его доктринальном восприятии, к ним относятся административные регламенты субъектов, осуществляющих исполнительную власть, в том числе и ведомственные нормативные акты.

Все цивилистические и публичные предписания, отвечающие рассмотренным выше атрибутивным критериям, независимо от способов их фиксации в законодательстве и их юридической силы относятся к источникам административного законодательства. Вместе с тем наличие атрибутивных свойств административного законодательства свидетельствует о его статусе и предназначении в системе не только публичного законодательства, но и федерального законодательства в целом^[3].

• [1] Конституция хотя и презюмирует принцип равноправия субъектов Федерации, тем не менее наделяет республики в составе России государственно-правовым статусом (ср. ч. 1 и ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).
• [2] В редких случаях предусмотрено делегирование функций публичного контроля публичным некоммерческим организациям и прежде всего — государственным корпорациям. Например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» является правопреемником публичных правомочий упраздненного органа исполнительной власти — Федерального агентства по атомной энергии — в сферах лицензирования, публичного контроля, надзора и нормативно-правового регулирования.
• [3] Рассматривая административное законодательство с этих позиций, следует отметить принадлежность предписаний уголовного, финансового, бюджетного, таможенного законодательства, наряду с рассмотренными выше цивилистическими предписаниями, одновременно как к административному, так и к отраслевому (специальному) законодательству.