Программный метод в социальной политике

Отдельное место среди технологий социальной политики занимает программный метод. Программно-целевое управление — это решение социальных проблем путем разработки и реализации целевых социальных программ.

Социальная программа — содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения социальных проблем, характера мероприятий, уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций.

Целевая социальная программа — увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области социального развития России и ее регионов. Целевые комплексные программы являются важнейшим инструментом социального управления. В настоящее время они играют ведущую роль в регулировании социальных процессов (занятость, трудовая мобильность, миграция, поддержание социального порядка и др.) и решении актуальных социальных проблем (бедность, бездомность, преступность, национальные конфликты и др.).

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Вопросы практики

Современный этап разработки социальных программ характеризуется регламентацией процедур формирования и структуры целевых программ. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 утвердило Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ.

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 был утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы. Последние содержат в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия госорганов.

Использование программно-целевого метола на каждом уровне — общегосударственном, региональном, муниципальном — определяется характером и территориальным масштабом возникновения комплексной проблемы, касающейся конкретной совокупности людей.

Вопросы практики

С федеральными социальными программами, но различным направлениям деятельности (жилье; развитие высоких технологий; транспортная инфраструктура; Дальний Восток; развитие села; социальная инфраструктура, безопасность; развитие регионов; развитие государственных институтов) можно ознакомиться на сайте Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России «Федеральные целевые программы России»^[1].

Так, для общегосударственного уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на функционирование всего социума. На уровне регионов программного подхода требуют вопросы, касающихся населения, проживающего на территории данного региона. В значительной степени развитие программного метода в России осуществляется в рамках регионального компонента социальной политики. На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут быть вопросы комплексного совершенствования местной законодательной и нормативной базы в целях создания благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, стимулирования предпринимательской активности домохозяйств; проблемы социальной ориентации — поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т. д.

Для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней привлекаются по восходящей или нисходящей линии, но «остаточному» принципу с учетом распределения полномочий.

Возможности использования программного подхода для социальной поддержки и помощи должны основываться на следующих принципах:

• • направленность на решение крупных, многоаспектных проблем, требующих долгосрочного комплексного воздействия;
• • принципы и конфигурация направлений и мер программы определяются сферой применения;
• • объектом программы должны быть проблемы, нс решаемые в текущей деятельности;
• • ориентация программы на решение конкретных проблем и целевые группы, гибкость и адресность применяемых механизмов и практик;
• • при формировании структуры программы необходимо опираться на использование наиболее эффективных и экономичных способов решения проблемы; обеспечивать открытость новым технологиям;
• • при разработке программы должна прослеживаться четкая логика: решение проблемной ситуации конкретными мерами для достижения заданной цели, отслеживание эффективности предпринимаемых мер на основе системы индикаторов;
• • важнейшим условием эффективности реализации программы выступает разработка механизма ее реализации (законодательного, кадрового, организационного, финансового), использование четкого механизма реализации, определенных управленческих процедур, централизации принятия решений;
• • публичность выполнения программ, открытость гражданскому обществу, что должно быть закреплено в документах, утверждающих программу (обеспечение размещения материалов о программе в СМИ, ответственность за недостоверность данных, разработка и издание специальных информационных материалов).

Логика формирования программы определяет и ее структуру. В целевой программе должны найти отражение:

• • характеристика проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин се возникновения, целесообразность и необходимость решения программным методом; обоснование периода реализации программы;
• • объекты и субъекты программы;
• • основные цели и задачи программы;
• • перечень и описание программных направлений и мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия в контексте реализации поставленных целей;
• • описание ожидаемых результатов реализации программы и целевых индикаторов — измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам; методика оценки эффективности программы (с учетом ее особенностей);
• • механизм реализации (организационный, нормативно-правовой, кадровый, финансовый), создание организационной структуры, включая определение руководителя программы и ответственных за выполнение задач, мер и механизма взаимодействия между ними;
• • описание системы управления реализацией программы; разработка учетного и контрольного механизмов или механизмов обратной связи (как отслеживается и оценивается выполнение программы), формированис механизмов мониторингов реализации и корректировки содержания программы — какие изменения следует внести в содержание и реализацию программы;
• • обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
• • описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общая оценка ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценка рисков ее реализации;
• • подведение итогов, окончание и закрытие программы (оценка, насколько выполнена программа).

Перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, должен включать и информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы. В частности, на сайте, посвященном федеральным целевым программам, можно проследить логику построения отдельных целевых программ, взаимосвязь целей, задач и механизма реализации^[2].

Предполагаемые результаты реализации тех или иных мероприятий программы определяются и фиксируются на всех этапах разработки программы: на краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном этапах. Оценка результатов реализации программы осуществляется на основе системы индикаторов, являющихся составной частью целевой программы.

Эффективность (эффект — от лат. effectns — исполнение, действие) — это результат действия, следствие действий; средство, прием и т. д. Понятие «эффективность» обычно определяется как «результативность, продуктивность». Международный стандарт ИСО 9000−2000 «Системы менеджмента качества» дает следующее определение результативности и эффективности деятельности: результативность — степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; эффективность — связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

При формировании комплекса индикаторов для оценки эффективности реализации программы необходимо, чтобы индикаторы были измеримы с помощью количественных или качественных показателей, существовала система сбора необходимых данных либо в рамках механизма реализации программы был предусмотрен их сбор в ходе специальных исследований в режиме мониторинга. Важно выбрать оптимальное количество показателей, не пытаясь ограничиться минимумом для сокращения затрат на проведение мониторинга эффективности и не перегружая программу излишними индикаторами, не дающими важной информации. Показатели программы должны отражать потребности всех целевых групп.

К целевым индикаторам программы выдвигаются следующие требования: обоснованность, адекватность, сбалансированность, полнота, измеримость, возможность проверки, соотнесение с международным уровнем, достижимость.

Оценка эффективности реализации программы осуществляется ежегодно в течение всего срока реализации программы и в целом по окончании ее реализации. При оценке эффективности, исходя из социальной направленности программы, можно говорить о социальной и социальноэкономической эффективности.

Так, оценивая эффективность программ поддержки семей, следует иметь в виду, что различают социальную эффективность (которая в рамках исследуемой деятельности может определяться через достижение поставленной цели) и экономическую (рентабельность затрат). Безусловно, в рамках социально значимой деятельности необходимо опираться прежде всего на оценку социальной эффективности, однако в ряде случаев сравнительная оценка экономической эффективности программ, реализуемых, например, в различных регионах, позволяет выявить нерациональное расходование ресурсов или влияние отдельных специфических региональных факторов.

Для измерения и оценки социальной эффективности используются такие натуральные эффекты и результаты, как улучшение качества и повышение уровня жизни непосредственных благополучателей (целевой группы) программы. Социальную эффективность сложно объективно измерить с помощью экономических категорий (в том числе и в стоимостном выражении), поскольку показатели, используемые для характеристики результатов, как правило, носят качественный характер. Оценка социальной эффективности реализации программы производится путем сравнения текущих значений показателей с их целевыми значениями. При этом результативность какого-либо мероприятия программы оценивается исходя из соответствия его ожидаемым результатам, поставленной цели.

Оценка социальной эффективности реализации программы может определяться на основе расчетов, но следующей формуле:

где Е_п — эффективность хода реализации отдельного направления программы, %; Tfj — i-й индикатор, который отражает достигнутую реализацию отдельного направления программы, фактическое значение; 7>г_; — i-й индикатор — нормативное значение, утвержденное программой.

Например, при значении показателя эффективности реализации программы — Е от 80 до 100% и более эффективность реализации программы признается высокой, при значении менее 80% — низкой.

В ряде случаев возникает целесообразность оценить социально-экономическую эффективность программы — тогда акцент делается на затратности мероприятий, возможности достичь необходимого эффекта при меньших затратах. Социально-экономическая эффективность представляет собой соотношение социальных результатов (эффектов), которые в текущих условиях могут быть непосредственно измерены и выражены в денежном эквиваленте, и затрат на реализацию программы.

Особенностью оценки социально-экономической эффективности является то, что она предполагает выявление и монетизацию не максимально полного списка достижений программы, а учет главным образом тех результатов, которые в текущих условиях доступны для выражения в стоимостных единицах.

Оценка социально-экономической эффективности программы может рассчитываться по итогам отчетного года и в целом по окончании ее реализации по следующей формуле:

где Е_С} — оценка социально-экономической эффективности реализации Программы для достижения конкретного показателя Q; Qf — фактическое значение этого же показателя; Expj — фактический объем финансирования на реализацию программы за отчетный финансовый год (период); Q_p — планируемое значение одного из показателей (наиболее репрезентативного); Ехр_р — объем финансирования, предусмотренного на соответствующий финансовый год (период) на реализацию программы.

Экономическая эффективность признается достигнутой при условии, что значение Е больше или равно 1.

Например, в ходе реализации программы планируется увеличить в течение года показатель обеспеченности местами в дошкольном образовательном учреждении детей в возрасте от одного до семи лет с 80 до 83%. В качестве планируемого значения показателя берется значение 83%, запланированное программой. Учитывается достигнутое фактическое значение показателя за анализируемый период, а также объемы финансирования — планируемый, на реализацию мероприятий программы, обеспечивающих увеличение обеспеченности местами в ДОУ, и фактический.

В программу рекомендуется включать указания на основные механизмы ее реализации, такие как: экономическая политика органов исполнительной власти субъекта РФ; механизм частно-государственного партнерства; проведение открытых конкурсов; изменение законодательно-нормативной базы; привлечение внебюджетных средств; реализация инвестиционных проектов и др.

• [1] URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/.
• [2] Федеральные целевые программы России. URL: http://www.programs-gov.ru/A.