Использование стратегического планирования в деятельности органов исполнительной власти

— 26 ;

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы стратегического планирования в органах исполнительной власти

1.1 Взаимосвязь стратегии, стратегического управления и планирования

1.2 Виды и состав стратегических планов

1.3 Нормативно-правовое обеспечение стратегического планирования в органах исполнительной власти

1.4 Процедура разработки стратегического плана в органах исполнительной власти Глава 2. Опыт стратегического планирования в субъектах РФ (на примере Свердловской области)

2.1 Стратегическое планирование в органах исполнительной власти Свердловской области. Стратегия 2020

2.2 Проблемы при разработке документов стратегического планирования Заключение Источники, использованные в работе

Актуальность темы

исследования. Значимость стратегического управления увеличивается в условиях повышения нестабильности факторов внешней и внутренней среды, нарастания их неопределенности. На Западе стратегическое управление становится решающим с начала постиндустриальной эпохи, которая покончила с эпохой массового потребления и открыла этап борьбы за индивидуального потребителя, за совершенствование сбыта на основе прогнозирования и формирования потребностей — маркетинга.

В начале 80х годов в развитых зарубежных странах происходит повсеместное внедрение органами государственной власти и местного самоуправлениям методов стратегического планирования, берущих свои истоки в бизнес практике.

Искусство стратегического планирования позволило выйти из кризиса США, Германии, Японии и другим странам, которые в разное время своей истории пережили его и вышли из кризиса обновленными.

Переход российской экономики к инновационному социально-ориентированному типу развития предъявляет принципиально новые требования к системе стратегического планирования и координации действий органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса. Важнейшая роль отводится созданию единой системы документов стратегического планирования развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые в совокупности призваны сформировать предсказуемую, благоприятную среду для планирования и реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса.

Актуальность этой темы признана как руководством нашей страны, так и представителями бизнеса. Например, в 2010 году заинтересованность в расширении диалога между всеми участниками процесса стратегического планирования: федеральными и региональными властями, местным самоуправлением, инфраструктурными компаниями, институтами развития, бизнес-сообществом, экспертами по указанным вопросам выразилась в поддержке Правительства РФ и Государственной Думы РФ инициативы проведения общероссийского Форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России», проведенного 20−21 октября 2010 года в Санкт-Петербурге, который стал публичной дискуссионной площадкой по вопросам совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития регионов России.

Начиная с 2010 года, стартовал конкурс региональных стратегий и программ социально-экономического развития среди субъектов Федерации, который способствует широкому распространению в регионах лучших практик стратегического планирования, включая развитие современных методов территориального планирования, выявление и распространение новых успешных подходов в области привлечения инвестиций, создания условий для развития бизнеса и человеческого потенциала.

Стратегическое планирование — это мировой общепризнанный инструмент обеспечения регулирования развития (территории, субъекта РФ, отдельной отрасли) и консолидации усилия властей и потребности общества. Большую актуальность эта тема приобрела в свете недавнего утверждения «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2010 года № 1662 — р.

Степень разработанности проблемы. Вопросы регионального развития, региональной политики достаточно освещены как в зарубежной, так и в отечественной научной литературе. Среди зарубежных ученых можно выделить У. Изарда, Э. Куклински, Ф. Перу, А. Лёша, Т. Паландера, А. Предёля, В. Кристаллера, И.Г. фон Тюнена, А. Вебера, Р. Л Акоффа и др. Существенный вклад в разработку указанных проблем внесли также уральские ученые, среди которых: Е. Г. Анимица, В. С. Бочко, Н. Ю. Власова, Л. М. Капустина, Г. А. Ковалева, В. Н. Лаженцев, А. А. Мальцев, О. А. Романова, Н. М. Ратнер, Н. М. Сурнина, А. И. Татаркин, В. П. Чичканов, М. Д. Шарыгин и другие.

Исходя из проблематики настоящего исследования, в нем уделено внимание вопросам создания стратегии развития и теории стратегического планирования экономических систем.

Можно выделить работы таких ученых как И. Ансофф, Д. Хасси, А. А. Томпсон, А.Дж. Стрикленд, О. С. Виханский и ряда других. Американский ученый Майкл Москоу один из первых применил стратегическое планирование по отношению к государственному сектору. В своей монографии «Стратегическое планирование в бизнесе и управлении», он утверждал, что корпоративная модель стратегического планирования вполне применима и в административном управлении. С того времени стратегическое планирование широко используется в органах власти различного уровня Кац И. Планирование — системообразующий элемент государственного регулирования экономики.// Проблемы теории и права управления. № 2,1999.

Объектом исследования выступает региональная социально-экономическая система как целостный социальный, экономический, управленческий организм, встроенный в национальную экономику. Областью исследования стала Свердловская область — один из крупнейших по экономическому потенциалу и уровню развития субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования — тенденции, приоритеты, механизмы разработки и реализации стратегии регионального развития.

Целью настоящей работы является выявление методических проблем, связанных с осуществлением стратегического планирования в органах исполнительной власти Свердловской области.

При подготовке настоящей работы были поставлены следующие практические задачи: уточнить категорийно-понятийный аппарат, выявив взаимосвязь стратегии, стратегического управления и планирования; рассмотреть виды и состав стратегических планов; описать нормативно-правовую базу стратегического планирования в региональных органах исполнительной власти; на примере Свердловской области рассмотреть опыт стратегического планирования в субъектах РФ и проанализировать соответствие некоторых концептуальных положений доступных методических материалов, которые используют субъекты Федерации при подготовке стратегий социально-экономического развития с применением общенаучных методов сравнительного, статистического анализа, экспертных оценок и другие.

Глава 1. Основа стратегического планирования

1.1 Взаимосвязь стратегии, стратегического управления и планирования

Планирование и программирование социально-экономического развития государства занимает серьезное место в системе государственного управления развитых стран, является важным этапом в осуществлении государством своей управленческой и регулирующей функции.

Несмотря на это теория стратегического государственного управления до сих пор считается наименее разработанной (по сравнению с муниципальной теорией стратегического управления или коммерческого стратегического менеджмента).

Концептуальная незавершенность теории проявляется не только в отсутствии однозначно интерпретируемого понятия «стратегия», но и в многозначности понятия «стратегическое управление».

Анализируя концепции стратегического менеджмента (школы стратегий) Г. Минцберг, Б. Альстрэнд, Д. Лэмпэл в своей книге «Школы стратегий» выделили пять значений термина «стратегия», назвав их «пять „П“ стратегий»:

1. Стратегия как реальный план, причем план может толковаться двояко:

а) как единство целей и методов их достижения.

б) как совокупность методов достижения целей, но не сами цели;

2. Стратегия как план для обмана (нечто декларируется, чтобы спровоцировать конкурента);

3. Стратегия как принцип, то есть требование, правило, предписывающее определенные действия в той или иной ситуации, причем эти правила могут осознаваться, а могут и не осознаваться;

4. Стратегия как позиция, т. е. стратегия понимается как отношение между организацией и внешней средой (имеется в виду, что организация обладает преимуществами);

5. Стратегия как перспектива, которая задается видением, имеющимся у лидера.

Выделенные значения термина «стратегия» фиксируют различные подходы к ее пониманию, в определенной мере — неспособность авторов договориться хотя бы об общем значении этого термина.

Под стратегией региона обычно понимается определение долгосрочных целей и задач развития социальной системы региона и утверждения курса управленческих действий, распределения ресурсов (экономических, финансовых, социальных, образовательных и др.) для достижения этих целей. Формирование стратегии дает ответы на вопросы: какие направления управленческой деятельности необходимо развивать в приоритетном порядке, каковы потребности в капиталовложениях и наличных ресурсах и какова возможная отдача по выбранным направлениям.

Понятие «стратегическое управление» также нельзя исчерпать каким-то одним их встречающихся в литературе понятий. Стратегическое управление можно определить как разработку и реализацию стратегических планов: либо предприятия, либо территории. Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А.Костин, Н. Б. Костина. — Екатеринбург, 2009. — С.61.

Стратегическое управление включает в себя три последовательных и один сопровождающий процесс.

К числу последовательных процессов, которые можно рассматривать как управленческие функции, относятся следующие:

1. Формирование стратегического плана, включающего в себя создание стратегического проекта и программы его осуществления.

2. Реализация стратегических планов.

3. Контроль за реализацией стратегических планов.

К сопровождающему процессу, который также представляет собой сервисную функцию, относится анализ.

Итак, мы подошли к раскрытию центрального вопроса настоящей работы стратегическому планированию.

1.2 Виды и состав стратегических планов

Согласно хрестоматийному определению стратегическое планирование — «набор действия и решений, предпринятых руководством, которые ведут к разработке конкретных стратегий, предназначенных для помощи организации в достижении поставленных целей». Ромашов О. В., Ромашова Л. О. Социология и психология управления. Учебное пособие для вузов. — М.: Издательство «Экзамен», 2002. — С. 447.

Целеполагание, как видно из определения, является определяющим моментом в стратегическом планировании.

Искусство стратегического целеполагания сегодня выдвигаются на передний план. Без стратегического целеполагания невозможно скоординировать отдельные проекты и программы, найти их концептуальную основу, правильно сконцентрировать ресурсы системы на главных направлениях, распределить их с учетом перспектив развития, выявить приоритетные программы и проекты, которым предстоит осуществить антикризисный прорыв, сделать антикризисное развитие устойчивой тенденцией, действующей по всем направлениям. Поэтому если комплексные целевые программы и проекты — это организационная форма целеполагания, то стратегическое целеполагание определяет в современных условиях содержательную концептуальную основу управления, его глобальную и перспективную основу, генеральную цель на всех уровнях управления.

Традиционно целями развития регионов, которые находят свое отражение в стратегических планах, являются:

градостроительная;

социальная;

экономическая;

производственная;

агропромышленная;

управленческая.

Стратегические планы, являющиеся одним из видов планов, представлены в свою очередь, различными вариантами. Но всякий стратегический план содержит два необходимых компонента: 1) стратегический проект, представляющий собой набор элементарных стратегий и 2) стратегическую программу, определяющую способы реализации проекта.

Стратегический план отличается от оперативного тем, что его реализация ведет к изменению организации, изменению системы деятельности, которой занимается организованная общность людей. Оперативный план представляет собой способ функционирования принятой (существующей) в организации стратегии.

Указанные виды планов сосуществуют в неразрывной связи. Реализация стратегического плана предполагает наличие связанного с ним оперативного плана. Если стратегический проект перестает работать, т. е. более не отвечает действующим реалиям, требуется разработка нового стратегического плана.

Следует отметить, что если необходимость в стратегическом проекте порождается внешними изменениями, то он является реактивным.

Смею заметить, большинство стратегий регионов имеют антикризисную направленность, что относит их скорее к реактивному (защитному) виду стратегических проектов. Противоположностью реактивных проектов являются проекты наступательные Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А.Костин, Н. Б. Костина. — Екатеринбург, 2009. — С.53.

Источником наступательных проектов выступают изменения во внутренней среде организации, в частности, новые знания и компетенции, которые порождаются активностью ее сотрудников.

Сопоставляя два элемента стратегического плана — стратегический проект и программу — следует отметить, что более подвижной, изменчивой ее частью является именно программа, а не проект.

Не существует единого временного горизонта стратегического планирования. В Европе часто встречаются долгосрочные, 10-летние планы, американцы используют 5-летние планы, а японцы предпочитают 3-летнее планирование. Важно, что временной фактор — это атрибут не стратегического плана, а его элемента — программы по реализации проекта. Программы могут быть интенсивными, свернутыми во времени или, напротив, продолжительными или растянутыми. Скорость реализации стратегических планов зависит от множества факторов: финансовые ресурсы, внешние условия и т. п. «Стратегичность» плана не зависит от времени реализации проекта.

Наиболее существенным основанием для различения стратегических планов является количество проектов в их составе. В связи с чем выделяют монопроектные (простые) и полипроектные планы, имеющие в своем составе два и более проекта. На государственном и муниципальном уровне широкое распространение получили именно последние. Например, объект стратегического управления в регионе не ограничивается какой-то одной сферой. Сюда входит:

— региональное хозяйство, включая инфраструктуру, которая его обеспечивает;

— производственная сфера (все отрасли производства ВРП);

— АПК;

— финансово-экономическая сфера;

— социальная сфера;

— управленческая сфера (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, федеральные органы исполнительной власти, расположенные на территории субъекта Федерации).

1.3 Нормативно-правовое обеспечение стратегического планирования в органах исполнительной власти

Правовой основой использования методов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» № 115-ФЗ. Этот нормативный акт, изданный в 1995 году, стал первой попыткой возврата к практике централизованного государственного планирования после ее упразднения в 90х годах, когда стратегическое управление регионом было отдано на откуп региональных властей.

Возврат к централизованному государственному планированию обусловлен рядом причин, среди которых наиболее важными являются:

· рост диспропорций между регионами;

· разрыв традиционных хозяйственных связей между регионами;

· экономический кризис 90х гг.

· региональные конфликты военно-политического характера;

· упадок социального благополучия (низкий уровень жизни, дифференциация доходов).

Во исполнение распоряжения Правительства РФ От 14 июня 2001 г. № 800-р приказом Минэкономразвития РФ От 17.06.2002 № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации» утвержден Порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов РФ, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, а также типовой макет программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. Этим же приказом субъектам Российской Федерации рекомендовано руководствоваться данным типовым макетом при разработке региональных программ экономического и социального развития.

Таким образом, функция контроля над разработкой стратегических документов в субъектах РФ в 2002 году перешла с регионального на федеральный уровень и была закреплена за одним из департаментов Минэкономразвития РФ.

Законодательством РФ установлено, что государственные органы власти субъектов РФ формируют нормативные правовые акты, определяющие порядок решения вопросов в рамках распределенных полномочий. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством, ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования, несмотря на то, что проект федерального закона о стратегическом государственном управлении в РФ не первый год находится в процедуре согласования и то, что в различных документах федерального уровня содержатся ссылки на необходимость применения стратегического планирования. В частности, приказом Минэкономразвития РоссииОт 23 марта 2009 г. № 102 «Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в

2009 году", приложение 9, п. 2. среди критериев конкурсного отбора субъектов РФ на предоставление субсидий для проведения административной реформы было установлено принятие нормативного правового акта, регламентирующего вопросы стратегического планирования в субъекте РФ. В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ От 20 февраля 2010 г. № 67-СФ «О территориальном планировании в Российской Федерации», абзац 2. отмечено, что территориальное планирование является важным элементом системы стратегического планирования и прогнозирования развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Органы исполнительной власти пользуются такой неопределенностью — на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Нет и качественно проработанных региональных разрезов основных отраслевых стратегий, среднесрочной программы социально-экономического развития, программ развития инфраструктурных монополий и т. д. Необходим федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, который должен обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на федеральном и региональном уровне концепциями, стратегиями и программами развития. Для обеспечения высокого качества стратегических, программных и прогнозных документов нужно будет разработать общедоступную методическую базу по всему кругу вопросов стратегического планирования.

Начиная с середины 2007 года, когда на заседании Правительства РФ 30 июня 2007 года была рассмотрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов Российской Федерации под методическим руководством и при координации со стороны Министерства регионального развития Российской Федерации проводят активную работу по разработке региональных стратегий. К 2011 году рассмотрены документы около 60 субъектов РФ Смирнов Е. П. Стратегия развития регионов: теория, практика и новые подходы 18.05.2009/ http://www.regions.ru/news/2 076 148/.

Основным документом, определяющим подход исполнительной власти в лице Минрегиона России к стратегическому планированию регионального развития, является упомянутая выше «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Концепция является теоретическим документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении центра (профильного министерства) с позиции управления региональным развитием. Второй документ — проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» Приказ Минрегионразвития РФ от 27.02.2009 № 14, а также письмо Минрегиона России от 28.10.2007 № 6831-ВА/20 в органы исполнительной власти субъектов РФ — предлагает регионам некоторый унифицированный методического характера взгляд федерального центра на формат и содержание региональных стратегий как документов, представляемых для согласования в МВК при Минрегионе России.

В указанном выше документе стратегия социально-экономического развития субъекта РФ определена как «система мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти». Даны и другие важные с точки зрения стратегического планирования определения, которые будут рассмотрены в следующем разделе.

Сам факт обращения регионов к стратегическому планированию и попыткам выйти за границы текущей деятельности как новое явление в региональной политике последних лет исключительно важен, т.к. ставит региональную власть в новую более мощную позицию, в которой возможен переход от парадигмы функционирования к парадигме развития. Отметим, что это всего лишь гипотетическая возможность, а не императив, т.к. реальное занятие этой позиции связано с наличием политической воли, амбиций, квалификации, сильной команды и других качеств руководителей региона. В противном случае, эту позицию можно успешно имитировать.

Другая положительная предпосылка для дальнейшей эффективной работы по организации стратегической работы состоит в том, что власть так или иначе должна пытаться выстраивать новые отношения с бизнес-структурами и экспертным сообществом. Хотя практика показывает, что этот процесс носит пока лишь начальный или имитационный характер.

Требования к разработке стратегий Минрегиона России сыграли свою положительную роль, запустив, опираясь на административный ресурс, процесс разработки стратегий в регионах и организовав их рассмотрение и систематизацию в рамках МВК. В то же время, учитывая большое разнообразие условий в регионах, неопределенность в вопросах политики и практики федерального центра в первую очередь в развитии инфраструктурной и особенно инновационной сферы, а также методические проблемы, которые раскрыты ниже, разработчики стратегий были поставлены в весьма трудное положение. Поэтому большая часть защищенных стратегий ограничилась рассмотрением двух сценариев развития, один из которых принято называть инерционным, а второй инновационным. Инновационным сценарием, как правило, называют сценарий, направленный на более активное внедрение научно-технических достижений и развитие инновационной инфраструктуры. Очевидно, что современным является другое понимание, включающее организационные, кадровые, антропотехнические и др. инновации. Как это часто бывает на практике — сценарий весьма хрупкий инструмент, который имеет свойство деформироваться и распадаться по мере его реализации.

Подавляющее число регионов не смогли удовлетворить требованию реализовать механизм активации межрегиональных связей, являющийся одним из самых эффективных механизмов регионального развития. Можно предположить, что причина неразработанности этого механизма находится как в методике, так и в практике органов госвласти. Примерно так же обстоит дело с отсутствием прозрачного механизма согласования и продвижения региональных программ на федеральный уровень.

Несмотря на то, что в большинстве регионов при разработке стратегий требование участия бизнес-структур и экспертного сообщества с формальной точки зрения было выполнено, в реальности этот процесс только начинает развиваться, часто носит формальный характер и еще далек до построения эффективной сетевой конфигурации из независимых центров власти.

Острейшей и ключевой проблемой, если говорить об инновационном развитии, для подавляющего числа регионов является недостаток кадров, особенно высококвалифицированных управленцев. В то же время, власть как бы «вытесняет» эту проблему из своего сознания: практически во всех стратегических документах проблема подготовки кадров обсуждается с формальных бюрократических позиций в плане, например, прогноза количества выпускников вузов и пр., никаких принципиальных механизмов и срочных мер для решения этой проблемы не предлагается. Более того, региональные системы образования, прежде всего профессионального образования, совершенно не нацелены на образование субъектов регионального развития, на образование элитного слоя общества, ориентированного на развитие своего региона.

1.4 Процедура разработки стратегического плана

Разработка и реализация стратегии развития обычно начинается с осознания необходимости развития, с создания органа стратегического развития, разрабатывающего и принимающего заявление (декларацию), в которой: а) признается необходимость объединения всех субъектов управления и населения в решении проблем, определяющих будущее региона и благосостояние ее жителей; б) признаются основные принципы, генеральные технологии ускоренного развития (укрепления конкретных позиций, достижения партнерства при разработке и реализации, развития социальной инфраструктуры, сочетания долгосрочности и конкретности оздоровления экономики и культуры, всей духовно-нравственной атмосферы, социальных ценностей).

Инициатива в разработке концепции может принадлежать государству, политической власти, общественным институтам, но необходим механизм включения всех заинтересованных партнеров, всего населения, которые, в конечном счете, определяют приоритеты с учетом своих коренных потребностей. Последние обязательно координируются. В процессе публичного диалога заключается договор, который позволяет всем увидеть в нем свои долгосрочные интересы и понять механизм (по шагам) их реализации, создания социальных и экономических условий для достойной жизни и эффективной работы.

Главной целью стратегического управления является постоянное улучшение качества жизни граждан. Эта цель обычно конкретизируется, что предполагает указания на основные пути ее достижения, поддержки экономики, создания рабочих мест, развития рынка и т. п. Понятие «качество жизни» обычно уточняется через основные критерии, показатели (работа, зарплата, экология, жилье, образование, безопасность, досуг и т. п.).

После уточнения целевого блока предлагаются основные стратегические направления, к числу которых относятся:

формирование благоприятного хозяйственного климата и экономической политики;

взаимодействие с внешней средой, привлечение инвестиций;

улучшение социальной и духовной среды (защита отечественных ценностей, развитие образа жизни, физического и духовного здоровья населения, зоны активных преобразований и т. п.).

По каждому из направлений уточняются цели и задачи частной стратегии, предлагаются меры их достижения. Они обязательно соотносятся с генеральной целью, оценивается их реалистичность, конкретность и соотнесенность с отдельными проектами и программами, учитывается наличие реальных субъектов деятельности и имеющихся ресурсов. Иначе говоря, происходит отбор только тех мер по всем направлениям, которые имеют перспективы выполнения, снабжены показателями эффективной реализации. В результате независимой экспертной оценки определяется по всем направлениям группа приоритетных мер, которые подлежат реализации.

После выдвижения стратегических инициатив, их принципиального оформления в декларации определяется головной научный центр, которому предлагается в определенные сроки подготовить концепцию стратегии развития с применением возможных соразработчиков, комиссий и комитетов органов управления. В процессе обсуждения формируется система органов стратегического управления и планирования, которая и создает стратегический план развития, уточняет частные стратегии по отдельным направлениям.

Стратегический план обсуждается экспертами и специалистами на научно-практических конференциях, в процессе социологических опросов населения, СМИ. Затем план принимается законодательным собранием и подписывается всеми субъектами управления, заинтересованными соисполнителями, которые берут на себя обязательства по реализации закрепленных в нем приоритетов. В рамках этого плана обычно разрабатывается стратегический план действий органов исполнительной и законодательной власти, который является концептуальной основой формирования бюджета, правового поля экономической, социальной и других политик. В нем предусматривается механизм согласования текущих и перспективных целей по управлению страной.

Стратегическое планирование есть систематизированный и логический процесс, основанный на рациональном мышлении. В то же время оно есть искусство прогнозирования, исследования и выбора альтернатив. При этом уровни стратегий, комплексность, их интеграция очень различны.

В региональных стратегиях согласно Техническому стандарту должны быть представлены существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития регионаЗдесь и далее в данном разделе приведены определения, взятые из проекта «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ», утвержденного приказом Минрегионразвития РФ от 27.02.2009 № 14

Приоритетные направления развития региона — направления деятельности органов управления субъектом РФ, на реализации которых должны быть сфокусированы основные усилия администрации, финансовые ресурсы и для реализации которых необходимы совместные усилия органов власти федерального, регионального и местного уровня., а процесс разработки Стратегии должен включать:

1. Выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом региона в среднеи долгосрочной перспективе;

2. Комплексную оценку ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона

К внешним факторам (не зависящие от действий региональных властей и бизнеса условия, оказывающие существенное влияние на развитие региона) Требованиями отнесены:

*Макроэкономическая ситуация в РФ;

*Действия федеральных властей, оказывающие влияние на развитие региона;

*Экономико-географическое положение региона в округе, стране и мире;

*Степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых обменов.

Внутренние факторы развития (ресурсы и потенциал, на базе которых регион строит свою стратегию и реагирует на различные изменения внешних факторов) включают:

*Природно-ресурсный потенциал региона;

*Демографическая ситуация и человеческий потенциал;

*Сложившаяся система расселения;

*Инфраструктурная обеспеченность территории региона (в т.ч. обеспеченность электроэнергетической инфраструктурой);

*Сложившаяся структура экономики (отраслевая, корпоративная, существующие либо возможные кластеры Территориальный отраслевой кластер — сеть поставщиков и потребителей, связанная цепочкой формирования добавленной стоимости и локализованная на определенной территории.) и существующие тренды развития;

*Конкурентоспособность экономики региона;

*Этнокультурная ситуация и межнациональные отношения в регионе.

При этом используются различные методы анализа среды и внутреннего состояния региона, когда выявляются сильные стороны системы, ее недостатки, возможные угрозы. На этой основе разрабатываются стратегии, учитывающие сильные стороны, возможности, предоставляемые внешней средой, и факторы, нейтрализующие ее слабые стороны, блокирующие или снижающие действие «угроз». Затем разрабатываются организационные компетенции, способность к инновациям, просчитывается профессиональный потенциал.

3. Разработку 2−3 наиболее вероятных сценариев Сценарии — различные варианты развития региона, которые зависят от сочетания внешних факторов, действующих на регион. социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу — сценарный анализ должен осуществляться с использованием многофакторной модели; обязательно должен быть рассмотрен инерционный сценарий;

4. Выявление и анализ рисков Риски — направления и факторы, из-за которых прогнозируется существенное ухудшение социально-экономической ситуации в регионе. и ресурсных возможностей региона;

5. Выбор целевого сценария развития региона на основании оценки рисков и ресурсных возможностей региона Ресурсы — материальные и нематериальные активы, на базе которых планируется развитие экономики и социальной сферы региона.;

6. Разработку системы приоритетных направлений развития региона в рамках выбранного целевого сценария;

7. Разработку концепции развития электроэнергетики субъекта РФ в рамках выбранного сценария, включающей в себя определение прогнозных объемов, структуры и территориального распределения потребления электрической и тепловой энергии, региональных инновационных, технических, экономических и экологических приоритетов в электроэнергетике.

Обычно выбирается несколько (набор) стратегий среди многих (стратегия стабилизации и выживания, стратегия роста и др.). На выбор стратегии влияют многие факторы:

1. Внешние факторы (вытекающие из социально-экономического развития региона). Эффективным инструментом для определения степени воздействия данных факторов на социально-экономическое развитие региона является STEP-анализ (PEST-анализ). Этот вид стратегического анализа внешней среды направлен на исследование социальных, технических, экономических, политико-правовых факторов и условий, которые складываются во внешней среде.

Группы факторов, исследуемых в STEP-анализе:

· Социальные (демографическая ситуация, социальная мобильность, МРОТ); технические (государственная техническая политика, изменение тенденций в развитии технологий, уровень инноваций);

· Экономические (курс национальной валюты, цены на энергоресурсы, уровень инфляции, уровень безработцы);

· Политико-правовые факторы (законодательство, политика правительства, в т. ч. налоговая, таможенная политика и т. д.).

Однако, у STEP-анализа есть и много противников, что связано с определенной сложностью и неопределенностью данного типа анализа «Экономический анализ: теория и практика», 2009, N 17.

2. Стадии жизненного цикла региона Курс лекций по стратегическому менеджменту, Колесникова К. И., УРАГС, Екатеринбург, 2010.

· Новые зарождающиеся регионы (как, например, нефтегазовые области);

· Быстрорастущие, динамика которых определяется предприятиями, несущими значительный вклад в ВРП;

· Зрелые (к ним относятся большинство регионов РФ);

· Регионы в стадии стагнации (к примеру, соседняя Курганская область или Кавказкий регион).

·

3. Конкурентная позиция

· Регионы-лидеры по основным показателям (львы);

· Регионы 2й роли (тигры);

· Регионы 3й роли, но быстро развивающиеся (пантеры);

· Слаборазвивающиеся дотационные регионы (кроты).

Созданные организационные структуры стратегического управления обычно прогнозируют ожидаемые результаты, учитывают не только прямой, непосредственный эффект, но и косвенный: влияние происходящих изменений на другие сферы и стороны жизни. Проведенный анализ и экспертная оценка позволяют прогнозировать основные результаты в количественном и качественном выражении: улучшение основных экономических показателей, состояние окружающей среды и качество жизни людей, в частности, снижение загрязнений атмосферного воздуха до уровня мировых стандартов и нормативов, повышение доходной части бюджета в сопоставимых ценах не менее чем на n%; увеличение реальных доходов населения не менее чем на n%; создание новых рабочих мест не менее «n»; увеличение средней продолжительности жизни на «n» лет и т. п.

Разработка и реализация стратегического плана может стать основным концептуальным документом накопления потенциала развития, выделения приоритетов, сведения всех программ в рамки целостного управления страны, региона, местного сообщества как сложных социальных систем. Не секрет, что богатство ресурсной базы (природных, научно-производственных, интеллектуальных, социальных, образовательных, кадровых и т. п. ресурсов) в их интегральном системном виденье — пока во многом закрытая зона, творческий потенциал населения используется явно недостаточно, хотя и является сегодня определяющим. Современные проблемы науки: Учебно-методическое пособие. Международный университет природы, общества и человека «Дубна» Кафедра устойчивого инновационного развития д.т.н., проф. Б. Е. Большаков В основе решения этой задачи всегда лежит поиск современной парадигмы общественного развития, в разработке которой решающая роль принадлежит науке. В результате комплексных междисциплинарных исследований вырисовываются ее контуры, выявляются мировые тенденции будущего прогрессивного развития мира, что и является прочным основанием для оздоровления как общественного сознания, так и политической власти. Последняя сегодня как никогда нуждается в ясной стратегии своего поведения в обществе, в выработке, наконец, взвешенной политики и современной доктрины национальной безопасности страны.

Такое положение дел, во-первых, соответствует требованиям мировой тенденции — не экономика определяет цель развития общества, а социальные параметры, улучшение которых является главным источником повышения качества самих экономических показателей, эффективности, надежности, конкурентоспособности, во-вторых, меняет всю систему выдвижения и построения стратегических целей.

Стратегическое планирование является системным подходом к государственному управлению И. В. Бородушко, Э. К. Васильева Стратегическое планирование и контроллинг © ЛитРес, 2011 .

Стратегическое управление связано с постановкой целей и с поддержанием определенных взаимоотношений с окружающей средой, которые позволяют добиваться поставленных задач и соответствуют внутренним возможностям. Потенциал, который обеспечивает достижение целей в будущем, является одним из конечных продуктов стратегического управления. Что в этом контексте следует понимать под «потенциалом»? Со стороны «входа» этот потенциал состоит из финансовых и людских ресурсов, информации; со стороны «выхода» — из достижения конкретных социально-экономических показателей, которые определены как ведущие к улучшению благосостояния народа и т. д.

Глава 2. Практика разработки стратегий социально-экономического развития субъектами РФ

2.1 Стратегическое планирование в органах исполнительной власти Свердловской области. Стратегия — 2020

21 марта 2008 года заместитель Министра регионального развития Владимир Дедюхин провел совещание, на котором обсуждалась стратегия социально-экономического развития Свердловской области. Председатель Правительства Свердловской области Алексей Воробьев представил Схему развития и размещения производительных сил в Свердловской области на период до 2015 года, определяющую основные направления социально-экономического развития.

Данный документ утвержден Правительством Свердловской области в 2000 году. На его основе строится вся система управления региональным развитием: формируется среднесрочная программа развития области, краткои среднесрочный прогнозы социально-экономического развития, областные государственные целевые программы, программы развития муниципальных образований, схемы территориального планирования.

Схема развития получила высокую оценку участников совещания, отметивших глубину проработки до предпроектного уровня, сопряжение отраслевого и территориального разрезов документа Архив новостей Минрегионразвития /Совещание по стратегии развития Свердловской области 21.03.2008. http://archive.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=215.

С учетом новых подходов к разработке региональных документов стратегического планирования Правительству Свердловской области рекомендовано разработать на основе Схемы развития полноценную стратегию социально-экономического развития Свердловской области.

Результатом совещания стала договоренность о поддержке крупных проектов социально-экономического развития Свердловской области, таких как создание в Екатеринбурге Большого евразийского университетского комплекса и формирование на территории Свердловской области особых экономических зон.

В целом участниками совещания доклад был охарактеризован как один из лучших, представленных до того времени в Минрегионе России.

В августе 2010 года на заседании Правительства Свердловской области одобрена Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2010 г. № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года» (далее — Стратегия-2020). Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года разработана в соответствии с поручением Президента РФ о приведении стратегий развития субъектов РФ в соответствие с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ Поручение Президента по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 19 декабря 2009 г. с целью определения путей и способов обеспечения устойчивого повышения благосостояния граждан Свердловской области, динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе, укрепления позиций Свердловской области среди субъектов Российской Федерации и в мировом сообществе. Документ разработан Министерством экономики и труда Свердловской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Свердловской области и Институтом экономики УрО РАН на основании действующих стратегических документов развития Свердловской области, проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Этапы разработки Стратегии 2020 включали Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2010 г. № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года»:

?оценку достигнутого уровня развития экономики Свердловской области;

?постановку стратегических целей с учетом основных вызовов предстоящего периода;

?определение возможных сценариев долгосрочного социально-экономического развития;

?определение направлений, способов и этапов достижения поставленных целей;

?формирование целей, приоритетов и основных задач долгосрочной экономической политики, целевых индикаторов по основным видам деятельности экономики;

?определение параметров, целей и задач территориального развития (в разрезе управленческих округов Свердловской области) в долгосрочной перспективе;

?выработку механизмов реализации Стратегии.

Обсуждение проекта Стратегии 2020 происходило в несколько этапов Из текста презентации проекта Стратегии 2020 министра экономии и труда Максимова М. И. :

19.08.2010 Расширенное заседание правления Совета муниципальных образований Свердловской области

20.08.2010 Собрание областного профсоюзного актива

21.08.2010 Обсуждение в Уральском отделении РАН

21.08.2010 Заседание Президиума Свердловского областного Союза промышленников и предпринимателей (работодателей) Организационные механизмы реализации стратегии включают Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2010 г. № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года»:

1) вовлечение в процесс как выработки, так и реализации стратегии развития широкого круга политических и общественных организаций, бизнеса и структур гражданского общества;

2) всемерное использование механизмов социального партнерства, отражение стратегических целей и задач в трехсторонних соглашениях и коллективных договорах;

стратегический планирование исполнительный власть

3) создание программного совета по реализации стратегии развития на базе действующей Комиссии по реализации Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области;

4) создание комиссий по реализации стратегии развития в территориальном (муниципальные образования, управленческие округа Свердловской области) и отраслевом разрезах;

5) создание координационного совета по промышленному Форсайту и экспертных групп по Форсайту развития отраслевых комплексов на общественных началах;

6) регулярное рассмотрение хода реализации стратегии на заседаниях Правительства Свердловской области и президиумах Правительства Свердловской области, на совещаниях в управленческих округах Свердловской области.

Главной целью долгосрочного развития области определено обеспечение современных стандартов материального и духовного благополучия населения, основанное на сбалансированном росте экономики, эффективном государственном управлении и местном самоуправлении.

В Стратегии-2020 рассмотрено несколько сценариев долгосрочного развития области (инерционный, инновационный, оптимистичный), базирующихся на вариантности инвестиционной активности экономических субъектов, развития высокотехнологичных отраслей, изменения конъюнктуры мировых товарных рынков (нефти, металлов).

В соответствии с решением Правительства области за основу взят инновационный сценарий развития. Он позволит к 2020 году изменить структуру экономики области, формировать региональный бюджет, позволяющий решать задачи создания комфортных условий для жизни, соответствующих стандартам развитых европейских стран.

Основные количественные показатели социально-экономического развития Свердловской области к 2020 году:

1) среднегодовой темп роста валового регионального продукта -111,3%;

2) среднедушевое производство валового регионального продукта -40 тыс. долларов США по паритету покупательной способности;

3) накопленные инвестиции за период с 2010 по 2020 год — 7,4 трлн. рублей;

4) увеличение доли высокотехнологичного сектора экономики до 22 процентов, доли инфраструктурного сектора — до 45 процентов;

5) среднемесячная заработная плата — 54 тыс. рублей (в ценах 2009 г.);

6) увеличение доли устойчивого среднего класса до 70 процентов в общей численности населения Свердловской области.

Стратегией-2020 заданы основные параметры уровня жизни, соответствующие среднему классу.

При обеспечении соответствия 100% жилья европейским стандартам обеспеченность жильем в 2020 году должна достигнуть 33,7 м² на человека.

В здравоохранении — снижение потребности в объемах стационарной помощи за счет опережающего развития первичного звена (число койко-дней на одного жителя сократится с 3,1 в 2009 г. до 2,5 в 2020 г. при одновременном росте числа амбулаторных посещений врача с 8,9 до 9,5), повышение уровня удовлетворения потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи до 90%.

Нужно обеспечить 100% детей местами в общеобразовательных школах, оснащенных современной техникой и учебными пособиями, в первую смену и в пределах транспортной доступности, детей дошкольного возраста — местами в детских садах, что потребует строительства новых детсадов на 106 тыс. мест.

Требуется построить и реконструировать около 500 учреждений культуры для достижения нормативного уровня обеспеченности населения.

Чтобы каждый третий житель области имел возможность систематически заниматься физической культурой и спортом, обеспеченность спортивными сооружениями должна составить (в процентах к социальному нормативу потребности): плоскостные сооружения -53,8%, спортивные залы — 58,5%, плавательные бассейны — 11,1%. Для этого необходимо построить 1 573 спортивных объекта.

Уровень газификации природным газом должен составить как минимум 72,5%, в том числе в сельской местности — 43%.

Все население области должно быть обеспечено питьевой водой стандартного качества, ликвидированы несанкционированные свалки, созданы производства по переработке бытовых отходов.

Ежегодное снижение на 2−3% уровня преступности.

Одним из механизмов реализации областной Стратегии-2020 является наличие стратегических документов развития в каждом муниципальном образовании.

При разработке долгосрочной стратегии необходимо применение принципиально новых методов прогнозирования. Не простая экстраполяция, а определение перспективной структуры экономики, эффективной структуры занятости.

Главные задачи, стоящие перед разработчиками стратегий, — это:

— определить пути достижения целевых установок долгосрочного развития, которые обеспечат выполнение параметров Стратегии-2020;

— выявить диспропорции и ограничения в развитии территории (отрасли), возникающие при реализации целевых установок, и проработать механизмы их решения, включая создание новых производств;

— разработать инвестиционную политику, направленную на развитие территории и ликвидацию диспропорций.

Постановление Правительства Свердловской области от 01.10.2010 г. № 1043-ПП содержало поручение исполнительным органам государственной власти Свердловской области: до 1 декабря 2010 года сформировать отраслевые экспертные группы по реализации Стратегии-2020 с участием представителей академической, вузовской, отраслевой науки и организаций соответствующего вида деятельности. В их задачи в соответствии с планом по разработке новых и изменению действующих стратегических документов Свердловской области, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 27.08.2010 г. № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года» также входит разработка новых и корректировка действующих стратегических и программных документов, обоснование стратегических направлений и задач развития соответствующих отраслей на период до 2020 года, в том числе формирование зон опережающего развития («точек роста»).