Аттестация и обучения как способы повышения профессионализма государственных служащих

Роль и место государственных служащих в казахстанской модели государственной службы

Становление Казахстана как суверенного, независимого, демократического и правового государства невозможно без создания высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой выступают ее кадры.

Можно выделить следующие этапы становления государственной службы в Республике Казахстан:

• 1) подготовительный — середина 1980;х — 1993 г.;
• 2) 1993 — 1995гг.;
• 3)1995 — 1999гг.;
• 4) 2000 — по настоящее время.

Подготовительный этап становления государственной службы длился с середины 1980 — х до 1993 г. Как известно, в советское время не существовало правовой регламентации государственной службы, нормы о ней отсутствовали и в Основном законе СССР.

Нормы о государственной службе были включены в первую Конституцию Республики Казахстан, принятую 28 января 1993 года. В статье 17 Конституции закреплено право доступа граждан республики к государственной службе.

С принятием Конституции РК 1993 года было положено начало второму этапу формирования казахстанской модели государственной службы. Шел поиск адекватной новым условиям модели функционирования государственной службы. Этот поиск в Казахстане осуществлялся в условиях отсутствия достаточного исторического опыта построения институтов государства, так как теоретические разработки и решения по данным вопросам ранее осуществлялись союзным центром. Несмотря на это было осуществлено правовое регулирование особых видов государственной службы, а именно военной, внутренних дел, органов прокуратуры и др.

С момента принятия на республиканском референдуме новой Конституции РК 30 августа 1995 г. начинается третий развития законодательства о государственной службе в Казахстане.

Четвертый этап начинается с принятием уже Закона РК от 23 июля 1999 г. «О государственной службе». Эти документы стали основой институционализации системы государственной службы в Казахстане, преодоления существующих в ней недостатков, повышения социального статуса государственных служащих. Для ее развития были разработаны и приняты более 20 подзаконных актов, регламентирующих отношения на государственной службе. Среди них можно назвать положения об агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы; Реестр должностей административных государственных служащих по категориям; Положения о кадровом резерве государственной службы; Правила проведения аттестации административных государственных служащих; Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан и другие нормативные правовые акты [12].

Весь механизм государственной службы, совокупность государственных органов управления создаются в государстве для решения единых целей, общих задач, связанных с обеспечением политической и экономической стабильности, правопорядка, гарантированной защиты законных свобод, прав и интересов граждан. В этих целях Конституция РК, действующее законодательство обуславливают основные принципы республиканской кадровой политики. Поэтому их последовательное и комплексное претворение в жизнь — необходимое условие современной работы с кадрами.

В этой связи к числу основных принципов кадровой политики следует отнести демократизм, общедоступность государственной службы, комплексную оценку качеств государственных служащих, профессионализм и компетентность, стабильность командной работы, отражение национальной структуры населения, социальную и правовую защищенность. Одни из них прямо закреплены законом о государственной службе, другие непосредственно вытекают из его норм, третьи фактически применяются в системе государственной службы.

Но в реализации кадровой политики нельзя руководствоваться лишь одним или несколькими принципами. Только учитывая совокупность основных принципов, можно рассчитывать на успех. Но, безусловно, важно не механическое их соблюдение, а осознанное руководство при принятии решений по подбору, расстановке и использованию кадров в каждой конкретной ситуации.

В современных условиях основным вопросом государственной кадровой политики является оптимальное сочетание общегосударственных, областных и местных интересов. Решение этой задачи позволит сделать кадровую политику более сильной и эффективной, так как она будет отражать интересы всех своих объектов снизу доверху, а также интересы всего трудоспособного населения страны, имеющего конституционное право на государственную службу.

В настоящее время проводится большая работа по практическому воплощению принципов и методов, заложенных в законодательстве о государственной службе, а также в области совершенствования стандартов государственных услуг по внедрению этических норм государственной службы и целому ряду других вопросов.

Несение государственной службы является выражением особого доверия со стороны общества и государства и предъявляет высокие требования к нравственности и морально-этическому облику государственных служащих.

Общество рассчитывает, что государственный служащий будет вкладывать все свои силы, знания и опыт в осуществляемую им профессиональную деятельность, беспристрастно и честно служить своей Родине — Республике Казахстан [27].

Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих) (далее — Кодекс) в соответствии с Законом Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О государственной службе», Законом Республики Казахстан от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией» и общепринятыми морально-этическими нормами устанавливает основные стандарты поведения государственных служащих Республики Казахстан.

Руководители государственных органов обеспечивают размещение текста настоящего Кодекса в зданиях государственных органов в местах, доступных для всеобщего обозрения.

В своей деятельности государственные служащие должны:

• 1) быть приверженными политике Президента Республики Казахстан и последовательно проводить ее в жизнь, своими действиями укреплять авторитет государственной власти, защищать интересы государства; не допускать совершения действий, способных дискредитировать Казахстан;
• 2) руководствоваться принципом законности, неукоснительно соблюдая Конституцию и строго следуя законам Республики Казахстан, актам Президента Республики Казахстан и иным нормативным правовым актам Республики Казахстан;
• 3) обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан, не допускать действий, сопряженных с нарушением прав и свобод человека и гражданина;
• 4) способствовать укреплению единства народа Казахстана и межнационального согласия в стране;
• 5) неукоснительно соблюдать государственную и трудовую дисциплину, добросовестно, беспристрастно и качественно исполнять свои служебные обязанности, эффективно использовать для этого свое рабочее время;
• 6) прилагать все усилия для высокопрофессиональной работы, применять оптимальные и экономичные способы решения поставленных задач, бережно относиться к вверенной государственной собственности, рационально и эффективно использовать ее;
• 7) противостоять проявлениям коррупции;
• 8) исключать действия, наносящие ущерб интересам государственной службы; не вмешиваться в деятельность лиц, причастных к принятию решений по вопросам, затрагивающим личные интересы государственного служащего;
• 9) не допускать вмешательства в предпринимательскую деятельность и лоббирования интересов отдельных хозяйствующих субъектов;
• 10) не допускать использования служебной информации в корыстных и иных личных целях,
• 11) не участвовать в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими или нижестоящими либо находящимися с ними в иной зависимости по службе или работе лицами;
• 12) не допускать фактов принятия подарков или услуг от физических и юридических лиц в связи с исполнением государственных функций;
• 13) не принимать приглашения во внутригосударственные и зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет казахстанских или иностранных физических и юридических лиц, за исключением случаев, установленных законом;
• 14) своим отношением к делу и личным поведением способствовать созданию устойчивой и позитивной морально-психологической обстановки в коллективе;
• 15) противостоять действиям, препятствующим эффективному функционированию государственных органов и надлежащему выполнению служебных обязанностей государственными служащими;
• 16) не допускать случаев подбора и расстановки кадров по признакам землячества и личной преданности;
• 17) не допускать и пресекать факты нарушения норм служебной этики со стороны других государственных служащих;
• 18) придерживаться делового стиля в одежде в период исполнения своих служебных обязанностей.

В отношениях с гражданами и юридическими лицами государственные служащие должны:

• 1) способствовать укреплению доверия граждан к институтам государства;
• 2) проявлять скромность, не подчеркивать и не использовать свое должностное положение, в том числе при получении транспортных, сервисных и иных услуг;
• 3) своими действиями и решениями не давать повода для обоснованной критики со стороны общества, не допускать преследования за критику, терпимо относиться к ней, использовать конструктивную критику для устранения недостатков и улучшения своей профессиональной деятельности;
• 4) не допускать проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений, в установленные сроки принимать по ним необходимые меры;
• 5) уважать честь и достоинство человека и гражданина независимо от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любых иных обстоятельств;
• 6) соблюдать общепринятые морально-этические нормы, уважительно относиться к государственному и другим языкам, традициям и обычаям народа Казахстана;
• 7) быть вежливыми и корректными.

Государственные служащие, имеющие в своем подчинении работников, должны:

• 1) точно определять задачи и объем служебных полномочий подчиненных в соответствии с занимаемыми ими должностями, не отдавать подчиненным явно невыполнимых распоряжений и не требовать от них исполнения поручений, выходящих за рамки их служебных обязанностей;
• 2) не допускать по отношению к подчиненным необоснованных обвинений, фактов грубости, унижения человеческого достоинства, бестактности;
• 3) не понуждать подчиненных к совершению противоправных проступков или поступков, не совместимых с общепринятыми морально-этическими нормами.

Публичные выступления по вопросам деятельности государственного органа осуществляются его руководителем или уполномоченными на это должностными лицами государственного органа.

Государственные служащие должны вести дискуссии в корректной форме, не подрывая авторитет государственной службы.

Государственным служащим не следует публично выражать свое мнение по вопросам государственной политики и служебной деятельности, если оно:

• 1) не соответствует основным направлениям политики государства;
• 2) раскрывает служебную информацию, которая не разрешена к обнародованию;
• 3) содержит неэтичные высказывания в адрес должностных лиц государства.

При наличии в адрес государственного служащего необоснованных публичных обвинений в управлении коммерческими организациями и/или занятии предпринимательской деятельностью, лоббировании чьих-либо интересов он должен соответствующим образом обнародовать информацию, опровергающую такие обвинения. В случае публичных обвинений государственного служащего в коррупции ему следует принять меры по опровержению этих обвинений, в том числе в судебном порядке.

Соблюдение государственными служащими настоящего Кодекса является их служебным долгом. За нарушение требований, предусмотренных настоящим Кодексом, государственные служащие в установленном законодательством Республики Казахстан порядке могут привлекаться к ответственности.

Коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим настоящего Кодекса и выносить по итогам рассмотрения общественное порицание [13].

Формирование кадров государственной службы как социальный и политический процесс, посредством которого осуществляются подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, — один из главных вопросов стратегии и тактики органов государственной власти, их жизнеспособности и авторитета в обществе.

Сегодня для государственного строительства в Казахстане нет задачи актуальней, чем формирование специального социального слоя профессионально подготовленных и нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать высокую социальную эффективность и безупречность работы органов государственной власти.

Вопросы подбора и расстановки кадров являются важной частью реформирования общества и служат мощным рычагом воздействия на все сферы и участки жизни. Реформа государственной службы и управления перекликается со многими другими институциональными преобразованиями в государственном и частном секторах. Предстоящая реформа должна устранить бюрократические барьеры, препятствующие развитию рыночной экономики, способствовать искоренению коррупции и укреплению институтов демократического государственного управления. Достижение этих целей требует дальнейшего развития всех ветвей власти, политической приверженности курсу демократических преобразований, последовательности и согласованности действий, вовлечения всех уровней государственного управления.

Система отбора кадров на государственную службу заключается в том, что она позволяет привлечь наиболее достойных. Именно поэтому в 1999 году впервые в СНГ ввели конкурсную систему отбора. Потенциальные госслужащие должны быть осведомлены о существующих вакансиях, открытая информация о вакансиях по конкурсному отбору — обязанность государства, вытекающая из конституционного принципа равенства возможностей. Необходимо заметить, что в первые годы после введения конкурса на госслужбу попало много достойных людей, не имевших контактов на уровне руководства министерств, акиматов, департаментов, отделов кадров. Поэтому первое условие для снятия напряженности в кадровом вопросе на госслужбе — уверенность в честности проведения конкурсов. К сожалению, за последние три-четыре года эта уверенность исчезла. Агентство по делам госслужбы перестало играть ведущую роль в административной реформе. Более того, под давлением акимов и министров оно пошло на ухудшение закона о госслужбе, внеся в него изменения, которые дают тем же акимам и министрам возможность привлекать внутри системы людей без конкурса. А это абсолютно противоречит первоначальной идее.

У госслужащих должна быть уверенность в продвижении по карьерной лестнице, основанном на их знаниях, трудоспособности и вкладе, что прямо прописано в концепции 1999 года. Но и в этом вопросе агентство не добилось последовательности и даже не анализирует, как идет продвижение по госслужбе. Поэтому сидящие в министерствах и акиматах толковые, работоспособные, преданные делу служащие, видя, что не могут сделать карьеру, теряют интерес к госслужбе.

Агентство по делам госслужбы должно находиться на острие административной реформы, а оно, к сожалению, придерживается нейтралитета. Агентство должно ставить заслон необоснованным увольнениям при смене министров, акимов, работать с профсоюзом госслужащих, обнародовать факты восстановления на госслужбе при незаконном увольнении, чтобы служащие поверили в справедливость. Необходимо сломать патронажное отношение: когда приходит министр и приводит своих людей, они понимают, что обязаны не государству — только этому человеку, и занимаются обслуживанием его интересов.

Эти базовые условия позволят из работающих в Казахстане отобрать наиболее достойных.

Глава государства в одном из своих выступлений подчеркивал важность «укрепления доверия и уважения к государственному служащему, подорванного во времена советского застоя». Вместе с тем, Президент говорил о профессионализации государственной службы, благодаря которой можно получить госуправленцев «новой генерации».

В период финансово-экономических трудностей государство берет на себя роль ключевого игрока, в управление которого переходят огромные материальные активы, человеческие ресурсы. И как важно всем этим грамотно распорядиться, не допустить перекосов и нежелательных последствий. А это под силу только профессиональному, высококвалифицированному госаппарату, которому не чужды понятия современного менеджмента, знание иностранных языков, желание совершенствоваться и обучаться, брать на себя реализацию стратегических задач.

Суть происходящего заключается в уходе от старых, отживших методов управления, к новым принципам современного менеджмента. По большому счету, мы только начинаем осваивать азы, несмотря на то, что проведены ряд структурных реформ и лицо госаппарата стало другим, методы и стиль работы госслужбы в целом сильно изменились. Однако инерционный след прошлой системы очень силен, он сидит в ментальности, которую можно выправить лишь через смену поколений. Не секрет, что многие чиновники рассматривают свою должность, не иначе как возможность делить общий пирог, путать свой карман с государственным.

К началу нынешнего года в Казахстане насчитывалось 94 949 госслужащих, всего штатная численность составляет 104 тысячи единиц. Средний возраст административных служащих составляет 39 лет, при этом средний стаж их работы на госслужбе 9 лет. Средний возраст политических служащих порядка 47 лет. Почти 80% госслужащих имеют высшее образование, многие закончили два вуза. Почти 58% состава административного корпуса это женщины. При этом с первого октября 2007;го по стране были объявлены конкурсы на 13 195 вакантных административных государственных должностей, в них приняли участие 37 326 человек. То есть конкурс на одно место составил 2,8 человека.

Если помните, выступая на Антикоррупционном форуме, Президент вынужден был огласить 8 этических норм государственного служащего, хотя существует Кодекс чести, утвержденный Указом Главы государства в 2005 году. Только в этом году Агентством по делам государственной службы наказано более 1,5 тысячи чиновников за нарушение Кодекса чести. Это становится очень серьезной проблемой.

Опрос, проведенный в 2005 году исследовательским центром «Сандж» по заказу Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, и охватывавший 1000 потребителей различных государственных услуг, показал, что только 35% потребителей остались довольны качеством предоставленных им услуг, 42% удовлетворено сроками предоставления услуги. В действенность Кодекса чести госслужащих верит только 14% потребителей госуслуг и 27% опрошенных госслужащих. При этом только 57,3% из 245 опрошенных государственных служащих различных органов признают важность мониторинга мнений клиентов.

Нужно сделать открытой для общества систему госслужбы, сделать гласной процедуру назначения, особенно на политические должности. Нужен также общественный контроль за кадрами, претендующими на высокие должности. Если на работе он положительный, а в быту он хам, и считает, что ему все дозволено, то имеет ли он право занимать высокую государственную должность?

Доверяя проведение административной реформы самому госаппарату, следует также помнить, что госслужба не заинтересована сама себя реформировать, а тот же конкретный чиновник, занимая свою должность, неохотно идет на перемены в стиле и методах своей работы. Да, для того, чтобы продвинуться по карьерной лестнице, он сделает многое, но в плане пересмотра собственных подходов — вряд ли далеко пойдет. Здесь нужно не только создавать определенные стимулы, но и в целом задавать соответствующие правила общей игры, когда иного выхода, кроме как меняться к лучшему, не останется. Президент неоднократно говорил о том, что Казахстану на данном этапе для дальнейшего успешного продвижения реформ нужны государственные управленцы «новой генерации». А ведь мало кто знает, что госуправление это целая наука, которой нашим госслужащим еще предстоит овладеть.

В конечном счете, необходимо прийти к пониманию, что госслужащие — это элита, наряду с военной, научной, политической [30].