Государственная служба Республики Казахстан на современном этапе

Основным инструментом достижения целей государственной политики является государственная служба. После обретения независимости Республике Казахстан было необходимо пересмотреть методы государственного управления, следовательно, качество государственной службы.

На протяжении последних пятнадцати лет (дегенди 18−20 жыл деп алайын ба? Закон госслужба туралы 1997 ж шыкты) в правовой и политической науках современного Казахстана эти проблемы разрабатывались в работах Г. Р. Абдрахимова, К. К. Айтхожина, Р. Ж. Баишева, С. З. Баймагамбетова, М. Т. Баймаханова, A.M. Байменова, Л. Т. Жанузаковой, С. Г. Капарова, Л. Т. Культемировой, A.M. Макулбековой, Э. Б. Мухамеджанова, Э. А. Нугмановой, Г. С. Сапаргалиева, А. А. Таранова, А. А. Токтыбекова, В. Н. Уварова, Б. Ф. Уркумбаева, З. Л. Федотовой и других авторов.

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы данное, Манохинным В. М. «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность личного состава — государственных служащих по практическому и непосредтсвенному осуществлению задач и функций государства"[26].

Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах"[24].

С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РК — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими органов государственной власти РК и субъектов РК компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Государственная служба — деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. В этом определении можно выделить следующие аспекты: государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т. е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий; в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т. е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Итак, легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Развитие системы государственной службы Республики Казахстан тесно связано с процессами трансформации роли государства в годы независимости, становления политической системы, экономики, общественных отношений, оптимизации системы государственного управления.

Для реализации целей и приоритетов независимой Республики Казахстан необходимо было создать эффективную систему отбора и продвижения кадров, обеспечить профессионализм и прозрачность деятельности государственного аппарата.

Началом институционализации современной системы государственной службы независимого Казахстана стал Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 26 декабря 1995 года № 2730 «О государственной службе», позволивший сохранить кадровое ядро системы государственного управления и заложивший основы для развития государственной службы как важного института государства.

Принятие Указа позволило урегулировать отношения на государственной службе путем установления принципов государственной службы, иерархии государственных должностей, определить правовой статус и установить социальные гарантии государственных служащих, ввести антикоррупционные ограничения.

Следующей вехой в развитии государственной службы стала Стратегия «Казахстан — 2030», определившая в 1997 году в качестве долгосрочного приоритета государственного развития формирование профессионального правительства.

Закон Республики Казахстан «О государственной службе» (далее — Закон), принятый в 1999 году, определил новый, отвечающий актуальным потребностям подход к формированию профессиональной и эффективной системы государственной службы и единой кадровой политики. В соответствии с нормами Конституции 1995 года в государственных органах и их аппаратах не допускалось создание организаций политических партий. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей должны были руководствоваться требованиями законодательства и не быть связанными решениями политических партий, общественных объединении и их органов.

В Указ был заложен принцип разделения госслужащих на классы, предусмотрен правовой механизм защиты от необоснованного увольнения либо лишения должности в случае очередного реформирования органов управления, уделено внимание вопросам профессионального роста. Однако Указ «О государственной службе» во многом был декларативен, не содержал конкретных механизмов для осуществления заложенных в нем идей.

Необходимость углубления реформ государственной службы была озвучена в 1997 году в Послании Президента РК Н. Назарбаева народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев» — Стратегия развития «Казахстан 2030».

К одному из приоритетов развития было отнесено создание «Профессионального правительства» — эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; правительства, способного реализовать приоритетные цели; государства, стоящего на страже национальных интересов.

Для реализации этих задач Указом Президента 18 сентября 1998 года было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы как уполномоченный орган в данной сфере. (далее «Агентство»).

В частности в Казахстане начальный этап проходил с 1993 г. — с момента принятия первой Конституции суверенного Казахстана до 30 августа 1995 г., когда была принята ныне действующая Конституция. Основной этап начался не в 2000 г., а с 1995 г. и продолжался до 2007 г., когда в соответствии с новой Конституцией РК были приняты законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы и определяющие статус государственных служащих. В свою очередь этот этап можно разделить на два периода. Первый из них (1995;1998 гг.) ознаменован принятием действующей Конституцией и первого базового законодательного акта о государственной службе — Указа Президента РК, имеющего силу закона, «О государственной службе» № 2730, который дал старт процессу институционализации системы государственной службы в Казахстане. В нем были определены ее основные принципы, среди которых следует выделить такие, как общедоступность, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства. Несмотря на ряд прогрессивных положений. Указ во многом носил декларативный характер и реально не обеспечивал равного доступа граждан к государственной службе. Анализ практики применения его положений показал, что для государственной службы того времени были характерны неустойчивость кадрового состава, отток значительной части квалифицированных государственных служащих в частный сектор экономики, «закрытость» деятельности государственных органов; минимальная заработная плата, влекущая за собой рост коррупции, взяточничества и злоупотреблений; практическое отсутствие социальной защищенности государственных служащих; высокий возрастной ценз (средний возраст государственного служащего составлял 50 лет); неразделение политических и административных должностей; отсутствие центров по переподготовке кадров государственной службы.

Второй период основного этапа реформирования государственной службы приходится, на наш взгляд, на 1999;2007 гг., когда был принят Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и на его основе подзаконные нормативные правовые акты. Созданию нового Закона предшествовало тщательное изучение функционирования как российской и других зарубежных систем организации государственной службы, так и казахстанских национальных особенностей управленческой культуры.

Внесенные в 2003 г. поправки в Закон РК «О государственной службе» привели к созданию позиционно-карьерной модели казахстанской государственной службы. Они исключили закрытый конкурс поступления на административные должности, сократили бюрократические процедуры при поступлении на государственную службу, создали условия для карьерного роста государственных служащих путем возможности занятия вышестоящей должности без повторного прохождения конкурса; расширили источники формирования кадрового резерва за счет административных служащих, прошедших аттестацию и рекомендованных аттестационной комиссией для зачисления в кадровый резерв.

С 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и Указы Президента Республики, которыми были утверждены Положение о порядке прохождения государственной службы, текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы — постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы (Правила проведения конкурсов на занятие административной государственной должности, Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей).

Текущий этап с 2008 г. по настоящее время, когда модернизируется система государственного управления, а также, принятие Указа Президента РК «О Концепции новой модели государственной службы», направленного на мотивацию государственных служащих.

Рассматривались две системы государственной службы — карьерная (Германия, Япония, Австрия и др.), — позиционная (Великобритания, США, Канада и др.).

В карьерной системе — поступление путем сдачи конкурсных экзаменов на низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия.

В позиционной системе — конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности (кроме политических), мобильность, контрактная форма приема, высокий сервис обслуживания, нестабильность в карьере, управление человеческими ресурсами. В обеих системах имеется разделение государственных служащих на политических назначенцев и на карьерных (профессиональных). Реализация настоящей Концепции обеспечит профессионализацию государственного аппарата, способного эффективно выполнять функции государства и оказывать качественные государственные услуги населению[20].

В корпус политических государственных служащих будут включены служащие, формирующие государственную политику, осуществляющие руководство отраслью (сферой) государственного управления, определяющие стратегические направления государственного развития в соответствующей сфере, а также служащие, назначение которых носит политико-определяющий характер.

В состав политических государственных должностей будут отнесены следующие должности: первые руководители центральных государственных органов, органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, их заместители, акимы областей, столицы и города республиканского значения и их заместители, а также ряд государственных должностей, перечень которых будет определяться Президентом Республики Казахстан [5].

Согласно Перечня административные государственные служащие были разделены на группы категорий:

A — Администрация Президента,.

B — аппараты органов ветвей власти на республиканском уровне,.

C — аппараты государственных органов республиканского уровня,.

D — аппараты органов ветвей власти на местном уровне,.

Е — местные исполнительные органы.

В Стратегии «Казахстан — 2030» определены приоритеты развития государственной службы: «улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров»; «государственная служба как служение нации»; «создание и поддержка высокой репутации государственной службы», которые настоящей Концепцией заложены в основу формирования новой модели государственной службы Республики Казахстан.

Новая модель государственной службы в первую очередь предполагает модернизацию понятия «государственная служба», которое должно стать синонимом понятия «служение нации (обществу)» и означать ориентацию на население как потребителя государственных услуг.

Новая модель государственной службы ориентирована на признание важности человеческого фактора и проведение эффективной кадровой работы, что является ключевым фактором ее профессионализации.

Новая модель государственной службы направлена на формирование эффективных кадровых механизмов — эффективный и прозрачный порядок поступления на государственную службу, возможность непрерывного профессионального развития государственных служащих, взаимосвязь результатов работы и системы поощрения.

В новой модели государственной службы приоритетным направлением должно стать формирование положительного имиджа государственной службы, в том числе своевременное информирование и реакция на обращения граждан, и создание благоприятного мнения о деятельности государственных органов на основе достигнутых результатов.

В новой модели в структуре административной государственной службы будет сформирован управленческий корпус «А», обеспечивающий реализацию политики, формируемой политическими государственными служащими, и взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением.

Назначения на административные должности управленческого корпуса «А» будут осуществляться исключительно из кадрового резерва, для обеспечения эффективности его использования будет предусмотрена правовая норма, предусматривающая обязательность нахождения кандидата в кадровом резерве корпуса «А».

Формирование политического кадрового резерва и кадрового резерва управленческого корпуса «А» административной государственной службы будет обеспечиваться Национальной комиссией по кадровой политике при Президенте Республики Казахстан на основе предложений государственных органов и акимов областей, столицы, города республиканского значения.

Состав и положение о Национальной комиссии по кадровой политике будут определены Президентом Республики Казахстан.

В новой модели государственной службы будет пересмотрен реестр политических государственных должностей и ограничено число политических государственных должностей, в том числе будут четко определены роль и степень ответственности лица, назначенного на должность ответственного секретаря, и разработан открытый, транспарентный, основанный на заслугах механизм его назначения [44].

Учитывая приоритеты развития государственной службы, определенные Президентом Республики Казахстан, должность ответственного секретаря будет отнесена к управленческому корпусу «А», соответственно, полномочия, права, обязанности ответственных секретарей будут определены в рамках нормативных правовых актов, регулирующих деятельность данного корпуса.

Также в целях сохранения преемственности в работе государственного органа будет устанавливаться срок, на который назначаются ответственные секретари, вне зависимости от периода пребывания в должности первых руководителей государственных органов.

Отбор в управленческий корпус «А» административной государственной службы будет проводиться на основе постоянного рекрутинга из числа государственных служащих, отнесенных к исполнительному корпусу «Б», зарекомендовавших себя в качестве профессионально компетентных и эффективно работающих сотрудников.

Расширение имеющегося кадрового потенциала и открытость системы государственной службы также будет обеспечиваться за счет так называемого механизма «социального лифта».

Данный механизм позволит профессионально подготовленным кадрам, не являющимся государственными служащими, но занимающим руководящие должности в организациях государственного и частного сектора, участвовать в конкурсном отборе для включения в кадровый резерв корпуса «А».

Ротация государственных служащих будет проводиться на системной основе последующим схемам: межуровневая («центр — регион», «регион — центр»), межрегиональная («регион — регион»), межсекторальная («центр — центр»), что позволит обеспечить приток профессиональных кадров как в центральные государственные, так и местные исполнительные органы [9].

Условия и порядок проведения ротации государственных служащих будут определены по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы актом Президента Республики Казахстан.

Одним из направлений деятельности кадровых служб государственных органов станет также обеспечение соблюдения режима труда, установленного трудовым законодательством Республики Казахстан.

Широкое использование возможностей «электронного правительства» в деятельности кадровых служб государственных органов будет направлено на повышение эффективности принятия кадровых решений, в свою очередь использование системы электронного документооборота и интернет-портала государственных органов позволит максимально упростить и оптимизировать как внутренние, так и внешние процедуры деятельности государственных органов.

Согласно лучшей мировой практике (Великобритания, США, Германия, Сингапур, Малайзия и др.), эффективная реализация кадровой политики в сфере государственной службы, в том числе в отношении корпуса высших административных государственных служащих, основана на целостной системе управления персоналом государственной службы и ее автоматизации.

Таким образом, исходя из положений Стратегии «Казахстан — 2030», триединой целью формирования новой модели государственной службы является следующее:

• 1) формирование новых и совершенствование действующих кадровых механизмов в системе государственной службы;
• 2) повышение качества и доступности государственных услуг и ориентация деятельности государственных служащих на население как потребителя государственных услуг;
• 3) обеспечение высокого статуса и престижа государственной службы, формирование этических норм поведения государственных служащих.

Для обеспечения последовательного качественного кадрового обновления и профессионализации государственной службы будет модернизирована ее организационная структура и нормативная правовая база.

Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально — экономического развития.

Реализация настоящей Концепции была рассчитана на период с 2011 года до 2015 года и включает следующие этапы.

На первом этапе (2011 — 2012 годы) предполагается реализация мер, направленных на достижение целевых индикаторов Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года:

• — внедрение нового реестра должностей государственной службы, основанного на трех корпусах;
• — улучшение процедур поступления на государственную службу и формирования кадрового резерва государственной службы;
• — формирование базового образовательного центра по подготовке высококвалифицированных государственных служащих;
• — внедрение обновленных программ обучения, основанных на технологиях и принципах системы государственного управления, ориентированного на результат;
• — повышение эффективности деятельности кадровых служб государственных органов;
• — введение системы оценки деятельности государственных служащих;
• — введение новой системы оплаты труда государственных служащих;
• — осуществление мер, направленных на повышение качества оказания государственных услуг, в том числе внедрение системы контроля качества оказания государственных услуг, развитие механизма обратной связи для оценки качества оказываемых государственных услуг.

На втором этапе (2013 — 2015 годы) осуществлены долгосрочные меры по профессионализации государственной службы, такие как внедрение системы карьерного планирования, введение индивидуальных планов профессионального развития и обучения, расширение системы дистанционного обучения; совершенствование системы мотивации государственных служащих; создание автоматизированной информационной системы государственной службы; разработка двухуровневой системы управления административной этикой.

На втором этапе проводиться мониторинг и оценка эффективности реализованных на первом этапе мер, на основе чего будут выработаны соответствующие нормативные правовые, методические и организационные предложения и рекомендации.

Реализация настоящей Концепции обеспечит профессионализацию государственного аппарата, способного эффективно выполнять функции государства и оказывать качественные государственные услуги населению.

Завершился I этап внедрения Концепции, который дал положительные результаты. Следует отметить, что международные эксперты высоко оценили проведенные реформы государственной службы в Казахстане. Создание управленческого корпуса «А» и сокращение количества политических должностей в 8 раз эксперты считают важнейшим шагом по профессионализации и усилению меритократии, а ключевым фактором успеха — политическую волю Главы государства. (не только! — деп жазды. 2 этапты да косу керек пе? Не болганын?).

К результативным мероприятиям реализации I этапа Концепции можно отнести следующие:

• 1. По вопросу прозрачности конкурсных процедур впервые законодательством введен институт наблюдателей при проведении конкурсов в госорганах. Наблюдатели могут знакомиться с работой конкурсной комиссии и представить свое мнение о ее работе руководству госоргана. В качестве наблюдателей могут выступать представители СМИ, общественных объединений и иных организаций.
• 2. Тестирование проводится по обращению граждан в явочном порядке в любое время, без привязки к конкурсам в госорганах. В случае положительного прохождения тестов гражданам выдается сертификат, который будет давать им право участия в конкурсном отборе. Время проведения конкурсных процедур госорганами сократилось в 3 раза. Усилена система технической защиты процедуры тестирования, усложнены программы тестирования.
• 3. Для сокращения «командных перемещений» кадров при смене первого руководителя госоргана на законодательном уровне минимизированы возможности для назначений в порядке перевода. Они осуществляются только внутри госорганов, а также в случаях, установленных Президентом. Все остальные назначения осуществляются только на конкурсной основе.

Другими словами число претендентов на одно место в конкурсах увеличилось почти в два раза.

• 4. Усилена роль кадрового резерва. Резервисты могут быть трудоустроены только в госорган, рекомендовавший их в кадровый резерв. Этот госорган обязан рассматривать в первую очередь своих резервистов для занятия вакантных должностей.
• 5. В целях немонетарной мотивации введен нагрудный знак «?здік мемлекеттік ?ызметші». Им будут награждаются госслужащие, имеющие стаж безупречной службы не менее 15 лет (18−20 лет деу керек пе?), и внесшие значительный вклад в развитие государственной службы.
• 6. На стадии завершения разработка автоматизированной системы управления персоналом «е-?ызмет», которая позволит в режиме онлайн получать полную кадровую информацию касательно госслужащих, повысить производительность работы кадровых служб, концентрировать их человеческие ресурсы на вопросах управления персоналом
• 7. 15 апреля 2013 года принят Закон «О государственных услугах», в котором впервые предусмотрен уполномоченный орган по оценке и контролю за качеством оказания государственных услуг и определены его функции. Указом Главы государства данные функции возложены на Агентство.

В этой связи, Агентством утверждены Правила контроля за качеством оказания государственных услуг, Критерии оценки степени рисков и формы отчетов по мониторингу работы госорганов по внутреннему контролю за качеством предоставляемых государственных услуг [17].

В Стратегии «Казахстан — 2030» определены приоритеты развития государственной службы: «улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров»; «государственная служба как служение нации»; «создание и поддержка высокой репутации государственной службы», которые настоящей Концепцией заложены в основу формирования новой модели государственной службы Республики Казахстан.

Следовательно, для обеспечения качественного кадрового обновления и профессионализации государственной службы будет модернизирована ее, организационная структура и нормативная правовая база, показанная на рисунке 1.9.

Рисунок 1.9 Концепция новой модели государственной службы Таким образом, результатом успешной реализации Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально — экономического развития.