Конституционно-правовая ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ

Ответственность депутатов представительных органов субъектов РФ — тема для разговора очень многообещающая, так как очевидно, что зачастую неэффективная деятельность представительных органов должна нести за собой какие-то последствия, а значит говорить об этом можно много. В то же время отметим, что далеко не всегда ученые или общественные деятели опираются на круг четко очерченных понятий. В ряде случаев можно услышать об ответственности политической, иные публикации сразу берут за основу понятие конституционно-правовой ответственности. Иногда говорится вообще об отсутствии ответственности органов публичной власти. Скорее всего, справедлива точка зрения авторов, которые считают, «что ответственность органов власти, характеризующаяся как конституционно-правовая ответственность, существует в том или ином виде в каждом государстве и Россия здесь не является исключением».

Роспуск высшего законодательного органа власти субъекта РФ еще была закреплена в законе РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Согласно ст. 67 Закона полномочия краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции, законов РФ могли быть прекращены досрочно Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда. Правда, уже с декабря 1993 года она не применялась, так как Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» законоположение о возможности досрочного прекращения полномочий представительного органа было признано недействующим.

До 1999 года роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ по инициативе его высшего должностного лица был предусмотрен не в федеральном законодательстве, а лишь в некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, согласно ст. 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года парламент республики может быть распущен Президентом республики в случае неоднократного нарушения им Конституции республики, подтвержденного заключением Конституционного Суда республики, и в случаях, предусмотренных самой Конституцией.

Но, Федеральным законом от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 9 уже на федеральном уровне было закреплено, что высшее должностное лицо субъекта РФ может принять решение о роспуске законодательного органа субъекта в случае принятия последним конституции (устава) или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам. Однако процедура реализации высшим должностным лицом или иными субъектами довольно длительная: она предусматривает обращение в суд с заявлением о признании актов законодательного органа противоречащими Конституции РФ и федеральным законам и истечении шести месяцев со дня вступления решения суда в силу.

Аналогичная процедура предусматривается и в случае роспуска законодательного органа субъекта РФ с участием Президента РФ и Государственной Думы. Основания роспуска также закреплены в Федеральном законе от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в статье 9 пункта 4, говорится, что основанием роспуска является принятие конституции (устава), закона или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, что подтверждено решением суда, и неисполнение этого решения, вступившего в законную силу, в течение шести месяцев. Вторым решением суда должно было быть установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. После этого Президент РФ должен был вынести предупреждение законодательному органу власти субъекта РФ.

Непонятно, по какой причине еще три месяца фактически отводилось законодательному органу для исполнения предупреждения Президента РФ. И только по прошествии девяти месяцев с момента вступления в силу решения суда Президент РФ мог внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта, а Государственная Дума в течение двух месяцев должна была рассмотреть указанный проект. Очевидно, что факт формального существования в правовом поле в течение длительного времени незаконного правового акта при условии наличия решения суда, вступившего в законную силу, девальвирует положения об исполнимости судебного решения и создает опасность массового нарушения конституционных прав граждан со стороны государственных органов власти субъекта РФ.

В 2004 году процедура применения этой меры ответственности была упрощена. Так, из числа органов, участвующих в применении этой меры ответственности, была исключена Государственная Дума. Все полномочия по реализации указанной меры ответственности сосредоточены исключительно у Президента РФ. Кроме того, сроки реализации роспуска сокращены на два месяца. Но в целом механизм применения этой санкции не претерпел значительных изменений: основания и сроки для выполнения судебных решений и предупреждения Президента РФ остались прежними.

Несмотря на очередное изменение конструкции ответственности высшего законодательного органа субъекта РФ, определенные недостатки, требующие законодательных корректив, могут быть названы. Необходимо, существенно сократить сроки для принятия промежуточных (вынесение предупреждения) и окончательных решений о применении карательных санкций. Так, срок, предусмотренный в Федеральном законе от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для законодательного органа субъекта РФ, должен составлять не более двух месяцев с момента вступления в законную силу судебного решения. Кроме того, следует унифицировать основания для роспуска, применяемые в случаях использования этой меры ответственности по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ и по решению Президента РФ. Непонятно, почему для роспуска законодательного органа по инициативе высшего должностного лица требуется одно судебное решение, а для роспуска по решению главы государства — два, причем при этом необходимо установить наличие дополнительных обстоятельств, свидетельствующих о неисполнении решения суда.

Следует согласится с точкой зрения М. М. Курманова, который указывает на необходимость совершенствования законодательных норм закрепляющих процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ и предлагает раскрыть содержание термина «препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления», а также определить, с вступлением в силу какого решения суда начинает исчисляться годичный срок давности для привлечения к ответственности законодательного органа субъекта РФ.

Из всего этого можно сделать вывод, что конституционно-правовая ответственность представительных органов субъектов РФ существует и даже очень четко прописана процедура роспуска, но те сроки, которые требуется для проведения процедуры, очень затянуты, что со временем делает эту процедуру негодной. Ведь действительно, сколько было нарушений со стороны законодательных органов субъектов РФ конституции и ФЗ РФ, сколько дел заводилось по процедурам роспуска, и сколько было распущено. Оказывается соотношения от нарушения до роспуска очень огромное, если вообще можно сказать, что хоть бы одно дело прошло всю процедуру. Так что возникает вопрос, существует ли конституционно-правовая ответственность депутатов представительных органов субъектов РФ или нет?