Современные административные реформы в России и Китае: сравнительный анализ: 1993-2006 гг

Актуальность темы

исследования.

Важной особенностью современного политического процесса в разных странах мира стали административные реформы, которые направлены на дальнейшее совершенствование государственного аппарата в соответствии с требованиями времени, что делает сравнительный анализ таких реформ актуальной научной задачей. Китай и Россия являются ближайшими соседями, имеющими около пяти тыс. км. общей границы, поэтому для политиков и ученых обеих стран серьезный интерес представляют кросскультурные исследования в сфере политики и государственного управления.

Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в обеих странах в 90-е годы XX века и продолжающееся сегодня имеет как некоторые общие тенденции, так и серьезные различия. В России основная задача административной реформы была поставлена Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, который заявил о необходимости построения в России сильного и стабильного демократического государства как об одной из программных целей современной государственной политики.

В Китае на XVI съезде КПК было решено продолжать рыночные реформы, не меняя социалистической системы, ограничиваясь отдельными преобразованиями внутри этой системы. Вместе с тем современный Китай сменил внешнюю политику автаркии на политику открытости и готовности к интеграции в мировое сообщество. За короткий исторический срок КНР прошла путь от исключения из ООН до активного участия в 50 официальных международных организациях, от торгового эмбарго США на торговлю с Китаем до вступления КНР во Всемирную торговую организацию.

Китай сегодня активно сотрудничает с Россией, развивая стратегическое партнерство в самых разных областях. Не смотря на то, что перед Россией и Китаем стоят разные политические цели, но пути их достижения и тактические приемы на пути совершенствования государственной политики и управления во многом совпадают, что обусловлено влиянием информационной революции, глобализацией и развитием новых технологий управления. Все это делает современный сравнительный анализ административных реформ в России и Китае актуальным и необходимым.

Политологам России и Китая важно изучать современные политические процессы в соседних странах, что позволяет находить правильные пути развития и совершенствования добрососедского сотрудничества. Все эти актуальные требования обусловили выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы.

Теоретико-методологические основы реформирования государственного управления были заложены основоположниками теории административно-государственного управления и менеджмента, среди которых М. Вебер, Ф. Тейлор, JI. Уайт, А. Файоль, Д. Макгрегор и др.

Среди современных исследователей, развивающих концептуальные основы административно-государственного управления молено назвать.

1 л российских и китайских ученых: Атаманчука Г. В., Василенко И. А., Граждана В.В.3, Зеркина Д. П., Игнатова В.Г.4, Лобанова В.В.5,.

1 Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) // Учебное пособие. М., 2000.

2 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001; Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. М., 2005.

3 Граждан В. В. Теория управления. М., 2004.

4 Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М., 2000.

5 Лобанов В В. Административные реформы: вызов и решения // «Проблемы теории и практики управления» 1998, № 1- Лобанов В. В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // «Проблемы теории и практики управления» 1999, № 1- Лобанов В.В.

Оболонского Г. В.6, Розенбаума Ю.А.7, О.Ф.ПГаброва8, Лу Юнсян, 9 Линь Ифу, Цай Фан, Ли Чжоу10.

Ряд российских исследователей рассматривают процесс современных административных реформ в России. Среди них можно выделить работы Акульчева А. А., Игнатова В. Г., Зайцевой Т. В., Иванова А. А., Комаровского B.C., Купряшина Г. Л., Понеделкова А. В., Старостина А. М11. и др. Эти авторы рассмотрели основные этапы, цели и задачи российских административных реформ, попытались объяснить причины их трудностей и наметить пути их преодоления.

Важный вклад в развитие компаративных исследований в области административных реформ в разных странах мира внесла И. А. Василенко, в трудах которой содержится сравнительный анализ таких реформ в странах Запада, России и Китая и обоснованы выводы границах применения западного опыта управления в современной Российской Федерации. Серьезное значение имеет также разработка инструментария административных реформ, критическое обобщение наиболее важных направлений современных реформ в ведущих странах мира и исследование социокультурной специфики реформирования .12.

Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // «Проблем теории и практики управления» 2000, № 2;

6 Оболонский А. В. Человек и государственное управление. // М.: «Наука», 1997., Оболонский А. В. Реформа государственной службы: концепция и стратегия. // ОНС, № 3, 1998.

7 Розснбаум Ю. А, Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского государства // Государство и право, 1999, № 4.

8 Шабров О Ф. Политическое управление. М.:Интех1Скт, 1997.

9 Лу Юнсян. Наука в Китае// Китай на пути модернизации и реформ. М., 1999,.

10 Линь Ифу. Китайское чудо. Стратегия развития. М, 2001.

11 Акульчсв А. А., Игнатов В. Г., Понеделков А. В., Старостин A.M. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник МГУ, Сер. 12. Политические науки, № 1., 2004.

Зайцева Т. В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. М., 2003.

Иванов А. А. Социальные механизмы формирования государственной службы // Государственная служба., № 4., 2004.

Комаровский B.C. Открытость власти как приоритет административной реформы // Государственная служба, № 5., 2004.

Купряшин Г. Л. Концептуальные основания административных реформ //Вестник МГУ Сер. 21. Управление (государство и общество). 2004, № 2.

Василенко И. А. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира// Государственное и муниципальное управление. М., 2005. Василенко И. А Административные реформы во Франции //"Проблемы теории и практики управления", 2005, № 1-Василснко И. А. Реформы местного самоуправления в Германии //"Проблемы теории и практики управления", 2005, N2 6;

Российские ученые из Института Дальнего Востока РАН уделяют много внимания анализу современных реформ в Китае. В работах директора этого института M. J1. Титаренко дается анализ стратегии реформ и рассматриваются основные направления российско-китайского сотрудничества.13.

Ряд коллективных монографий известных российских синологов посвящен исследованию властных структур Китая.14 Среди этих работ особое значение имеет исследование «Как управляется Китай. Эволюция властных структур Китая в конце XX — начале XXI века» (М., 2004) под редакцией M.JI. Титаренко, в которой специальное место отводится исследованию современной административной реформы в Китае.

В работах китайских ученых подчеркивается, что реформы в Китае идут под руководством КПК и разногласия существуют только «в выборе интенсивности, времени и направленности преобразований».15 Известный китайский политолог Ли Теин, президент Академии Общественных наук Китая в своей монографии «О демократии» считает, что в Китае восторжествовала демократия, но демократия особого рода, отвечающая специфическим условиям КНР.16 Китайские политологи сегодня активно исследуют процесс административных реформ, отмечая их успехи и проблемные стороны.17.

Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных реформам в России и Китае, можно назвать работы Гао Шуцинь, О.В.

Василенко И. Л. Административные реформы в Великобритании // Государственная служба, 2005, Ка2- Василенко И. А. Административные реформы в Китае // Государственная служба, 2005, N26.

13 Титаренко М. Л. Китай: цивилизация и реформы. М, 1999; Титаренко М. Л. Россия лицом к Азии. М., 1998.

14 Китай на пути модернизации и реформ. М, 1999; Политическая система Китайской Народной республики. М., 1996.

15 На китайском языке: Се Цинкуй. Теория государственного управления. Пекин, 2005, С. 46−49. 1ШЯ Ш: (ШЗМвШ — 2005 ШШ 46−49 51″.

16 Li Ticying. On Democracy. Beijing: Social Sciences Documentation Publishing House CASS, 2002.

17 На китайском языке: Чжан Гоцин. Административно-государствсннос управление. Пекин, 2000, С.575−606(ff, ШХ^ШШ 2000 ШШ 575−606 Гь Ду Шиюн, Тан Техань. Дэнсяопинская административная теория и административные реформы Китая. Пекин, 1998; fltftSlN /Л.

Ш:

Административные реформы Китая. Чжэцзян, 1998; {ВЬ (('I1 ГЧ^ТЙЙ-^)) > ШХЛКЖШ.!: 1998 ж.

Литвинова и В. В. Мазиашвили. Однако в этих исследованиях не ставилась задача сравнительного анализа административных реформ в РФ и КНР.

Поэтому проведенный анализ литературы позволяет сделать вывод о том, что не смотря на то, что в последние годы растет интерес российских и китайских ученых к исследованию проблем административных реформ в обеих странах, до сих пор в научной литературе нет компаративных исследований, посвященных сравнительному анализу административных реформ в РФ и КНР, поэтому настоятельно назрела необходимость в таком актуальном исследовании. Основные источники.

В работе используются официальные документы РФ и КНРКонституция Российской Федерации, Конституция КНР, Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 гг.)» 19, решения Всекитайского собрания народных представителей, Постоянного комитета ВСНП,.

Государственного Совета КНР в которых определены основополагающие концептуальные и организационные принципы реформирования административно-государственного управления в современной России и Китае.

18Гао Шуцинь. Российско-китайские отношения в условиях глобализации. Дисс. канд. полит, н., М., 2005; Литвинов О. В. Проблемы модернизации Китайской Народной Республики. Дисс. доктор, полит, н., М., 2004; Мазиашвилли В. В. Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв.: анализ основных тенденций. Дисс. канд. полит, н., М., 2003.

19 Конституция Российской Федерации. — М.:Извсстия, 1994; Собрание законодательства Российской Федерации. Часгь1, 2. — М.:Юрист, 1998. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31- Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 35.

20 Китайская народная республика. Конституция и законодательные акты. М., 1984; Новое законодательство Китайской Народной Республики. М., 2000. Цзян Цзэминь. О социализме с китайской спецификой. М., 2002.

Помимо этого автор использовал фактические данные из аналитических материалов органов государственной власти России и Китая, материалы конференций по вопросам административной реформы в обеих странах.

Объект исследования — административные реформы в Российской Федерации и Китайской Народной Республике в 1993 — 2006 гг.

Предмет исследования — сравнительный анализ основных тенденций административных реформ в Российской Федерации и Китайской Народной Республике в 1993 — 2006 гг.

Цели и задачи исследования.

Целью диссертационной работы является сравнительный анализ важнейших тенденций административных реформ в Российской Федерации и Китайской Народной Республике на рубеже XX—XXI вв. Поставленная цель потребовала решения следующих исследовательских задач:

— выявить теоретико-методологические и социокультурные основы административных реформ в России и Китае;

— определить и исследовать основные этапы реформирования административно-государственного управления в обеих странах ;

— провести сравнительный анализ целей, задач и основных направлений административных реформ в России и Китаепровести сравнительный анализ кадровой политики и борьбы с коррупцией в обеих странах.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1993;2006гг., который относится к современным административным реформам в РФ и КНР, поскольку именно в это время в обеих странах был взят новый курс в административном реформировании.

Методология исследования.

В основе методологии исследования лежит компаративный метод, позволяющий выделить общее и особенное в процессе административных реформ в Российской Федерации и Китайской Народной Республике. Помимо этого использовалась совокупность общенаучных и специальных политологических методов, среди которых системный анализ, институциональный подход, конкретно-исторический подход, социокультурный метод, ситуационный анализ.

Системный анализ позволил представить процесс административных реформ в России и Китае в виде системной целостности, социокультурный метод дал возможность проследить культурные различия между странами, а институциональный подход позволил рассмотреть процесс реформ сквозь призму организации ведущих институтов власти.

Использование конкретно-исторического подхода дало возможность рассмотреть административные реформы в контексте общеисторических и общеполитических процессов в РФ и КНР, а ситуационный анализ позволил уделить достаточное внимание подробному рассмотрению наиболее важных проблем реформирования в обеих странах.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В России и Китае понятие «административная реформа» используется в двух смыслах — широком и узком. В широком пониманиикогда речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления. В узком смысле — когда речь идет о коренной перестройке работы государственной службы.

2. С теоретико-методологической точки зрения основную трудность для России и Китая представляло то, что обе страны не имели опыта государственного регулирования рыночной экономики до реформ, и каждой из них пришлось искать свои сложные пути в этой области. Не смотря на то, что пути административных реформ России и Китая во многом разошлись, обе страны в той или иной мере опирались в разработке административных реформ на мировой опыт в этой области, накопленный политической наукой.

3. Основные различия в теоретико-методологических подходах к административным реформам в России и Китае связаны с разным пониманием соотношения политической и административной сфер управления. В России реформаторы опираются на принцип отделения административной власти от политической и рассматривают проведения административных реформ преимущественно в функциональном, а не политическом плане. Дихотомия государственной власти, выделение политиков и администраторов, дает удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной государственной службы.

В Китае принцип политико-административной дихотомии в государственном управлении считается чисто западным. Здесь, как в бывшем СССР, доминирует политическое руководство КПК и существует слитность политико-административной системы. Даже приступив к радикальным рыночным преобразованиям в рамках социалистической политической системы, в течение двух десятилетий удавалось избегать резких перемен в характере правящей Коммунистической партии. Однако углубление рыночных реформ на рубеже XX—XXI вв.еков потребовало большей функциональности и профессионализма от административного аппарата, некоторого дистанцирования от политической конъюнктуры.

4. Не смотря на существенные различия в путях и методах административных реформ в России и в Китае, можно отметить некоторые общие теоретико-методологические подходы, отвечающие современному уровню развития управленческой науки на Востоке и на Западе: принцип эволюционного развития — ориентация на последовательное, поэтапное реформирование;

— использование системного и ситуационного анализа;

— ориентация на новые современные технологии управления;

— современное информационное обеспечение управления.

5. Социокультурные особенности современных административных реформ в России и в Китае на начальном этапе (80−90-е гг.) значительно различались. Российские ученые шли от копирования западных институтов к постепенному осознанию важности национальных исторических традиций и социокультурных особенностей управления. В Китае, напротив, с самого начала уделялось значительное внимание сохранению национальных традиций в процессе реформирования, а западные институты управления считались несовместимыми с китайскими управленческими традициями. В начале XXI века в вопросе о роли и значении социокультурных традиций в реформировании достигнуто значительно большее единство мнений. Сегодня и в России, и в Китае, уделяется значительное внимание роли и значению социокультурных традиций, и, одновременно делается акцент на развитии этих традиций с учетом новых требований времени.

6. Административные реформы в России и Китае можно сравнить по трем ведущим параметрам: основные цели, задачи и направленияважнейшие этапы реформированияновая кадровая политика и борьба с коррупцией.

7. Сравнительный анализ основных целей, задач и направлений административных реформ в России и Китае показывает, что стратегические цели реформ различаются по политической направленности — в России речь идет о создании современного демократического государства, а в Китае о развитии социалистического государства. Но экономическая основа административных реформ совпадает: и в России, и в Китае развиваются рыночные экономические отношения.

При этом существует значительное совпадение ряда основных задач административных реформ в обеих странах: и в России, и в Китае выделяются такие задачи как сокращение численности госаппаратаупразднение дублирующих функцийновая эффективная кадровая политикаборьба с коррупцией. Основные различия в задачах связаны с тем, что в России сегодня уделяется важное внимание широкому внедрению новых информационных технологий и созданию информационного государства, тогда как в Китае такая задача пока не заявлена. В то же время в Китае большое значение придается подготовке к вступлению в ВТО и реорганизации административных функций в соответствии с нормами ВТО, а в России вопрос о вступлении страны в ВТО пока не решен.

8. Анализ реформ в России свидетельствует о том, что при выделении этапов важное значение имеет принятие программных документов Президентом и правительством :

Первый этап: 1993;1999 гг. — реформирование «эпохи Ельцина». Важным событием данного этапа стало подписание Указа «Об утверждении положения о федеральной государственной службе», который заложил основы правового статуса государственного служащего, обозначил его обязанности, права, ответственность, правила прохождения и прекращения государственной службы, ввел систему должностей и классных чинов на государственной службе. Серьезное значение имело также принятие ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), в котором рассматривались основополагающие вопросы функционирования института государственной службы.

Второй этап: 2000;2003 гг. — начало реформирования «эпохи Путина», официальными целями которого были: 1) разделить правоустанавливающие и правоприменительные (контрольные) функции- 2) избавить министерства от избыточных функций для повышения эффективности их работы и передать избыточные функции с государственного уровня на общественный. Этот этап можно также обозначить как «инвентаризационный», поскольку его общая стратегия заключалась в проведении анализа функций ФОИВ с целью упразднения дублирующих и избыточных органов исполнительной власти с последующей их реорганизацией.

Третий этап: 2004;2005 гг. — проведение структурных преобразований, создание новых органов исполнительной власти. Вместо 6 видов ФОИВ осталось три — министерства, службы, агентствасократилось число министерств. Однако можно отметить, что несмотря на институциональные преобразования, численность чиновников возросла.

Четвертый этап: начался в 2006 г. — начало нового периода административной реформы, в рамках Концепции реформы на 2005;2010 гг. На данном этапе планируется осуществить более масштабные преобразования, затрагивающие механизмы функционирования госслужбы, перенести реформирование на региональный и местный уровни, внедрить стандарты государственных и муниципальных услуг, внедрение административных и электронных административных регламентов.

9. Основные этапы административной реформы в КНР связаны со съездами КПК, на которых принимались важные программные документы по реформированию государственного аппарата.

Первый этап современных административных реформ в Китае начался в 1993 г. на XIV съезде КПК, когда произошел окончательный поворот к рынку, отразившийся в тезисе о «социалистической рыночной экономике». В сфере политических преобразований съезд принял решение о создании прочной правовой основы для построения цивилизованной рыночной экономики.

Второй этап реформирования в КНР начался в 1998 г. на XV съезде КПК, провозгласившем необходимость создания системы административного управления, отличающейся высокой эффективностью работы, скоординированностыо действий, определенностью функций, высоким уровнем их реализации.

Третий этап начался в 2002 г. после XVI съезда КПК, когда новое китайское руководство приняло решение привести действующее социалистическое законодательство в соответствие со стремительно развивающимися рыночными отношениями. В административной сфере это выразилось в реформировании государственного аппарата, нацеленного на сокращение его функций и оптимизацию организационной структуры. Также началось поощрение развития системы местного самоуправления на низовом уровне в деревне для усиления контроля над расходованием налоговых поступлений на местах.

10. Сравнительный анализ этапов административных реформ говорит о том, что в Китае этапы реформирования находятся под партийным контролем со стороны КПК и совпадают с итоговыми решениями съездов, в то время как в России решающее значение для этапов реформирования имеют решения Президента и правительства.

11.Сравнительный анализ новой кадровой политики в России и в Китае свидетельствует, что общие кадровые задачи связаны с ротацией кадров и подготовкой высококвалифицированных специалистов в соответствии с новыми требованиями времени, а также с борьбой с коррупцией.

Отличия в кадровой политике состоят в том, что в РФ на современном этапе особое внимание уделяется юридическим познаниям чиновников, умению ориентироваться в законодательной базе, а также организаторским способностям, ответственности перед законом и обществом. Вопрос о политических пристрастиях исключен. В Китае при поступлении на госслужбу кандидат обязан обладать высокими моральными качествами и быть политически устойчивым, а также представить характеристики и рекомендации из парткома. При этом руководством КНР отрицается возможность копирования западного опыта в области кадровой политики и декларируется «подготовка госслужащего с китайской спецификой».

Научная новизна исследования.

В диссертации проведен компаративный анализ основных тенденций административных реформ в России и Китае в 1993;2006 гг. Новизна выводов заключается в следующем:

— в результате сравнительного анализа выявлены некоторые общие теоретико-методологические подходы, отвечающие современному уровню развития управленческой науки на Востоке и на Западе: ориентация на принцип эволюционного развития реформиспользование системного и ситуационного анализаориентация на новые современные технологии управления.

— проведен сравнительный анализ основных целей, задач и направлений административных реформ в России и Китае и сделан вывод о том, что они различаются по политической направленности, но совпадают по экономической основе и некоторым тактическим методамразработана авторская классификация основных этапов административных реформ в РФ и КНР и проведен их сравнительный анализ;

— проведен сравнительный анализ новой кадровой политики в РФ и КНР и основных направлений борьбы с коррупцией и сделан вывод о том, что общим является проблема ротации кадров и подготовки высококвалифицированных специалистов в соответствии с новыми требованиями времени, а также совпадают основные направления борьбы с коррупциейосновные отличия в кадровой политике состоят в том, что в КНР требуется политическая лояльность госслужащих, а в РФ развивается идея политико-административной дихотомии на государственной службе.

Научно-практическая значимость исследования.

Полученные результаты компаративного исследования могут быть использованы в научной, педагогической и прикладной сферах деятельности. В сфере науки их можно использовать при дальнейшем изучении современных административных реформ в РФ и КНР, а также в других странах мира.

В педагогической области результаты исследования можно использовать при чтении курсов по государственному управлению в вузах и на курсах повышения квалификации государственных служащих.

В сфере практической политики и государственного управления результаты исследования можно использовать для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию государственных структур в России и Китае.

Апробация результатов исследования.

Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственной политики и управления философского факультета МГУ в сентябре 2006 г., на Ломоносовский чтениях (2005, 2006 гг.). Основные положения и выводы диссертационного исследования, а также содержащиеся в нем рекомендации изложены в публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Основные выводы второй главы.

1. Административные реформы в России и Китае можно сравнить по трем ведущим параметрам: основные цели, задачи и направленияважнейшие этапы реформированияновая кадровая политика и борьба с коррупцией.

2. Сравнительный анализ основных целей, задач и направлений административных реформ в России и Китае показывает, что стратегические цели реформ различаются по политической направленности — в России речь идет о создании современного демократического государства, а в Китае о развитии социалистического государства. Но экономическая основа административных реформ совпадает: и в России, и в Китае развиваются рыночные экономические отношения. При этом существует значительное совпадение ряда основных задач административных реформ в обеих странах: и в России, и в Китае выделяются такие задачи как сокращение численности госаппаратаупразднение дублирующих функцийновая эффективная кадровая политикаборьба с коррупцией. Основные различия в задачах связаны с тем, что в России сегодня уделяется важное внимание широкому внедрению новых информационных технологий и созданию информационного государства, тогда как в Китае такая задача пока не заявлена. В то же время в Китае большое значение придается подготовке к вступлению в ВТО и реорганизации административных функций в соответствии с нормами ВТО, а в России вопрос о вступлении страны в ВТО пока не решен.

3. Анализ реформ в России показывает, что при выделении этапов важное значение имеет принятие программных документов Президентом и правительством :

Первый этап: 1993;1999 гг. — реформирование «эпохи Ельцина». Важным событием данного этапа стало подписание Указа «Об утверждении положения о федеральной государственной службе», который заложил основы правового статуса государственного служащего, обозначил его обязанности, права, ответственность, правила прохождения и прекращения государственной службы, ввел систему должностей и классных чинов на государственной службе. Серьезное значение имело также принятие ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), в котором рассматривались основополагающие вопросы функционирования института государственной службы.

Второй этап: 2000;2003 гг. — начало реформирования «эпохи Путина», официальными целями которого были: 1) разделить правоустанавливающие и правоприменительные (контрольные) функции- 2) избавить министерства от избыточных функций для повышения эффективности их работы и передать избыточные функции с государственного уровня на общественный. Этот этап можно также обозначить как «инвентаризационный», поскольку его общая стратегия заключалась в проведении анализа функций ФОИВ с целью упразднения дублирующих и избыточных органов исполнительной власти с последующей их реорганизацией.

Третий этап: 2004;2005 гг. — проведение структурных преобразований, создание новых органов исполнительной власти. Вместо 6 видов ФОИВ осталось три — министерства, службы, агентствасократилось число министерств. Однако можно отметить, что несмотря на институциональные преобразования, численность чиновников возросла.

Четвертый этап: начался в 2006 г. — начало нового периода административной реформы, в рамках Концепции реформы на 2005;2010 гг. На данном этапе планируется осуществить более масштабные преобразования, затрагивающие механизмы функционирования госслужбы, перенести реформирование на региональный и местный уровни, внедрить стандарты государственных и муниципальных услуг, внедрение административных и электронных административных регламентов.

4.0сновные этапы административной реформы в КНР связаны со съездами КПК, на которых принимались важные программные документы по реформированию государственного аппарата.

Первый этап современных административных реформ начался в 1993 г. на XIV съезде КПК, когда произошел окончательный поворот к рынку, отразившийся в тезисе о «социалистической рыночной экономике». В сфере политических преобразований съезд принял решение о создании прочной правовой основы для построения цивилизованной рыночной экономики.

Второй этап реформирования в КНР начался в 1998 г. на XV съезде КПК, провозгласившем необходимость создания системы административного управления, отличающейся высокой эффективностью работы, скоординированностыо действий, определенностью функций, высоким уровнем их реализации.

Третий этап начался в 2002 г. после XVI съезда КПК, когда новое китайское руководство приняло решение привести действующее социалистическое законодательство в соответствие со стремительно развивающимися рыночными отношениями. В административной сфере это выразилось в реформировании государственного аппарата, нацеленного на сокрашение его функций и оптимизацию организационной структуры, Также началось поощрение развития системы местного самоуправления на низовом уровне в деревне для усиления контроля над расходованием налоговых поступлений на местах.

5. Сравнительный анализ этапов административных реформ говорит о том, что в Китае этапы реформирования находятся под партийным контролем со стороны КПК и совпадают с итоговыми решениями съездов, в то время как в России решающее значение для этапов реформирования имеют решения Президента и правительства.

Сравнительный анализ новой кадровой политики в России и в Китае свидетельствует, что общие кадровые задачи связаны с ротацией кадров и подготовкой высококвалифицированных специалистов в соответствии с новыми требованиями времени, а также с борьбой с коррупцией. Отличия в кадровой политике состоят в том, что в РФ на современном этапе особое внимание уделяется юридическим познаниям чиновников, умению ориентироваться в законодательной базе, а также организаторским способностям, ответственности перед законом и обществом. Вопрос о политических пристрастиях исключен. В Китае при поступлении на госслужбу кандидат обязан обладать высокими моральными качествами и быть политически устойчивым, а также представить характеристики и рекомендации из парткома. При этом руководством КНР отрицается возможность копирования западного опыта в области кадровой политики и декларируется «подготовка госслужащего с китайской спецификой».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Россия и Китай в XXI веке находятся на пути важных политических и административных преобразований. Руководители обоих государств отмечают роль и значение стратегического партнерства России и Китая в глобальном мире. В мае 2005 года на Глобальном форуме, организованном журналом «Fortune» генеральный секретарь КПК Ху Цзиньтао выступил с речью, которую в СМИ назвали «Почему Китаю нравится глобализация».110.

В то время как многие страны все больше опасаются глобализации, Генеральный секретарь КПК Ху Цзиньтао рассматривает этот процесс как ключ к экономическому развитию и обеспечению лучшего будущего для своего народа численностью 1,3 миллиарда человек. По его мнению, с усилением экономической глобализации Китай и Азия быстро превращаются в новый двигатель роста для всего мира, в то время как быстрое развитие мировой экономики также представляет Китаю и Азии все больше важных возможностей. При этом принципиальное значение для Китая приобретают новые контуры сотрудничества с Россией.

Ху Цзиньтао констатировал — с 1949 года, когда было объявлено о Новом Китае — и особенно с момента осуществления реформ и программы открытости, разработанных Ден Сяопином в 1978 году, — в Китае прошли значительные преобразования, каких страна ранее никогда не знала. Президент Китая напомнил, что за короткий промежуток в 26 лет, с 1978 по 2004 год, внутренний валовой продукт страны вырос со 147,3 миллиарда долларов США до 1,6494 триллиона долларов. Ежегодный рост составлял в среднем 9,4 процента. Объем внешней торговли вырос с 20,6 миллиарда до 1,1548 триллиона долларов, то есть ежегодный рост.

110 Опубликовано на сайте ИноСМИ. ги 09 июня 2005, htlp://vvw.inosmi.njytranslation/220 219.html, оригинал публикации: Why China Loves Globalization. превышал 16 процентов.

Запасы иностранной валюты выросли со 167 миллионов долларов до 609,9 миллиарда долларов. Число бедных в сельской местности уменьшилось с 250 миллионов до 26 миллионов человек. К 2020 году валовой внутренний продукт Китая вырастет в четыре раза по сравнению с 2000 годом, до отметки примерно 4 триллиона долларов, что составит около 3000 долларов на душу населения.

Ху Цзиньтао подчеркнул, что Китай еще долгое время будет оставаться развивающейся страной. При этом реформы в стране будут направлены на развитие социалистической рыночной экономики. Он отметил, что Китай будет придерживаться политики открытости внешнему миру, создания более открытого рынка и более широкого участия страны в международном экономическом и техническом сотрудничестве и конкуренции, активно развивать взаимосвязанную экономику.

Российский президент В. Путин в своем Послании Федеральному собранию 2006 г. также отметил успехи России на пути реформирования политической и экономической системы общества. России удалось добиться устойчивых темпов экономического роста, повышения уровня жизни населения и выйти на решение целого ряда новых политических и экономических задач. Новые национальные проекты России направлены на повышение роли и значения страны в глобальном мире.

Таким образом, Россия и Китай стремятся занять достойное место в глобальном мире. Во многом этому должны способствовать эффективные преобразования административно-государственного управления.

Сегодня Россия и Китай продолжают административные реформы, поэтому данные сравнительного анализа 1993 — 2006 гг. проведенного в этом исследовании можно считать очередным этапом современного реформирования в обеих странах. Но при этом очевидно, что последующие этапы реформирования административно-государственного управления будут во многом основываться на последовательном применении принципов, выявленных в данном исследовании.

Реформаторы в России и Китае признают, что административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. При этом важно подчеркнуть, что понятие «административная реформа» политологи России и Китая используют в двух смыслах — широком и узком. В широком понимании — когда речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления. В узком смысле — когда речь идет о коренной перестройке работы государственной службы.

Ретроспективный анализ реформ в обеих странах показывает, что с теоретико-методологической точки зрения основную трудность для России и Китая в начале реформ представляло то, что обе страны не имели опыта государственного регулирования рыночной экономики до реформ, и каждой из них пришлось искать свои сложные пути в этой области. И сегодня, хотя пути административных реформ России и Китая во многом разошлись, обе страны в той или иной мере опираются в разработке административных реформ на мировой опыт в этой области, накопленный политической наукой.

Важно еще раз подчеркнуть, что ключевые различия в теоретико-методологических подходах к административным реформам в России и Китае связаны с разным пониманием соотношения политической и административной сфер управления. В России реформаторы опираются на принцип отделения административной власти от политической и рассматривают проведения административных реформ преимущественно в функциональном, а не политическом плане. Дихотомия государственной власти, выделение политиков и администраторов, дает удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной государственной службы.

Сегодня в Китае принцип политико-административной дихотомии в государственном управлении считается чисто западным. Здесь, как в бывшем СССР, доминирует политическое руководство КПК и существует слитность политико-административной системы. Даже приступив к радикальным рыночным преобразованиям в рамках социалистической политической системы, в течение двух десятилетий удавалось избегать резких перемен в характере правящей Коммунистической партии. Однако углубление рыночных реформ на рубеже XX—XXI вв.еков потребовало большей функциональности и профессионализма от административного аппарата, некоторого дистанцирования от политической конъюнктуры.

Однако в целом не смотря на существенные различия в путях и методах административных реформ в России и в Китае, можно отметить некоторые общие теоретико-методологические подходы, отвечающие современному уровню развития управленческой науки на Востоке и на Западе:

— принцип эволюционного развития-ориентация на последовательное, поэтапное реформирование;

— использование системного и ситуационного анализа;

— ориентация на новые современные технологии управления;

— современное информационное обеспечение управления.

На наш взгляд, особое значение имеют в процессе реформирования социокультурные особенности современных административных реформ в России и в Китае. Известно, что российские ученые шли от практически полного отрицания социокультурной специфики административных реформ и копирования западных институтов к постепенному осознанию важности национальных исторических традиций и социокультурных особенностей управления. В Китае, напротив, с самого начала уделялось значительное внимание сохранению национальных традиций в процессе реформирования, а западные институты управления считались несовместимыми с китайскими управленческими традициями. В начале.

XXI века в вопросе о роли и значении социокультурных традиций в реформировании достигнуто значительно большее единство мнений. Сегодня и в России, и в Китае, уделяется значительное внимание роли и значению социокультурных традиций, и, одновременно делается акцент на развитии этих традиций с учетом новых требований времени.

В данном исследовании административные реформы в России и Китае сравнивались по трем ведущим параметрам: основные цели, задачи и направленияважнейшие этапы реформированияновая кадровая политика и борьба с коррупцией. При этом сравнительный анализ основных целей, задач и направлений административных реформ в России и Китае показывает, что стратегические цели реформ различаются по политической направленности — в России речь идет о создании современного демократического государства, а в Китае о развитии социалистического государства.

Но экономическая основа административных реформ совпадает: и в России, и в Китае развиваются рыночные экономические отношения. При этом существует значительное совпадение ряда основных задач административных реформ в обеих странах: и в России, и в Китае выделяются такие задачи как сокращение численности госаппаратаупразднение дублирующих функцийновая эффективная кадровая политикаборьба с коррупцией.

Сегодня основные различия в задачах связаны с тем, что в России сегодня уделяется важное внимание широкому внедрению новых информационных технологий и созданию информационного государства, тогда как в Китае такая задача пока не заявлена. В то же время в Китае большое значение придается подготовке к вступлению в ВТО и реорганизации административных функций в соответствии с нормами ВТО, а в России вопрос о вступлении страны в ВТО пока не решен.

Важно отметить также, что в результате сравнительного анализа этапов административных реформ было выявлено, что в Китае этапы реформирования находятся под партийным контролем со стороны КПК и совпадают с итоговыми решениями съездов, в то время как в России решающее значение для этапов реформирования имеют решения Президента и правительства. Необходимо отметить и то, что сравнительный анализ новой кадровой политики в России и в Китае свидетельствует, что общие кадровые задачи связаны с ротацией кадров и подготовкой высококвалифицированных специалистов в соответствии с новыми требованиями времени, а также с борьбой с коррупцией.

Отличия в кадровой политике состоят в том, что в РФ на современном этапе особое внимание уделяется юридическим познаниям чиновников, умению ориентироваться в законодательной базе, а также организаторским способностям, ответственности перед законом и обществом. Вопрос о политических пристрастиях исключен. В Китае при поступлении на госслужбу кандидат обязан обладать высокими моральными качествами и быть политически устойчивым, а также представить характеристики и рекомендации из парткома. При этом руководством КНР отрицается возможность копирования западного опыта в области кадровой политики и декларируется «подготовка госслужащего с китайской спецификой».

Ключевым вопросом для обеих стран является вопрос о трансформации основных институтов государственного управления. Поэтому принципиальное значение для России имело на современном этапе претворение в жизнь Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003;2005гг). Основной целью Программы являлось повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Первоочередной задачей программы административной реформы стало чёткое определение новой роли государства на центральном и местном уровнях. Важнейшей задачей стало стремление добиться функциональной ясности в системе государственного управления, были выработаны меры по преодолению обособленности ключевых министерств и ведомств.

Философия административной реформы в России заключается в либеральной концепции невмешательства государства в экономику (теория «ночного сторожа»), снятии административных барьеров для бизнеса. Государство должно отказаться от громоздкости избыточных функций и стать эффективным, перейти к функциональному регулированию отношений, стать открытым и подконтрольным насколько это возможно на данный момент, учитывая общий уровень правовой культуры, обществу.

Сегодня основным упреком в адрес проводимой реформы является то, что реформа проводится самой бюрократией, т. е. в сущности касается проблемы соотношения частных и публичных интересов, т.к. чиновники, призванные служить обществу, прикрываясь, публичными интересами реализуют интерес частный. Однако можно надеяться, что в меньшей степени это коснется реализации реформистских положений, ведь если реформа пройдет успешно, то чиновники лишатся доходных мест, а сама система приобретет стойкий антикоррупционный иммунитет.

Для Китая особое значение имели решенияе XVI съезда КПК, когда новое китайское руководство приняло решение привести действующее социалистическое законодательство в соответствие со стремительно развивающимися рыночными отношениями. В административной сфере это выразилось в реформировании государственного аппарата, нацеленного на сокращение его функций и оптимизацию организационной структуры, также началось поощрение развития системы местного самоуправления на низовом уровне в деревне для усиления контроля над расходованием налоговых поступлений на местах.

Прежде, чем разрушить, — создай" - такова философия административной реформы в КНР. Китайцы не пошли по пути демонтажа централизованного вертикального управления и стихийного формирования горизонтальных связей, а попытались сохранить прежнюю систему, постепенно ее дополняя новыми элементами. Они исходили из того, что параллельное существование старых и новых структур управления будет менее «расточительным», чем нарушение взаимосвязей. Поэтому преобразования шли шаг за шагом: упрощение аппарата, передача полномочий низовым звеньям, создание соответствующих органов контроля и надзора и т. д.

При этом были выделены направления достижения баланса при проведении реформ, определивших взаимоотношения между долгосрочным развитием и сиюминутной реальной обстановкой в стране, между интересами государства в целом и интересами министерств, управлений и отделов, между правительством и рынком, правительством и предприятиями, правительством и обществом. Дела, которыми не управляет правительство, предстояло сократить и передать в низы, оставив лишь те из них, что относятся к компетенции власти. Нужно было также выстроить взаимоотношения между реформой системы управления и обеспечением нормальной деятельности правительства, утвердить принцип «исходить из практики» .

Интересно, что в Китае не ставили целью создание некоего незыблемого клише, соответствующего идеальной модели государства и не намечали жестких сроков начала и окончания модернизации. Усилия теоретиков и практиков реформы были направлены на разработку общей философии реформ, которая содержала бы принципы, критерии, параметры проведения преобразований, определяла их векторы, цели и конкретные задачи, а также закладывала приоритеты и этапные рубежи.

Таким образом, в России и Китае постепенно утвердилась идея постепенности и последовательности реформирования, без особой спешки и «ударных» темпов. В целом сегодня успех реформ в обеих странах во многом зависит от последовательного претворения в жизнь принятых решений. Реформирование должно быть продолжено в соответствии с новыми требованиями времени.