Конституционные основы демократического политического режима Российской Федерации

Суверенитет народа (народовластие) как основа демократического политического режима и его конституционное закрепление.

Народный суверенитет, закрепленный в конституциях демократических государств, не ведет к практическому осуществлению прямого политического господства народа. В большинстве конституций его применение ограничено немногими случаями. Народный суверенитет выражается в учредительной власти народа, в выборе народных представителей и (в некоторых демократиях) в праве народа на прямое участие в разработке законодательства путем референдумов и народных инициатив. Выражение воли суверенного народа преимущественно осуществляется с помощью представительной системы и принципа большинства.

Демократия как форма организации управления обществом стала предметом спора на целые тысячелетия, поскольку ее реализация напрямую связана с двумя вопросами: кто и как должен осуществлять власть в демократическом государстве? Если «демократия — власть народа», то народ и осуществляет свою власть непосредственно или через представителей (как и записано в Конституции России), т. е. реализует на практике свой суверенитет.

Рассмотрим историю становления теории народовластия.

Идея народного суверенитета в его подспудном, неосознанном виде спонтанного протеста против государственного (монаршего) произвола возникает вместе с первыми проявлениями борьбы за установление демократии и свободы личности.

Идея народного суверенитета в современном его понимании восходит к Марсилию Падуанскому, который, не употребляя данного понятия (он оперировал понятиями «главная часть» государства принципат), отстаивал верховенство народа и подчинение монарха его воле. По его мнению, народ — источник государственной власти, и ему принадлежит верховная законодательная власть, которую он называет «принципатом». М. Падуанский в качестве народа разумеет не все население, а только служащую общему благу высшую" его часть (военных, священников, чиновников). Власть монарха — исполнительная, выполняющая волю законодателя. При этом М. Падуанский считает выборную монархию наиболее предпочтительной и легитимной. Правильная форма правления — это та форма, которая умерена или ограничена народной волей⁾.

Теория народного суверенитета, т. е. суверенитета, осуществляемого народом, как в целом, так и посредством уполномоченных им представителей, возникает и складывается в доктрине естественного права. Она напрямую связана с теорией общественного договора, неотчуждаемых прав личности, объединенных в учении Локка. Но сущность народного суверенитета заключается не в том, что народ в лице уполномоченных им представителей, осуществляет суверенную власть, а в том, что при всякой организации власти за народом, в его неорганизованной форме, сохраняется непосредственное право верховного надзора — право восстания против тиранической власти, неугодной и враждебной народу.

Таким образом, социальное равенство индивидов является логически необходимой предпосылкой демократической концепции народного суверенитета. Теория народного представительства был развита далее Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо. В учении о народно представительстве Монтескье, как и Руссо, исходит из идеи народного суверенитета, хотя его теория разделения властей по своему существу является отрицанием идеи народного суверенитета как народовластия. Несмотря на противоречивость концепции Монтескье, впервые народное представительство рассматривается как наиболее необходимый, основной элемент рационально организованного государственного строя. Историческое значение теории Монтескье заключается в доказательстве необходимости народного представительства, предпочтительности его перед непосредственным народовластием⁾.

С середины 1860-х гг. теория народного представительства в ее уже ставшем традиционным восприятии подверглась основательной критике со стороны К. фон Гербера, П. Лабанда, М. Зейделя, Г. Еллинека и других представителей так называемого «юридического направления», которые ставили под сомнение теорию народного представительства и считали теорию «всенародного мандата» искусственной фикцией, лишенной юридического содержания и смысла⁾.

Так были заложены основы современной теории народовластия.

Практическое закрепление идея народовластия находит в осмыслении практики парламентаризма и ограничения монархической власти. Первым шагом ее воплощения стал акт английского парламента от 17 марта 1649 г., где было констатировано, что «народ является источником всякой законной власти», а королевская власть, «как ненужная, обременительная и опасная», была уничтожена. Затем после установления конституционной монархии, последовало принятие «Билля о правах» (1689), лишившего короля права отменять и приостанавливать действие законов без согласия выборного органа.

Дальнейшее развитие концепция народного суверенитета получает в американской Декларации независимости 1776 г., провозгласившей, что «вся власть принадлежит народу и в соответствии с этим осуществляется им. Чиновники являются его доверенными лицами и слугами всегда несут перед ним ответственность». Народный суверенитет, таким образом, действует там и тогда, где и когда народ осознает свою значимость и свою волю, граждане чувствуют себя неотъемлемой частью государственного организма и способны законными способами защитить права и реализовывать свою волю.

Идея народовластия была воплощена в жизнь Учредительным Собранием Франции 1789 г. Американская Декларация независимости признавала естественное равенство самоочевидной истиной: все люди, вступая в общественный договор, равны друг другу.

Современное понимание сущности народного суверенитета может быть представлено следующими положениями:

• 1) народ — полновластный суверен;
• 2) вся власть в государстве исходит от народа; она является выражением его воли;
• 3) суверенитет народа неотчуждаем, ибо воля не может быть отчуждена;

народное представительство есть волеизъявление народа;

народ — доверитель; представительное собрание — доверенный орган народа;

народное представительство — обязанность, а не право.

Процессы демократизации российского общества и государства внесли существенные коррективы в представление о суверенитете. Тем не менее в российской правовой науке очевидна недооценка проблемы народного суверенитета и не всегда соответствующее духу времени состояние категориального аппарата. Понятие суверенитета народа в научной литературе разработано явно недостаточно. Кроме того, недостаточно разработано и само определение народа.

В настоящее время понятия «народ», «нация», «население» фактически отождествляются. Так, в Большом юридическом словаре народ определяется как все население данного государства, образующее единую социально экономическую и политическую общность⁾. Такое определение не дает ответа на вопрос о «дееспособности» народа как субъекта властеотношений в демократическом обществе.

Конституционное право, изучая категорию «народ» в качестве носителя власти и суверенитета, разделяет такие категории, как «население страны», «народ в государственно-правовом смысле», «избирательный корпус».

Рассматривая понятие «народ» в государственно-правовом смысле, следует исходить из того, что это совокупность физических лиц, имеющих правовую связь с государством в виде гражданства. Как считает Л. Мамут, «слова «многонациональный народ», закрепленные в преамбуле Конституции РФ «означают, во-первых, совокупность граждан России, во-вторых, всех населяющих Российскую Федерацию народов (этносов), других этнических общностей»⁾. Он отмечает, что «народ представляет собой субстанцию государства. Другой субстанции у государства нет и не бывает… Однако здесь следует четко ответить на вопрос, что есть народ, составляющий субстанцию государства?»⁾. Народ — не простая совокупность жителей определенной территории, но некое особое сложное системное образование, государственно организованное сообщество.

Достаточно распространенное отождествление понятия «народ» с понятием «граждане государства» вызывает критику со стороны ряда исследователей. В этой критике, безусловно, есть рациональное начало. В самом деле, получается так, что верховенство народа «с юридической точки зрения» распадается на верховенство граждан и суверенитет народа (категория, неделимая по определению) выступает как совокупность суверенитетов граждан⁾. (Это далеко не сразу бросающееся в глаза противоречие с особой остротой проявилось на ранней стадии становления российской государственности, когда республики в составе Российской Федерации практически поголовно заявили о своем суверенитете. Получалось так, что граждане, проживающие на территории этих республик, являлись как бы носителями двух суверенитетов, а всякое федеральное вмешательство в дела субъекта Федерации, осуществляемое в определенных Конституцией РФ пределах, определенными кругами в региональных политических элитах рассматривались как посягательство на суверенные права граждан. Однако такая постановка вопроса питает идею сепаратизма и весьма опасна, прежде всего на стадии становления федеративных отношений).

Несмотря на безусловную связь категорий «народ» и «граждане государства» и то, что последние составляют подавляющее число народа данного государства, эти понятия не идентичны. Народ выступает как совокупность индивидов, организованных в государство и взаимосвязей между ними. Именно государственная организация придает органическое единство категории «народ». «Общество, — отмечал К. Маркс, — не состоит из индивидов, а выражает сумму тех связей и отношений, в которых эти индивиды находятся друг к другу»⁾.

Не меньше вопросов вызывает и попытка свести феномен народовластия к деятельности государственных органов, т. е. совокупности должностных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями. Какова же роль тех граждан государства, избранных и назначенных должностных лиц, политических и общественных групп, которые участвуют в конкретных правоотношениях по поводу непосредственного осуществления государственной власти? Следует заметить, что, во-первых, эти лица являются частью народа (его представителями), а часть не может быть идентична целому, во вторых, представители народа не всегда выражают интересы всего общества.

Существует противопоставление народа и органов государственной власти как его представителей. Однако народ — единая масса, неделимый субъект, или, как справедливо заметил К. Каутский, базис демократии и в таком случае не нуждается в представительстве. Его современник В. М. Гессен, напротив, говорит о народном представительстве (парламенте) правоспособного, но недееспособного народа, в котором отсутствует необходимый субстрат дееспособной воли — осознание единства хотений⁾. И в этом случае снова возникает вопрос: кто же является реальным субъектом власти? Если это дело народа как единого целого, то возникает вопрос: как быть с действиями его отдельных частей⁾?

Ответ на эти вопросы дает теория народного суверенитета и теория народного представительства.

Анализ категории «народный суверенитет» позволяет выяснить конституционный механизм осуществления суверенитета народа. Суверенитет народа представляет собой качественную характеристику, свойство социальной общности людей осуществлять полновластие во всех областях жизни. С точки зрения А. И. Кима, «суверенитет представляет собой свойство определенных форм общности людей, выражающееся в их самостоятельности и независимости в общих делах, задачах, функциях, объединяющих людей в данную общность»⁾. Источником же его верховенства и полновластия выступает воля народа, процесс образования которой носит подчас спонтанный характер, порой представляет собой длительный и сложный процесс. Критерием для образования «общей воли» выступает «общий интерес» и судьба «демократии находится в тесной связи с общественной волей». «Процедура определения народной воли не понимается и не может пониматься как поиск истинного решения. Народ может ошибаться, но его воля все равно должна рассматриваться как высший источник законной власти, потому что народ — суверен, потому что право выбора принадлежит ему»⁾.

Воля народа, лежащая в основе власти, реализуется через различные формы — государственные и негосударственные. Именно воля народа придает качество легитимности государственной власти, всем ее формам.

В Конституции РФ выстроена юридическая модель народовластия, представляющая собой систему представительных институтов, посредством которых реализуется народный суверенитет. Таким образом, суверенитет народа — это конституционный принцип организации и функционирования власти народа. Народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть. Это он и делает при помощи конституции. Указание конституционной нормы на источник власти подчеркивает ее первооснову.

Понятие «многонациональный народ» исходит из того, что только весь многонациональный народ в целом есть носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации.

Суверенитет многонационального народа России это не арифметическая сумма воли населения каждого ее субъекта, а сущностная характеристика, означающая, что воля народа универсальна, постоянна, она охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить. Поэтому волеизъявление части многонационального народа России не может быть выражением воли всего многонационального народа.

Фундаментальный принцип конституционного статуса законодательной, исполнительной и судебной власти заключается в признании и конституционном закреплении доминирующего положения в обществе и государстве народа, обладающего первоначальным и неотчуждаемым верховенством, являющимся носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В силу этого источником государственного суверенитета является суверенитет многонационального народа Российской Федерации, который, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на государство обязанности перед народом. Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Суверенитет народа в Конституции РФ имеет определенные организационно-правовые формы выражения. На этапе радикальной перестройки общественных отношений в России потребовались ускоренные меры по политической и правовой модернизации всех структур политико-правовой системы государства. Это были качественные изменения, поиск консолидации общества на принципиально новых основах. Высокий уровень политической активности, известное опьянение свободой, которое нередко в истории многих государств, в том числе и России, приводило к взрывоопасной ситуации, необходимо было юридически канализировать. Воля народа, которая в демократическом обществе проявляется в строго очерченных законом пределах, не должна была вылиться в «народную волю», которая не сдерживается никакими средствами и, как показал опыт всех революций снизу, способна привести к новой диктатуре и деспотизму. Народный суверенитет и воля народа не могут проявляться иначе, чем через демократическую правовую систему, обеспечивающую юридические гарантии как личности со стороны государства и общества, так и самого общества, политического режима со стороны личности.

Консолидирующим фактором общественного развития стало конституционное закрепление основных начал, на которых может основываться подлинное народовластие. Наиболее общие из них закреплены в нормах-принципах, устанавливающих основы правовой государственности и предпосылки реального народовластия. К ним по Конституции РФ относятся: определение Российской Федерации как демократического правового государства с республиканской формой правления (ст. 1); определение человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2); верховенство закона и обязанности его соблюдения всеми гражданами и должностными лицами государства (ст. 15); идеологический и политический плюрализм (ст. 13); равенство всех перед законом и судом (ст. 19). Эти базовые нормы-принципы конкретизируются в институте народовластия и механизме его реализации.

Институт народовластия включает в себя достаточно обширную группу норм, устанавливающих, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131); граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30); граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Механизм реализации народовластия включает в себя нормы, согласно которым граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 3 ст. 3; ч. 2 ст. 32; ч. 3 ст. 135). Конституция обязывает Президента РФ быть гарантом обеспечения организации волеизъявления народа путем назначения референдума (ст. 84), выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ (ст. 84, 111, 117), а Совет Федерации своевременно назначить выборы Президента РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81).

Конституция Российской Федерации четко обозначила различие между конституционной системой власти народа (ч. 2 ст. 3) и конституционной системой государственной власти. Свою власть народ осуществляет в двух формах демократии: прямой (непосредственной) и представительной.

Положения ст. 2 и 3 Конституции РФ, согласно которым власть государства производна от власти народа, а служение его интересам, обеспечение прав и свобод человека и гражданина — важнейшее предназначение и обязанность государства, — составляют конституционно-правовую основу ответственности российского государства перед народом, человеком и гражданином. Это означает, что государство призвано обеспечивать реализацию суверенитета народа — единственного источника власти в Российской Федерации (ст. 3). Эти конституционные положения неразрывно связаны, взаимно гарантируют друг друга, поскольку реальное осуществление прав и свобод человека и гражданина немыслимо без подлинного народовластия; в то же время народ, являющийся действительным суверенным субъектом, а не объектом властвования, может оказать решающее воздействие на процесс гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина. Конституционно-правовая ответственность государства означает воздействие на государственную власть посредством использования форм прямой демократии в форме массового протеста народа против политики, не соответствующей его воле и интересам.

Таким образом, народный суверенитет, возникнув как идея, как конституционный принцип в XVII—XVIII вв., явился обоснованием и закреплением в конституционных актах современных государств, в том числе и Российской Федерации, роли и места народа как социальной общности во всех сферах жизни государства и общества.

Для обеспечения суверенитета народа необходимы в качестве наиболее общего подхода к проблеме разработка концепции социально единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления и соответствующее выражение этого в нормах законодательства. Участие граждан в деятельности органов власти — это форма реализации суверенитета народа, и поэтому «вовлечение» в процесс государственного управления всегда рассматривалось как важнейшая составляющая активного административно-правового статуса гражданина. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики власти в правовом государстве: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др. Народовластие напрямую связано с активной жизненной позицией граждан государства, благодаря которой можно значительно снизить риск тенденции к «отделению» государственного аппарата от общества и попранию общественных интересов.

Социальная и юридическая ответственность законодателей обусловлена конституционно закрепленной идеей народного суверенитета, которая в современном мире приобрела характер универсального конституционного принципа. Суверенитет народа, изначально обусловленный социально-экономическим, политическим и духовным развитием общества, закономерно приобретает конституционно-правовую форму. Все без исключения субъекты законодательного процесса независимо от степени их участия в работе над созданием законов несут публичную ответственность перед единственным источником власти в Российской Федерации — российским народом. Органическая взаимосвязь и взаимозависимость понятий «народный суверенитет» и «источник власти», их конституционное закрепление есть выражение демократической направленности политического режима Российского государства.