Взаимосвязь политики и управления на современном этапе

Если рассматривать лидерство на уровне государственного масштаба, необходимо для него придавать наиболее большую значимость, чем просто лидерские качества одного индивида или группы правящих лиц. Здесь наиболее целесообразнее рассматривать лидерство в качестве прямого управления.

Для начала — краткая характеристика развития политики и лидерства.

Политика — это особый вид межгрупповых отношений, связанных с использованием большими группами людей институтов публичной власти для реализации их жизненно важных интересов.

Из предыдущего изложения ясно, что политика и политическое лидерство в СССР почти целиком замыкались на деятельности государства — главного арбитра и координатора поведения и деятельности групп в обществе.

Наличие в системе политического лидерства (управления) такого звена, как КПСС, по существу ничего не меняло. КПСС не была партией в современном смысле этого слова. Это была государственная партия, основополагающая часть государственной структуры, определяющая стратегию общественного развития и осуществляющая контроль за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов. В этом заключался основной смысл «партийного руководства». Не случайно все важнейшие государственные решения принимались совместно ЦК КПСС и Советом Министров.

Соответствующим образом развивалась в СССР и политическая наука. На Западе одной из наиболее рано утвердившихся и развитых областей политической науки является область публичного управления. В СССР же принято было говорить о партийном руководстве и государственном управлении. Использование двух терминов-определений отражает не просто семантические, а теоретико-методологические различия между советским (и частично российским) «государственным управлением» и преимущественно западным «публичным управлением». Создание большевиками системы однопартийного государства, или государственной партии, привело к огосударствлению почти всей жизни общества и индивидов, к подмене социокультурного идеологическим и формально-юридическим. Область частного почти полностью изгоняется не только из экономики, но и из социально-политической и культурной сферы общества. Поэтому управление едва ли не всеми делами общества и индивидов становится государственным управлением, а само это управление как отрасль научного знания переходит преимущественно в лоно юридических наук, главным образом административного права. Дополнением ему служила и такая отрасль знания, как партийное строительство.

Параллельно развивающаяся социалистическая правовая система отказалась от деления права на публичное и частное, а конституционное право превратила в государственное право.

В западной, капиталистической системе собственность, экономика и управление в данной сфере первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом. Публичная же сфера жизни общества, признаваемая по преимуществу политико-государственной, к таковой не сводилась, создавая предпосылки для многозначности отношений между политикой и управлением и их интерпретацией. В западной, прежде всего англосаксонской и французской, науке публичное управление (public administration) отделяется от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration). Вот правильно — управленец-политик и менеджер это все же разные вещи, о чем в начале написал О значении публичного управления в американской политической науке свидетельствует и тот факт, что пять из первых одиннадцати президентов США принадлежали к числу специалистов в этой области. Самый известный из них — В. Вильсон удостоился чести не только быть избранным президентом США, но и стать основателем современного американского публичного управления. В своем классическом труде «Исследование управления», опубликованном в 1887 г., В. Вильсон, опираясь на идеи западноевропейских ученых (прежде всего М. Вебера), предложил свое видение возможностей сочетания демократического правительства и эффективного публичного управления. Для этого, по его мнению, необходимо, прежде всего, создать эффективную профессиональную государственную службу, способную использовать достижения социальных наук (не в последнюю очередь политической науки), а также отделить публичное управление от политики с ее коррупцией и скандалами. Вильсон и его последователи рассматривали управление, публичное и частное, прежде всего как технический процесс. Отсюда стремление применить к публичному управлению технологию научного менеджмента, возникшую в сфере бизнеса, и тем самым профессионализировать процесс этого управления и самих госслужащих. Поэтому идеалом публичного управления объявлялось не партийное и не политическое управление, а — в ригористическом варианте — менеджмент в духе Тейлора.

Одним из выражений этой тенденции явилось возникновение в рамках публичного управления области, носящей английское название «паблик полиси» (public policy).

Эта быстро развивавшаяся в конце 60-х — начале 70-х гг. XX в. область публичного управления была названа еще в 1951 г. Г. Лассвеллом policy science, т. е. наука о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Указанная область политической науки иногда делится на policy analisis, которую известный американский политолог С. Хэнсен относит к ясно выраженному, сфокусированному и математическому анализу направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество, и на policy making — выработку, формулирование решений, курса этих органов. Если в русском языке речь идет об экономической, социальной, урбанистической, демографической и другой политике, то в английском употребляется термин policy, а не politics.

В западной политической науке в исследованиях публичного управления и курсов политики используются пять основных теоретико-методологических направлений.

Публичное управление, таким образом, с точки зрения доминирующих в западной политической науке взглядов и теорий оказывается неразрывно связанным с политикой.

Американский опыт особенно ярко демонстрирует весь существующий на Западе континуум взаимоотношений между политикой и публичным управлением, все многообразие научных объяснений этих взаимоотношений. На одном его конце — жесткая дихотомия политики и публичного управления, когда идеалом объявляется непартийное и неполитическое управление, т. е. управление, находящееся вне сферы политики. Смягченный дуализм признает, что публичное управление относится к сфере государства и правительства (т.е. политики), но делает упор на поиск строго научных (в том числе системных, операциональных и т. д.) критериев этого управления. На раскрытие универсальных принципов и целей публичного и частного управления и менеджмента, на выработку общих требований к качеству гражданских служащих и менеджеров. Наконец, на другом конце этого континуума находятся те специалисты, которые, признавая возможность применения научных критериев к организации публичного управления, все же считают, что в реальности содержание этого управления определяется политикой. Последняя позиция завоевывает в настоящее время все больше сторонников. Как подчеркнули видные американские ученые Дж. Рэбин и Дж.С. Бауман, «разделение политики и управления оказалось катастрофическим как в научном, так и в политическом отношении… Кризис в американском публичном управлении является в конечном итоге проблемой политической теории; теория управления есть теория политики. Поиски аутентичной теории публичного управления завершены, мы должны преодолеть их, делая упор на роль политики в управлении» .

Аналогичный подход начал формироваться и в отечественной науке в конце 70-х — начале 80-х гг.

Здесь сложилась и получила признание особая отрасль научного знания — теория государственного управления (ТГУ), в рамках которой управление трактовалось уже не в прежнем, узком смысле, т. е. как административное и административно-правовое воздействие. Исходящее главным образом от исполнительно-распорядительных органов, государства, а как многофакторная система взаимоотношений между государством и обществом, включающая элементы прямого и косвенного регулирования, постоянное взаимодействие с общественным мнением, социально-психологические механизмы управления, особенности бюрократического сознания и т. д.

Чтобы детальнее прояснить суть вопроса и более наглядно представить, как сочетаются политика и управление, обратимся к работам по общим проблемам теории управления и попытаемся выявить, какой смысл вкладывается в это понятие специалистами данного профиля. Согласно их взглядам, управление — это:

• — во-первых, функция, элемент сложных систем (в том числе социальных, общественных), обеспечивающих поддержание режима деятельности, упорядочение структуры, способов функционирования и развития системы;
• — во-вторых, воздействие на общество, осуществление стихийнопутем самонастройки (рынок) — или с помощью общественных институтов (субъектов управления) специальных акций;
• — в-третьих, определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения;
• — в-четвертых, содержание, механизм, границы и цели управления, зависящие от общественно-политического строя, политического режима, конкретно-исторических условий;
• — в-пятых, не только деятельность специальных институтов, но и участие в этом процессе рядовых граждан;
• — в-шестых, управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям и в других сферах (т.е. чисто политического управления не бывает, оно призвано решать экономические, социальные, духовные проблемы).

Достаточно сравнить исходные посылки специалистов по теории управления с тем, что говорилось выше о политике, чтобы прийти к однозначному выводу о неразрывности политики и управления и рассматривать данные посылки специалистов-управленцев как своего рода исходную основу программы теоретических и практических изысканий в области политического управления. Естественно, что это будет всего лишь общая схема, указывающая направление поиска, но не дающая прямых ответов на вопросы.