Внешнеполитическая направленность России на современном этапе

Внешняя политика Российской Федерации представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России.

Правовую базу составляет Конституция Российской Федерации, федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24.

Международная обстановка, сложившаяся к началу XXI века, потребовала переосмысления общей ситуации вокруг Российской Федерации, приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Наряду с определенным укреплением международных позиций Российской Федерации проявились и негативные тенденции. Не оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как это предполагалось в Основных положениях внешней политики Российской Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 284-рп, и в других документах.

Миропорядок XXI века должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете права и широкой демократизации международных отношений.

В последние десятилетия Россия смогла использовать дополнительные возможности международного сотрудничества, которые открываются в результате коренных преобразований в стране, существенно продвинулась по пути интеграции в систему мировых хозяйственных связей, вступила в ряд влиятельных международных организаций и институтов. Ценой напряженных усилий удалось по ряду принципиальных направлений укрепить позиции России на мировой арене.

Российская Федерация проводит самостоятельную и конструктивную внешнюю политику. Она основывается на последовательности и предсказуемости, взаимовыгодном прагматизме. Эта политика максимально прозрачна, учитывает законные интересы других государств и нацелена на поиск совместных решений.

Внешняя политика России претерпела существенные изменения и характеризуется рядом особенностей. Изменение внешней политики России обусловлено изменением как внутренних, так и внешних условий, в которых находится наша страна. Что касается внутренних условий, то к ним прежде всего следует отнести распад СССР и образование на его развалинах 15 независимых государств. В связи с этим и позиции России на международной арене значительно ослабли в сравнении с бывшим СССР. Вместе с тем в России открылся новый объект внешнеполитической деятельности и политики.

Второе обстоятельство обусловлено тем, что в связи с перманентным процессом реформирования экономической и политической жизни страна переживает значительные трудности экономического порядка, что не позволяет ей уделять столь большое внимание внешней политике, как это было прежде. Третье обстоятельство, в какой-то мере уравновешивающее прежнее, — это наличие в стране ядерного оружия, которое продолжает служить мощным фактором политики и воздействия на мировую обстановку.

Прежде всего, Россия продолжает занимать громадные пространства, которые в связи с уменьшением населения слабо заселены, что делает особенно уязвимыми ее границы, особенно на востоке. К тому же Россия обладает огромными природными запасами, которые в 6 раз превосходят запасы США и в 16−17 раз — Западной Европы, что создает возможность для активной внешней экономической деятельности и в то же время таит в себе определенную опасность поползновения на эти запасы со стороны враждебных сил.

Большие трудности возникают и в связи с тем, что Россия фактически лишилась многих своих бывших территорий и выходов к морю, особенно на юге и в Прибалтике. Это затрудняет ее экономические связи с внешним миром и требует поиска новых коммуникаций для налаживания взаимовыгодного сотрудничества с другими странами.

Что касается международной обстановки, то, большие проблемы безопасности России вызваны также положением на востоке страны, где находятся огромные территории с мало численным населением, а также на границе с Китаем, в котором количество населения приходит во все большее противоречие с его территориальной недостаточностью.

Дальнее зарубежье — возникший в России после распада СССР неофициальный термин для общего обозначения государств, не относящихся к ближнему зарубежью, то есть, как правило, таких государств, которые не вошли в состав Содружество Независимых Государств.

Вопреки географии, к «дальнему зарубежью» относят и страны, имеющую общую границу с Российской Федерацией, такие как Финляндия, Норвегия, Польша, Монголия, КНР, КНДР, а также иногда страны Балтии (Латвия, Литва, Эстония) С распадом СССР и провозглашением СНГ выделились две сферы внешнеполитических интересов России: традиционное дальнее и новое ближнее зарубежье.

Ельцинская администрация, как прежде Горбачевская, очевидное предпочтение отдавала странам Запада, главным образом укреплению отношений с США. Ожидалось, что поддержавшие Б. Н. Ельцина в августе и декабре 1991 г., в сентябре и октябре 1993 г. лидеры «семерки» предоставят России значительную, исчисляемую многими десятками миллиардов долларов экономическую помощь, столь необходимую для успешного проведения реформ. Но Россия получила лишь несколько миллиардов долларов от Международного валютного фонда для стабилизации курса рубля. Зарубежные предприниматели также не спешили вкладывать свои средства в экономику России, остерегаясь политической нестабильности и слабости законодательных гарантий.

Вместе с тем Президента РФ стали регулярно приглашать на заседания руководителей семи ведущих стран мира, где обсуждались вопросы интеграции России в мировой рынок, предоставления ей режима наибольшего благоприятствования в торговле. Однако реальных положительных сдвигов здесь пока крайне мало.

На рубеже 1991;1992 гг. Б. Н. Ельцин выступил с первыми внешнеполитическими инициативами. Он официально заявил, что отныне ядерные ракеты России не будут направлены на объекты на территории США. В январе 1993 г. в Москве Президенты России и США подписали договор ОСНВ-2, предусматривавший взаимное сокращение к 2003 г. ядерного потенциала сторон на две трети по сравнению с уровнем, зафиксированным соглашением по ОСНВ-1. Договор, имеющий ряд неясных мест, не был ратифицирован Верховным Советом. Прохладно встретила его и Государственная Дума.

Важным событием, проистекающим из признания Москвой политических реалий после распада Организации Варшавского Договора, явился вывод контингентов бывшей Советской Армии из стран Центральной и Восточной Европы, включая Прибалтику. В основном эта операция завершилась летом 1994 г.

В июне 1994 г. Российская Федерация, наряду с другими государствами бывшего СССР и «социалистического содружества», присоединилась к программе «Партнерство во имя мира», предложенной НАТО и определявшей рамки сотрудничества с этим военно-политическим блоком стран Запада. Программа стала своего рода компромиссом между США и Россией. Вашингтон и остальные натовские столицы отказывались от планов немедленного включения в Организацию Североатлантического договора бывших союзников СССР по Варшавскому Договору, чего те настойчиво добивались, и приближения «зоны ответственности» НАТО непосредственно к границам Российской Федерации. Последняя, в свою очередь, соглашалась на определенные формы военного сотрудничества государств Центральной и Восточной Европы с НАТО в надежде, что ей удастся в той или иной степени контролировать этот процесс через собственное членство в программе «Партнерства».

Но уже в конце 1994 г. ситуация кардинально изменилась. Если в январе того же года на брюссельской встрече в верхах стран НАТО лишь вскользь упоминалось о гипотетической готовности «приветствовать расширение НАТО на демократические государства к востоку от ее границ, — как часть эволюционного процесса укрепления международной безопасности во всей Европе», то на будапештском форуме лидеров ОБСЕ в декабре 1994 г. главный акцент был сделан, несмотря на возражения Б. Н. Ельцина, на практической стороне прямого принятия экс — «социалистических» стран (кроме России) в лоно военного североатлантического альянса.

На горизонте опять замаячила опасность вступления европейских государств на путь, ведущий к будущему новому разделу континента, к возведению модернизированного варианта «берлинской стены». Предложение Президента Российской Федерации повысить в деле обеспечения общеевропейской безопасности и сотрудничества роль ОБСЕ, где каждое государство — член имеет право «вето» на принятие решений, не встретило позитивного отклика у партнеров по переговорам.

С 1994 г. руководство РФ все чаще стало заявлять на международной арене о России как о великой державе, отстаивающей собственные геополитические и национальные интересы. Эта тенденция проявилась в укреплении отношений России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (Китаем, Индией, Южной Кореей и др.), Африки и арабского мира. Немалый вес приобрела позиция России в балканском кризисе, где при ее активной помощи в начале 1996 г. было достигнуто примирение противоборствующих сторон в Боснии. В январе 1996 г. Российская Федерация была принята в престижный Совет Европы, что явилось признанием ее миролюбивого курса в международных делах и усилий по преобразованию общества на демократических началах.

Особое место во внешнеполитической деятельности российского МИДа занимает проблема защиты прав 26-миллионного русскоязычного населения, проживающего на территории бывших республик СССР и нередко подвергающегося различным формам национальной дискриминации (последнее характерно, главным образом, для государств Прибалтики, Молдавии и Казахстана). Москва предпринимает попытки, пока малорезультативные, привлечь к ее решению ОБСЕ.

Ближнее зарубежье — возникшее в России в 1992 году после распада СССР собирательное название бывших республик СССР — ныне стран СНГ, а также Прибалтийских республик (Балтийских стран) и Грузии в границах, принятых международным сообществом.

Среди относимых к «ближнему зарубежью» стран есть и такие, которые не имеют общей границы с Российской Федерацией (Молдавия, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан, Киргизия), в то время как некоторые государства, напрямую граничащие с ней, к ближнему зарубежью не относятся (Финляндия, Норвегия, Польша, Монголия, КНР, КНДР).

Отношения между Россией и государствами соседями складываются под влиянием многих факторов. Важную роль, несомненно, играет экономический градиент на наших границах. Если Россия выйдет, наконец, из глубокого кризиса, а позиции рубля по отношению к валютам окружающих стран укрепятся, это станет сильнейшим фактором притяжения к ней республик постсоветского пространства. Улучшение отечественной экономической ситуации повлечет за собой и новое усиление демографического «давления» на Россию с юга, добавляя потоки экономических мигрантов к несколько сократившемуся исходу в Россию беженцев и вынужденных переселенцев.

Однако отношения России с ее зарубежьем определяются далеко не только и не столько экономическими факторами. Главное в том, что между странами, столетиями входившими в состав единого государства, сформировались культурные и гуманитарные связи с их реальным долговременным и инерционным характером. Эти связи определяются в том числе многомиллионными русскими и иными меньшинствами, оказавшимися за пределами России, других своих титульных государственных образований в результате распада СССР.

Гуманитарные связи между Россией и ближним зарубежьем нельзя, разумеется, «измерить» только долей этнических русских. Они во многом детерминированы использованием русского языка и распространением русской или, точнее сказать, общероссийской в широком смысле культуры. Исследования В. Тишкова и его сотрудников доказали, что при последней советской переписи 1989 г. были недооценены численность и доля русскоязычного населения: вопрос о родном языке люди понимали как вопрос об их этнической идентичности. На самом деле, например, на Украине 47% граждан и поныне говорят либо исключительно, либо чаще всего на русском, что более чем вдвое превышает долю этнических русских в населении.

Несмотря на сложность этнического и религиозного состава населения и многообразие его идентичностей, политические элиты в российском зарубежье встали на путь строительства наций государств по моделям прошлого века, опирающихся на титульное население и обеспечивающих ему соответствующие привилегии. Для этого руководству новых стран приходится решать трудные задачи. Лидерам постсоветских государств нужно сформировать новые политические идентичности. «Отцы нации» не могут ждать, пока сравнительно медленные естественные демографические и еще более инерционные языковые процессы приведут к сдвигам в этнической структуре населения и в языковой ситуации.

Исторический опыт показывает, что самый простой способ добиться этой цели — использовать не раз описанную в научной литературе модель создания новой идентичности «от противного», т. е. противопоставить «своих» «чужим». Изыскания в целях обоснования новой идентичности имеют вполне зримые геополитические последствия в духе традиционной геополитики 1910 — 1930х годов. Одно из них еще в 1915 г. ясно было сформулировано Ф. Науманном: «Кто не хочет или не может стать российским, должен стать центральноевропейским». То есть для небольших восточноевропейских государств единственный способ избежать поглощения российской сферой влияния — создание ЦентральноЕвропейского союза (или ЧерноморскоБалтийского пояса), своего рода санитарного кордона, отделяющего «настоящую» Европу от России.

Вместе с тем отношение значительной части (даже большинства) населения многих регионов СНГ к России остается положительным. В Украине 61% респондентов позитивно относится к России (у нас этот показатель — 53%). Свыше трети украинских граждан хотели бы жить вместе с россиянами в одном государстве, а абсолютное большинство во всех районах страны выступает за прозрачные границы с Россией — без визовых и таможенных ограничений. Из России Украина получает более 40% импорта, и наша страна до сих пор является основным импортером украинской продукции. Поэтому руководство Украины объективно вынуждено искать компромисс между тем, как его действия будут оценены западными партнерами и повлияют на перспективы интеграции страны в Европу, и тем, как они воспринимаются в России.

Под воздействием комплекса политических, экономических и социокультурных факторов в последние годы наметилась дифференциация отношений России с бывшими советскими республиками. Выделяются несколько уровней этих связей.

Самое интенсивное взаимодействие развивается в рамках «двойки», включающей Россию и Белоруссию — единственное государство СНГ, которое открыто заявляет о своем союзе с Россией и возможности самой тесной интеграции. В декабре 1999 г. подписан и ратифицирован обеими палатами российского парламента договор о создании Союза России и Белоруссии, который видится многим как новое интеграционное образование на развалинах бывшего СССР.

На следующем уровне находится «пятерка», которая, помимо России и Белоруссии, вобрала Казахстан, Киргизстан и Таджикистан. В марте 1996 г. эти страны (кроме Таджикистана) подписали Договор о создании Сообщества суверенных республик, символизирующий их более тесную интеграцию. Позднее они заключили между собой Таможенный союз. Встречи лидеров «четверки» проходили в январе и 1997, и 1998 гг., причем к ним присоединился Таджикистан, вступивший в Таможенный союз в феврале 1999 г.

Отношения внутри «пятерки» непросты, поскольку многие договоренности существуют лишь на бумаге, и не все ее участники делают однозначную ставку на союз с Россией. Однако политические связи между Россией и другими странами «пятерки» развиваются довольно интенсивно (особенно с Казахстаном, который с 1995 г. дважды посещали и президент Б. Ельцин, и российские премьерминистры). Причем движение между Россией и ее партнерами по «пятерке» в значительной степени «однонаправленно»: российские руководители посещают эти государства заметно реже, что подчеркивает различия в геополитическом статусе. Существование «пятерки» позволяет укрепить позиции России в Азии — не случайно входящие в нее центральноазиатские страны участвовали в крупной российскокитайской геополитической инициативе.

Особую роль играет вхождение в пророссийский геополитический блок политически нестабильного пока Таджикистана. Его власти демонстрируют возрастающий интерес к России, которая, наряду с Ираном, стала одним из ключевых спонсоров процесса межтаджикского урегулирования (президент Таджикистана посещал Россию в 1996, 1997 и 1999 гг., а В. Путин, будучи еще премьерминистром, побывал в Душанбе в ноябре 1999 г. на инаугурации Э. Рахмонова, подтвердив российскую поддержку этого политика). Тем самым Россия, получив возможность влиять на нынешнее политическое руководство Таджикистана (а оно ради удержания власти решило продолжать интеграцию со странами «четверки»), энергично включается в систему политических отношений не только в Центральной Азии, но и в исламском мире, поскольку в этой стране представлены интересы Узбекистана, Ирана, Афганистана, Пакистана и др. Значит, Таджикистан, наряду с Балканами и Ближним Востоком, стал еще одной зоной геополитического разлома, где Россия, так или иначе, сумела закрепиться за счет своей активной политики.

С остальными странами СНГ отношения сложнее. Они скорее тяготеют к другим политическим блокам: ориентируются на Запад (Украина, Молдова, 45 Грузия, отчасти Армения), Турцию (Азербайджан) или пытаются проводить — независимую политику с расчетом на повышение своего геополитического статуса (Узбекистан, Туркмения).

Притом наиболее интенсивно развиваются внешнеполитические контакты между Россией и Украиной, хотя она все больше дистанцируется от нашей страны и даже старается играть роль геополитического противовеса в постсоветском пространстве. Вместе с тем Украина и Россия слишком тесно связаны друг с другом в экономическом и историкокультурном планах. Поэтому президент Украины посещает Россию как минимум раз в год. С российской стороны примерно с такой же периодичностью организованы поездки премьерминистров. В то же время визит президента России на Украину — событие редкое. Последний раз Б. Ельцин был в Киеве в мае 1997 г., а уже подготовленный визит в 1999 г. был отменен (поехал премьерминистр Е. Примаков).

Особую логику имеют отношения России еще с одним амбициозным постсоветским государством — Узбекистаном. Под руководством И. Каримова он пытается стать региональной державой Центральной Азии (своеобразным «центральноазиатским тигром») и целеустремленно борется за повышение своего геополитического статуса. Это привело к ослаблению политических связей между странами. Их реальное восстановление началось только в 1998 г., когда Россия включилась в процесс межтаджикского урегулирования, исход которого важен для Узбекистана. Результатом стал обмен визитами на высшем уровне: президент Узбекистана посетил Москву в мае 1998 г., президент России был в Ташкенте в октябре того же года. В декабре 1999 г., т. е. незадолго до выборов местного президента, Ташкент посетила российская делегация во главе с В. Путиным.

Несколько интенсивнее Россия взаимодействует политически с Арменией, Молдовой и Туркменией, которые имеют непосредственные интересы к России: Армения — в связи с традиционными союзническими отношениями и своей изоляцией на Кавказе; Молдова — в силу заинтересованности в решении приднестровской проблемы; Туркмения — изза проблемы экспорта газа через российские трубопроводы. За последние годы отношения с Арменией и Молдовой были стабильными, хотя и недостаточно активными. Важным для Молдовы событием стал саммит СНГ 1997 г. в Кишиневе (обычно они проводятся в Москве). Отношения же с Туркменией охлаждаются, поскольку она пытается проводить политику нейтралитета, балансируя между Россией, Ираном и Турцией. Так, Туркмения первым из постсоветских государств вводит визовую систему для граждан России, что на деле ведет к ее выходу из постсоветской геополитической системы, пусть рыхлой и аморфной, но пока лишенной «высоких» внутренних барьеров.

Наконец, наиболее сложно складываются связи России с Грузией и Азербайджаном. На этих направлениях интенсивность политического взаимодействия оказывается самой низкой, в т. ч. и потому, что руководство данных стран допускает откровенно антироссийские выпады. Существует явное несовпадение позиций по чеченской проблеме (в России считают, что поддержка северокавказских исламистов идет через Азербайджан и Грузию), по вопросам транзита каспийской нефти (Грузия и Азербайджан поддерживают проекты ее транспортировки через Супсу и Джейхан, но не через Новороссийск) и в связи с разрешением конфликтов вокруг Нагорного Карабаха, Абхазии и Южной Осетии. В результате Россия в 1999 г. сама была вынуждена настаивать на введении визового режима для граждан этих стран.

Как и следовало ожидать, хуже всего развиваются отношения России с балтийскими государствами, которые, оказавшись за пределами СНГ, сразу ввели визовый режим для россиян. Страны Балтии показывают свою прозападную ориентацию и не торопятся укреплять политические связи с «восточным соседом» (хотя значимая часть транзита российской нефти по-прежнему идет через Латвию и Литву). Чуть лучше обстоят дела на литовском направлении, тем более что Россия в некоторой мере зависит от Литвы — ведь через нее идет сообщение с Калининградской областью, российским эксклавом на Балтике. Руководители Литвы довольно часто бывают в Москве, в отличие от руководителей Латвии и Эстонии, которые демонстративно держат максимальную дистанцию в отношениях с Россией. Со своей стороны, российские лидеры совсем «не балуют» страны Балтии своими посещениями.

Таким образом, отношения России с постсоветскими государствами за восемь-девять лет после распада СССР отличаются глубокой дифференциацией и многоуровневостью. Безусловно, ближнее зарубежье — зона пристального внимания отечественной внешней политики. Россия не уходит и не может уйти из «территорий-проливов», поскольку сохраняет рычаги влияния на ситуацию во многих соседних странах и конфликтных ареалах, а это позволяет ей занимать более активные позиции на мировой сцене и включаться и региональные системы баланса сил. Россия также способна воздействовать на положение в таких конфликтных узлах, как Приднестровье, Абхазия, Южная Осетия, Крым, Нагорный Карабах. Это позволяет ей оставаться значимым фактором в постсоветском пространстве и играть роль регионального лидера.

Постепенно определяются перспективы взаимодействия с каждым из постсоветских государств. Если раньше СНГ воспринималось как единое целое, страны которого зависят от России экономически и якобы должны рано или поздно прийти к идее реинтеграции, то теперь каждая из них обретает свое лицо. Уже не может не приниматься во внимание их участие в иных интеграционных процессах, происходящих без России. Становится ясно, что и связях с постсоветскими государствами всякий раз нужна особая линия, учитывающая их этнокультурную и экономическую специфику, своеобразие политического режима и географического положения. Отсюда — и дифференциация политики России в отношении ближнего зарубежья.

внешнеполитический законодательство правовой.