Введение. 
Проблемы и пути модернизации российского образования

В процессе модернизации системы образования одними из центральных оказываются вопросы формирования инновационных механизмов развития образования и управления инновационными процессами.

Сегодня установка на модернизацию есть нечто большее, чем требование для «более отсталой» страны догнать другие, более развитые. Как будет подробно описано далее, эти более развитые страны создали и с успехом используют инновационные механизмы перманентного развития, и поэтому подлинная модернизация состоит не в том, чтобы догнать и воспроизвести определенный (сегодняшний) уровень организации образования в этих странах, а в том, чтобы освоить инновационные механизмы развития производства и общества в целом, включая систему образования.

Такая установка объясняет парадоксальный факт в отношениях отечественной системы образования и систем образования в тех развитых странах, которые мы собираемся догонять. По оценке экспертов, в Советском Союзе была создана система образования, которая до сих пор по многим показателям может служить образцом для этих стран Вопрос о том, каким образом социалистическая экономика, будучи, в принципе, не инновационной, смогла построить в свое время суперсовременную систему образования и производство качественной военной продукции подлежит особому обсуждению (см. Сазонов Б. В. Предисловие к кн. Б. Санто «Инновации как средство экономического развития». «Прогресс», М.: 1990.). Но, тем не менее, мы говорим о необходимости модернизации. Суть в том, что речь идет, прежде всего, об освоении механизмов развития, без которых наша, в свое время уникальная система образования будет все более и более отставать от образовательных систем развитых стран. Это уже имеет место в таких решающих областях как информатизация или подготовка широкого слоя высоко профессиональных рабочих и служащих. Таким образом, речь должна идти не о следующей, после 60-х годов реформе образования, которая определит его на очередные 15−20−30 лет, а о возможности его постоянного развития и о механизмах такого развития. Инновационная идеология и практика требуют также, чтобы это развитие было опережающим по отношению к другим, конкурирующим системам образования. Из этого следует, что каждая наличная ситуация должна быть признана в качестве неудовлетворительной по отношению к проектируемой будущей ситуации.

Реализация задачи модернизации образования отличается еще и тем, что данная сфера выполняет специфическую функцию в обществе — она обслуживает потребности других общественных сфер, так, например, удовлетворяет потребности освоившего инновационные механизмы развития производства и одновременно является фактором его развития, создавая феномен опережающего развития кадрового потенциала.

С этой точки зрения термин «модернизация» является не самым удачным, поскольку он акцентирует именно составляющую «догнать!», тогда как ставится, по сути дела, задача быть впереди в области образования и, тем самым, в тех областях, которые оно призвано обслуживать Как показывает Н. Ф. Наумова (в кн. «Рецидивирующая модернизация в России: беда, вина или ресурс человечества» Эдиториал УРСС, М: 1999) феномен постоянной запаздывающей («рецидивирующей») модернизации является крайне опасным для страны. И должны быть найдены другие, более эффективные механизмы выхода России на позиции передовых развитых стран.. «Альтернатива проста: образование будет либо фактором застоя, либо стимулом для экономического роста и повышения благосостояния, конкурентоспособности и национальной безопасности страны. Да, мы привыкли к мысли, что у нас самое лучшее в мире образование, но, увы, даже самое лучшее имеет свойство устаревать. В оторванности образовательной отрасли от потребностей страны и состоит основная коллизия, которую должна разрешить модернизация образования» Доклад С. Л. Катанандова. «Модернизация российского образования». Документы и материалы. ГУ ВШЭ, М.: 2002, с. 17.

В цитируемом докладе С. Л. Катанандова, руководителя рабочей группы Президиума Государственного совета РФ по вопросам реформы образования, перечислено то в сфере образования, что нуждается в изменении (и тем самым в косвенной форме намечаются ориентиры модернизации):

• — малоэффективное содержание общего образования;
• — недостаточно эффективное профессиональное образование;
• — неэффективное управление образованием;
• — устаревшая система социально-экономического обеспечения и подготовки педагогических кадров.

Резюмируя эту критику, докладчик говорит о том, что существующая организация образования в России ограничивает эффективность ее развития и не позволяет решить центральную задачу модернизации образования — обеспечить его современное качество, выстроить эффективную образовательную систему с действенной экономикой и управлением, которая бы отвечала запросам современной жизни и потребностям развития личности, общества и государства.

Принципиально, что и в докладе С. Л. Катанандова и в докладе рабочей группы Президиума ГС РФ по вопросам реформы образования постоянно подчеркивается, что суть модернизации — в освоении механизмов развития: «Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования.» Образовательная политика на современном этапе. Доклад рабочей группы президиума Государственного совета РФ по вопросам реформы образования 29 августа 2001 г. Документы и материалы. ГУ ВШЭ, М.: 2002, с. 31., «Важнейшей целью модернизации управления отраслью должно стать создание системы постоянного обновления образования.» Там же, с. 45. Сегодня такими механизмами устойчивого развития и постоянного обновления выступают прежде всего инновационные способы развития производственных и общественных систем.

В пакете подготовительных документов к запуску процессов модернизации, который включает в себя Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 за № 1756-р) и изменения в Законе об образовании, была намечена совокупность мер и мероприятий, планов и программ по развитию и реализации концептуальных положений модернизации образования.

Надо отметить, что эти программы и мероприятия активно осуществляются, главным образом под эгидой Министерства образования РФ. В этом отношении показателен доклад министра образования РФ В. М. Филиппова на итоговой Коллегии Министерства образования РФ 26 февраля 2003 года. На Коллегию был представлен подробный аналитический доклад по итогам работы системы образования в 2002 году, а в самом докладе была детализирована программа работ на 2003 год. Cмотри также текст аналитического доклада МО РФ «Основные итоги работы системы образования в 2002 году по реализации концепции модернизации российского образования на период до 2010 года». Акцент был сделан на следующих акциях:

апробация в ряде регионов новой Примерной общеобразовательной программы воспитания, обучения и развития детей раннего и дошкольного возраста;

принятие закона о новом порядке финансирования общеобразовательных школ, в соответствии с которым заработная плата в школах и финансирование их учебных расходов переводится с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Это — возвращение государства в образование, усиление его ответственности в самом главном — в оплате труда учителей и в обеспечении учебного процесса;

повышение окладов и переход на более гибкую отраслевую систему оплаты труда при сохранении определенных гарантий по оплате труда работникам учреждений образования, подведомственных муниципалитетам и субъектам Российской Федерации.

открытие для всех школ, получивших статус юридического лица, собственных бюджетных и внебюджетных счетов;

принятие нового поколения стандартов общего среднего образования;

для профессионального образования новым общесистемным шагом является определение в 2003 году, в совместной работе с регионами, прогноза подготовки кадров специалистов, соответствующего приема в 2004;2006 гг. в учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования на основе баланса выпускников 9 и 11 классов;

приоритетная поддержка начального и среднего профессионального образования и перевод большинства соответствующих учреждений в ведение соответствующих субъектов Российской Федерации;

переход от планов приема в вузы (ранее, по принципу _ от достигнутого), к конкурсному распределению государственного задания на подготовку специалистов по регионально-отраслевому принципу;

введение

в действие принятой поправки в Закон «Об образовании» относительно целевого приема в вузы студентов, которым устанавливаются государственные возвратные субсидии на основе договоров высших учебных заведений с администрациями муниципалитетов и субъектов Российской Федерации;

продолжение эксперимента по дистанционному образованию, теперь уже на основании соответствующего Закона;

быстрое завершение, силами Совета учебно-методических объединений в области техники и технологий, который работает на базе МГТУ, стройной системы многоуровневого инженерного образования. В этом году предстоит разработать модели государственных стандартов бакалавра и магистра по всем специальностям в области техники и технологий;

предстоит серия мер как по расширению масштабов фундаментальных исследований (на сегодня эти объемы явно недостаточны), так и по повышению эффективности вузовской науки;

предстоит осуществить ряд мер по созданию федерально-региональной системы аттестации и контроля качества образования на всех уровнях. Важнейшим элементом в оценке качества общего образования является система Единых государственных экзаменов, и такой мощный инструмент в 2003 году будет создан уже в 48 субъектах Российской Федерации;

2003;2004 гг. должны быть также годами активной реализации программы информатизации российского образования (поставка во все педагогические вузы комплектов дисплей-классов; создание нового поколения (около 50) электронных образовательных продуктов для общеобразовательных школ; ввод в действие электронных порталов _ по общему образованию и 7 специализированных порталов по различным направлениям высшего образования; начало эксплуатации федеральной электронной библиотеки по высшему образованию).

Не ставя под сомнение важность и необходимость принятых решений, прежде всего мер по повышению степени материально-технического обеспечения образовательных учреждений, оплаты труда педагогов и стипендий студентов, мы должны отметить, что все они имеют «финальный» характер, т. е. при большей или меньшей масштабности и значимости мероприятий они остаются разовыми. Не затронуты механизмы постоянного изменения (предполагается, позитивного) каждой вновь сложившейся ситуации, в том числе механизмы управления такими изменениями.

Данный тезис можно продемонстрировать на примере подходов к решению наиболее кардинальной проблемы, ради которой была поставлена задача модернизации образования. Это — качество образования, прежде всего его содержание. Ведь очевидно, что сами по себе высокие материально-техническое обеспечение и зарплата педагогов не создают еще высокого качества образовательного процесса и не обусловливают его постоянного обновления, а при определенных условиях могут просто консервировать подвергаемый критике наличный уровень образования.

Обратимся к материалу общего, то есть самого массового и фундаментального для всей системы образования элемента, и ответим на два вопроса: во-первых, в какой степени принимаемые меры позволяют получить новое качество образовательного процесса и, во-вторых, насколько продвигается создание механизма управления постоянным развитием этого качества.

Проблема качества решается главным образом двумя мероприятиями, которые и находят наибольший отклик в школьной профессиональной среде и в общественности. Это разработка новых государственный образовательных стандартов (ГОС) и Единый Государственный Экзамен (ЕГЭ). Эти акции тесно связаны. Действительно, для того, чтобы можно было в качестве оценки уровня обучения применять унифицированный и в определенной степени формализованный инструмент ЕГЭ, сами знания и уровень владения ими учащимися должны быть стандартизованными. В разработке этой связки унифицированных стандартов принимает участие широкий слой специалистов как школы, так и вузов. Однако с точки зрения принципов инновационного развития возникают, но остаются незамеченными и без ответа несколько вопросов.

Первый вопрос. И ЕГЭ (в качестве формы организации деятельности) и ГОС (в качестве содержания по отношению к этой форме) обеспечивают прежде всего контроль за качеством, точнее уровнем знания учащихся. Принципиально важно, что стандарты определяют по некоторым внешним выходам то, что знает или умеет делать (в интеллектуальной сфере) учащийся, но не указывают на то, каким способом формируются эти знания и умения, что стоит за «правильными» ответами. Было бы принципиальной ошибкой подстраивать образовательный процесс под сдачу экзаменов, подобно предвузовскому репетиторству. Но при современных методах обучения в массе своей это, скорее всего, будет происходить именно таким образом. Воспроизведется современная ситуация, только в более резких и конфликтных формах. Не секрет, что сегодня «натаскиваются» на экзаменационные вопросы «перспективные» ученики школы, те кто претендует на поступление в вузы. Для остальных строгость экзаменационных требований смягчается необязательностью их выполнения — учителя своею волею вытягивают на аттестат тех, кто при формализованных тестах провалился бы с треском. Повсеместная формализация выявит всю катастрофичность уровня подготовки.

Второй вопрос, перекликающийся с первым. При обсуждении новых стандартов существует определенная фигура умолчания: разговор ведется таким образом, как будто старые стандарты, их содержание перестали удовлетворять новому времени, и выдвигается задача модернизировать это содержание. Однако реальная сложность в том, что даже старые стандарты с их содержанием не осваиваются большинством школьников, и, повторимся, цель модернизации не только и даже не столько в простом обновлении содержания обучения, сколько в такой его перестройке, которая была бы способна решить эту проблему.

Третий вопрос. Обсуждение ведется так, словно «начальственный» уровень на первом этапе модернизации определил все проблемы и наметил все цели, оставив «низам» задачу на исполнение и поиск выходов. Однако проблематизация не может заканчиваться на начальной стадии, тем более, если речь идет о постоянном модернизационном процессе.

Среди умалчиваемых, но тем не менее кардинальных, находятся проблемы, выходящие за рамки содержания и методов его формирования — те, что связаны с субъектной стороной: проблема не только, а подчас и не столько в том, чтобы передать ученику современные знания в некоторой полноте и системности, а в том, чтобы привить ему любовь к образованию и уважение к образовательным институциям, интерес и способность к самообразованию. Однако кардинальным фактом является массовое и устойчивое отторжение школьниками своей младшей alma mater по мере продвижения по образовательным ступеням. (До сих пор нет развернутых социологических исследований по этому поводу, но на поверхности лежит разница в отношении к школе первоклашки и выпускника.) И здесь нельзя апеллировать только к личным качествам учителя, его способности привить любовь к своему предмету и школьным занятиям. Причиной является система образования в целом.

Четвертый вопрос. Инновационное развитие осуществляется по точкам роста, которые формируются в конкурентной борьбе на рынках товаров и услуг и на которые ориентируются остальные участники, воспринимая передовой опыт и стараясь его превзойти. Образование является одним из видов высоко конкурентного рынка услуг — особенно, если учитывать конкуренцию в мировом масштабе и бороться, с одной стороны, за то, чтобы наши дети получали образование в нашей стране (даже те, которые имеют средства для обучения за границей), а с другой — чтобы к нам приезжали за образованием как из стран третьего мира, так и развитых стран. В связи с этим вопрос — в какой степени образовательные стандарты позволяют решать эту задачу.

Пятый вопрос. Темпы развития, в том числе знаний и технологий таковы, что их обновление занимает теперь не десятилетия, а годы. Спрашивается, каким образом предполагается постоянное обновление стандартов и инструментов их контроля, или же сегодняшняя акция по их созданию окажется разовой, на десятилетия, и каждый раз будут возникать сложные организационные и иные вопросы по поводу их обновления.

Шестой вопрос. Несмотря на все усилия образовательного института выработать универсальные методы и средства обучения новых поколений (формировать способности, а не только передавать конкретные знания), идет специализация в деятельности и подготовке к ней. В самом широком виде это деление на гуманитариев и естественников. Причем это самое общее, скорее метафорическое членение, и если начать учитывать профессиональную специализацию, то оно окажется значительно более дробным и сложным. Если при этом следовать принципу системности, то надо будет признать, что совокупность стандартов для одной специализации будет отличаться — исходя из соображений функциональной целесообразности — от других совокупностей. Математика для «естественников» должна, вроде бы, быть иной, нежели для «гуманитариев». Однако нельзя остановиться и на этой абстракции и не понимать, что под термином «математика» скрывается множество разнородных дисциплин, и некоторые из них нужны тем же психологам и социологам (статистические методы анализа), но вряд ли пригодятся филологам, а математика для математиков существенно отличается от той, к какой прибегают физики. И этот факт нельзя начинать учитывать лишь в старших классах школы, то есть тогда, когда соответствующие способности выдающейся части учащихся окажутся безвозвратно утерянными (если только не возложить на родителей задачу отслеживать их вопреки школе).

Повторимся, что официальные органы предпочитают не замечать проблем такого рода, считая, по-видимому, что ситуация и без того сложная и, в случае чего, сделанное можно будет поправить позднее.

Наконец, и это, наверное, самое важное. Инновационные процессы никогда не могут быть запушены и эффективно развиваться, если они инициируются только сверху, а не теми базовыми учреждениями, в которых и происходят образовательные процессы, то есть школами. Из совокупности принимаемых мер пока что не ясно, почему и каким образом именно школы окажутся главным фактором инновационных образовательных процессов, которые смогут поднять качество образования на новый уровень и постоянно его совершенствовать.

Более того, еще со времен Советского Союза по инициативе как выдающихся педагогов, так и ученых постоянно ставился вопрос о проведении различных экспериментов по обновлению методов и содержания школьного образования на уровне как отдельных дисциплин, так и школ в целом. Накоплен опыт, который до сих пор сохраняет существенное значение и который не востребован. Продолжают существовать различные ассоциации инновационных школ и образовательных центров. И один из настораживающих выводов, который делают энтузиасты инновационного движения в образовании, звучит следующим образом: передать даже очевидно удачные эксперименты, которые показали свою эффективность не только в деятельности отдельного учителя, а и школы в целом, внутри образовательной отрасли невозможно Смотри, в частности, выступление Т. М. Ковалевой, генерального директора альтернативной школы «Эврика-развитие», а также многих других участников Круглого стола «Политика России в области образования: цели и действия», который был проведен Ассоциацией инновационных школ и центров в Москве в декабре 1994 года. Здесь уместно еще раз привести слова Л. С. Катанандова, что «существующая организация образования в России ограничивает эффективность ее развития и не позволяет решить центральную задачу модернизации образования — обеспечить его современное качество, выстроить эффективную образовательную систему с действенной экономикой и управлением, которая бы отвечала запросам современной жизни и потребностям развития личности, общества и государства». Кардинальный вопрос, следовательно, в том, каким образом будет поддержан и, еще важнее, каким образом будет транслироваться опыт точек инновационного роста — будь то педагог или школа. По сравнению с советской эпохой ответ на этот вопрос осложнен тем, что носители удачного опыта в условиях рыночной конкуренции далеко не всегда будут заинтересованы в такой трансляции.

Могут сказать, что рыночная организация образовательной услуги автоматически решит проблемы такого рода. Однако мы знаем, с какими трудностями на этом пути столкнулась отечественная промышленность. Школа, сохраняющая высокий государственный патронаж и поставленная перед задачей обеспечения социальной справедливости, встретится с еще большими проблемами.

Предлагаемая вниманию читателей работа прежде всего пытается ответить на вопрос, какими могут быть организационные механизмы, которые, с одной стороны, позволят отдельным школам выступить в качестве точек инновационного роста, а с другой — будут способствовать трансляции передового опыта в системе образовательного ведомства и, шире, образовательного сообщества. При этом, когда мы говорим о передовом опыте, то предполагаем нацеленность на поднятые выше и подобные им вопросы, а также способность отвечать на них.

Вопросы инновационного строительства рассматриваются нами в контексте тех организационных нормативных положений и структур, которые определяют жизнь сегодняшней школы и которые должны быть модернизированы в свете формирования инновационных механизмов в сфере школьного, в основном, образования.

Работа начинается с описания той исходной правовой и организационной рамки управления системой образования, в которой осуществляется модернизация образования.

Правовая система управления начинается с федерального уровня, переходя на уровень субъекта Российской Федерации, далее муниципальный уровень и заканчиваясь на уровне образовательного учреждения. Представлено также относительно новое место федеральных округов в системе управления образованием. Описание правовых отношений в образовательной системе фактически выражает (задает) и организационную сторону образовательной мегамашины, правда, без описания ее сетевой структуры и количественных показателей этой сети. Соответствующие организационные данные приведены в специальном разделе.

Данный анализ, как нам кажется, дает наглядное представление о том, какой силы должен быть реформаторский нажим сверху, чтобы он дошел до собственно образовательных учреждений. При этом становится понятным то положение, в которое поставлены цитируемые нами инноваторы от педагогики: в рамках такой машины «исполнительские низы» и не могут вести инновационную деятельность, а если кто-то ценой личных усилий пробивается со штучным новшеством, то последнее не может транслироваться «прямо и непосредственно» другим нижним образовательным единицам, а может быть получено ими только при прохождении всей машины сверху — вниз.

Этот тезис прекрасно иллюстрируется самим фактом нынешней модернизации. Образовательная отрасль вряд ли узнала что-то новое о себе и о проблемах образования, которые поступили к ней из самых «высших сфер» в виде пакета директивных материалов. Однако до такой директивы она не выступила инициатором собственной модернизации, поскольку находится в той же самой вертикали управления, что и подвластные ей образовательные учреждения и имеет свой «верх». И в связи с этим возникает очень интересный вопрос, в какой мере пришедшие сверху директивные разъяснения и указания уже оказались размытыми на первых этапах реализации. Либо же таковые получили новый импульс и содержание развития. Наш анализ в этом отношении далеко не всегда оптимистичен, и это демонстрируют заданные выше вопросы.

В собственно конструктивной части работы мы пытаемся ответить на вопрос, что же можно и нужно сделать в этой машине (с этой машиной), чтобы она оказалась способной к постоянному развитию в новой для себя конкурентной среде. Для этого мы обращается как к западному опыту, так и нашим собственным разработкам, намечая некоторые стратегические линии организационного развития института образования. Мы рассматриваем общие схемы организации инновационной деятельности и то, каким образом они могут быть адаптированы применительно к специфике сферы образования.