Некоммерческое хозяйствование в культуре

Отрасль культуры — это область преобладания некоммерческих организаций (НКО) с быстро развивающимися коммерческими, рыночными отношениями.

Данные о структуре некоммерческого сектора страны в целом позволяют составить представление о структуре некоммерческих организаций в творческом секторе. Полученная методом экстраполяции организационная структура некоммерческой части творческого сектора выглядит следующим образом. Наибольшую долю по численности организаций занимают учреждения (45%), далее идут общественные организации (30%), НКО других форм немногочисленны и имеют доли 3—5%!.

По закону «О некоммерческих организациях» в РФ учреждения могут быть частными, государственными и муниципальными. Общим для них свойством является право оперативного управления, на основе которого, выстраиваются как внутренние хозяйственные отношения, так и взаимоотношения ее с учредителем (государственным органом управления, органом местного самоуправления, частным лицом).

Правовая конструкция «учреждения» рассмотрена в параграфе 3.2.

По данным Министерства финансов РФ за 2013 г., в экономике насчитывалось 208,6 тыс. государственных и муниципальных учреждений из них 79,7% — муниципальные учреждения^[1][2]. Статистики частных учреждений нет как по экономике в целом, так и по творческому сектору. Основываясь на эмпирических данных, следует сказать, что они в обеих группах (экономика, творческий сектор) малочисленны.

«Учреждение, как организационно правовая форма в отечественном законодательстве существует достаточно давно. В первоначальном, традиционном значении под учреждением понималось юридическое лицо, созданное одним лицом. Таким образом, учреждение представляло антитезу корпорации — юридическому лицу, учреждаемому двумя и более лицами. Так, Савиньи^[3] указывал, что корпорация представляет собой юридическое лицо, проявляющееся в известной сумме отдельных членов, и отличается тем самым от учреждения, которое не имеет такого видимого субстрата, но имеет более идеальное существование, основывающееся на общей достигаемой цели»^[4].

Если, следуя этому классическому определению, в условиях отсутствия статистики предположить потенциальный круг физических и юридических лиц, способных в современной российской экономике в одиночку создать такую некоммерческую организацию, как учреждение творческого характера, он будет действительно немногочисленным.

Начиная в 2010 г. в РФ проводится реформа бюджетных организаций, правовой основой которой является федеральный закон № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г.

Цели реформы:

• — повысить эффективность бюджетных расходов путем изменения принципа бюджетного финансирования. Принцип сметирования (планирование расходов организации с помощью бюджетной сметы) заменить принципом субсидирования (выделения бюджетных средств на выполнение государственного (муниципального) задания. То есть финансировать не затраты учреждения, а услуги, которые оно оказывает населению;
• — усилить экономическую самостоятельность бюджетных организаций путем отказа от субсидиарной ответственности (см. об этом параграф 3.2), а также ряда изменений в источниках получения доходов и способов их распределения;
• — повысить качество предоставляемых услуг за счет ряда механизмов включения населения в процесс оценки качества услуг и их видов.

Для реализации целей реформы все бюджетные учреждения в соответствии с законом переоформлены в новые типы. Если до реформы был один тип учреждений — бюджетные, то реформа предложила организациям на выбор три типа: автономные, бюджетные нового типа (БУНТы, теперь — просто — бюджетные) и казенные.

По степени экономической самостоятельности самыми независимыми являются автономные учреждения, в то время, как казенные в своей деятельности полностью зависят от учредителя. Предполагалось, что возможная степень коммерциализации организации (возможности самостоятельного получения доходов от коммерческой деятельности) будут основой при выборе ею того или иного типа. Так, например, для театров, филармоний, крупных музеев и выставочных залов был бы предпочтителен статус автономных, клубным учреждениям — бюджетных, архивам, муниципальным библиотекам и муниципальным музеям, — казенный. Сравним основные характеристики предложенных реформой типов бюджетных учреждений.

Общие черты:

• — создаются (учреждаются) органами государственной (муниципальной) власти;
• — основной деятельностью признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы и определяется учредительными документами (уставом);
• — имущество находится на праве оперативного управления, сама организация собственником имущества не является.

Главные различия:

Казенные учреждения:

• — финансовое обеспечение за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы;
• — могут осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. При этом доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 4 ст. 298 ГК РФ);
• — отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами;
• — субсидиарная ответственность учредителя (дополнительная ответственность, возлагаемая на учредителя, в условиях, когда учреждение не способно оплатить долг);
• — не имеют права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги;
• — применяют Закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Главный плюс — стабильное бюджетное финансирование.

Бюджетные учреждения:

• — осуществляют деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к их основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого они не вправе отказаться;
• — финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета;
• — вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах;
• — доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения;

• — могут создавать другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы;
• — отвечают по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества;
• — собственник не несет ответственности за обязательства учреждения;
• — применяют Закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Главный плюс: относительная свобода в распределении бюджетных средств по статьям расходов, самостоятельное формирование штатного расписания и определения должностных окладов, а так же в осуществлении приносящей доход деятельности, единоначалие руководства.

Автономные учреждения.

• — в дополнение к перечисленным выше свойствам бюджетных учреждений имеют возможность привлекать заемные средства займы и кредиты;
• — есть внешний контрольный орган — наблюдательный совет;
• — используют требования 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в отношении средств, получаемых в форме бюджетных субсидий.

Главные плюсы: отсутствие контроля над расходованием средств со стороны казначейства (счета автономного учреждения в кредитных организациях).

В результате проведения реформы типы государственных (муниципальных) учреждений в отдельных отраслях творческого сектора РФ распределились, как показано в таблице.

Таблица 6.7.

Сводные данные о количестве государственных (муниципальных) учреждений в отраслях творческого сектора!

¹ Посчитано на основе данных Минфина РФ за 2013 год. http://www.minfin.ru/ru/ budget/83-fz/resmon/analytics/ressub/ressubnet.

Как видно из табл. 6.1, тип бюджетного учреждения выбрали 90% организаций представленных отраслей. Автономный тип многим показался рискованным, а казенный тип учреждений не оставлял экономических стимулов к развитию.

Хозяйственный механизм современного автономного и бюджетного учреждения — по существу определенный гибрид коммерческой и некоммерческой организации. С одной стороны, установлены определенные условия некоммерческой деятельности — выполнение задания учредителя, от которого отказаться нельзя. С другой стороны, объемы этого задания и размеры выделяемых под него финансов не гарантированы; общая атмосфера бюджетной реформы, нацеленной на экономию бюджетных расходов, указывает организации единственно правильную модель рыночно ориентированного хозяйствования; самостоятельная экономическая деятельность учредителем предполагается и приветствуется.

• [1] Расчеты произведены на основе данных о статистике НКО Центра исследованийгражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ, выполненных в 2009 г. http://opec.ru/1 320 628.html
• [2] Посчитано на основе данных Минфина РФ за 2013 год. http://www.minfin.ru/ru/budget/83-fz/resmon/analytics/ressub/ressubnet
• [3] Савиньи Ф. К. (1779—1861) — немецкий правовед и историк, знаменитый юрист, основатель исторической школы права.
• [4] Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 68.