Архитектура финансовых механизмов социального бюджета и модели социальной политики

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • бюджетные и страховые механизмы регулирования и распределения доходов населения;
• • особенности построения системы финансирования социальной политики по модели Бевериджа;
• • особенности построения системы финансирования социальной политики по модели Бисмарка;

уметь

• • сопоставить параметрические характеристики финансовой модели Бевериджа и модели Бисмарка;
• • раскрыть особенности финансирования социальной политики в СССР и ее отличие от моделей Бисмарка и Бевериджа;
• • сопоставить особенности шведской модели социальной политики и ее финансовых механизмов с российской моделью;

владеть

• • понятийным аппаратом в области бюджета, консолидированного бюджета;
• • методологией анализа финансового обеспечение социальной политики населения в области доходов населения;
• • навыками рассмотрения структуры социальной составляющей бюджетов различных уровней, инструментарием расчета средств на образование, здравоохранение, социальное обеспечение в ВВП;
• • методами сопоставления доходной и расходной части социальных затрат в бюджетах различных стран.

В главе рассматриваются вопросы устройства бюджетных и страховых механизмов финансирования социальной политики, включая институциональные характеристики типичных моделей, применяемых в экономически развитых странах и России.

Основные понятия: социальная политика и ее финансовые модели; социальное обеспечение; социальное страхование; бюджет социальных расходов.

Бюджетные и страховые механизмы распределения доходов населения

В странах с рыночной экономикой на протяжении всего XX в. наблюдалась устойчивая тенденция роста совокупных государственных доходов, источником которых служили налоговые системы. Если до Первой мировой войны они составляли в среднем не более 10% ВВП, то к середине XX в. увеличились до 20% ВВП, а в 1990;е гг. в ЭРС с уровнем ВВП в 15—25 тыс. долл, на душу населения их величина находилась в диапазоне от 30 до 50% ВВП^[1].

Главным в распределении и использовании ограниченных ресурсов в рыночной экономике является механизм рынка, основывающейся на конкуренции и свободных рыночных ценах. Вместе с тем во всех рыночных экономиках значительную роль играет государство. Оно обеспечивает правовую базу и формирует институты доходов населения, осуществляет регулирование экономической деятельности частного сектора с помощью политики налогов, стимулирования инвестиций, создания рабочих мест^[2], ищет оптимальное сочетание эффективности и социальной справедливости посредством недопущения чрезмерной дифференциации доходов населения.

Бюджетные и страховые модели распределения доходов населения включают в свое предметное поле бюджетные расходы федерального, регионального и муниципальных уровней, а также финансовые ресурсы государственных внебюджетных социальных фондов (пенсионного, медицинского и социального страхования). Кроме них, в формировании доходов населения заметную роль играют финансовые ресурсы предприятий, выделяемые на добровольное корпоративное и личное страхование работников, а также на другие корпоративные формы социальной поддержки работников и членов их семей (на учебу, на жилье для работников и т. д.).

На формирование механизмов социальной политики государства влияют многие факторы — уровень экономического развития, особенности государственного устройства, зрелость структур гражданского общества, культурные традиции страны. Важнейшим фактором при этом выступает национальная система доходов населения, включающая в себя три основных компонента: заработную плату, обязательное социальное страхование и корпоративные системы социальной поддержки персонала.

Для справки

Издержки на рабочую силу включают: вознаграждение за выполненную работу, платежи за время оплачиваемое, но не отработанное (отпуска), премии, на социальное страхование, расходы предпринимателя на обеспечение работников жильем, профессиональную подготовку, культурно-бытовое обслуживание, на питание, транспорт для рабочих, рабочую одежду, наем новых работников, а также налоги^[3].

В составе этих групп затрат выделяются по своей значимости показатели, характеризующие величину заработной платы, расходы на обязательное социальное страхование (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве и т. д.), составляющие примерно 90% всех затрат на рабочую силу.

Системы трудовых доходов населения, развитость социального страхования, социального обеспечения и государственных бюджетов определяют национальные строение (архитектуру) финансовых механизмов социальной политики государства. В ЭРС используется несколько видов распределительной политики, определяющих доходы населения. В ФРГ, Франции, Швеции, Италии большая часть доходов населения приходится на текущую заработную плату (объем чистой — нетто заработной платы — за вычетом налогов), что составляет 35—40% ВВП, вторая по значимости статья расходов — платежи по всей совокупности видов социального страхования (от 18 до 25% ВВП), третья по значимости статья расходов — корпоративные системы социальной поддержки персонала (от 2 до 6% ВВП).

В США и Великобритании это соотношение несколько иное. На выплаты текущей заработной платы приходится несколько большая, чем в странах континентальной Европы, доля затрат (удельный вес чистой заработной платы — 40—45% ВВП), а на социальное страхование — примерно 10—12% ВВП. Соответственно сами работники из своей зарплаты должны оплачивать значительную часть социальных расходов. При этом следует заметить, что в Великобритании существует бесплатное государственное медицинское обслуживание, в США же оно практически отсутствует, а обязательное медицинское страхование охватывает ограниченные слои населения, что вынуждает большую часть экономически активного населения прибегать к услугам платной медицины, достаточно дорогим.

Как для первой, так и для второй группы стран совокупные доли текущей и законодательно резервируемой заработной платы на социальное страхование близки по удельному весу в ВВП и составляют порядка 50—60% его общей величины.

По сравнению с развитыми странами в России удельный вес совокупной текущей (чистой) и законодательно резервируемой заработной платы в ВВП почти в 2 раза ниже (33,5% ВВП). Доля текущей чистой (нетто) зарплаты составляет примерно 25% ВВП, на все виды социального страхования приходится 8,5% ВВП. Заметим, что размер отечественного ВВП в расчете на одного работника составляет от одной десятой до одной пятой соответствующего показателя по развитым странам (табл. 24).

Таблица 24

Структура финансовых механизмов социальной политики государства в ЭРС и России

Очевидно, что виды бюджетной и социальной политики государства во многом зависят как от абсолютных величин имеющихся финансовых ресурсов, так и от структуры основных доходов населения. В странах, где уровень оплаты труда традиционно достаточно высок (США, Великобритания, Канада), расходы на социальное страхование и государственную социальную поддержку сравнительно невелики. Напротив, в странах, где размеры нетто заработной платы можно оценить как средние (ФРГ, Франция, Швеция) или ниже средних (Италия, Испания), расходы на социальное страхование и государственную социальную поддержку достаточно высокие.

Скажем, по сравнению с ФРГ в Скандинавии участие самих работников в социальном страховании весьма скромное — значительную часть нагрузки берет на себя государство, способствуя тем самым повышению конкурентоспособности работников на рынках труда, расширению занятости, увеличению производительности труда. При сравнительно небольшом гарантированном минимальном доходе для этой группы стран характерны развитые системы государственной социальной поддержки населения (включая услуги по уходу за детьми, инвалидами и пожилыми). Однако следует учесть, что в Скандинавии применяются одни из самых высоких в мире налоговых ставок на доходы граждан. Тогда как в Великобритании и США значительную долю социальных услуг население оплачивает из своих доходов.

Стоимостные характеристики социального страхования имеют объективную основу и выступают в виде части затрат на рабочую силу, примерно равную 25—30% объема выплачиваемой заработной платы. Горизонтальное перераспределение финансовых ресурсов состоит в том, что регулярно (ежемесячно) уплачиваемые страховые платежи направляются на выплаты пособий и пенсий застрахованным лицам (бенефициариям), для которых наступают страховые случаи. Если программа социального страхования небольшая (например, защищает лишь небольшую группу населения), горизонтальное перераспределение может быть относительно небольшим. Если же в сферу его охвата включены, как это имеет место в случае пенсионного страхования, большая часть работающих и практически все население пожилых возрастных групп, то перераспределение по масштабам будет весьма существенным и составит величину в пределах 5—15% ВВП и более.

Столь значительный объем финансовых ресурсов, используемых на социальное страхование, объясняется тем фактом, что как механизм и сегмент рыночной экономики оно является второй по значимости после заработной платы частью затрат на рабочую силу, которая предназначена для выплат в случае наступления периодов нетрудоспособности или утраты места работы.

Вертикальное перераспределение финансовых ресурсов осуществляется путем перевода части страховых поступлений от лиц с более высокой заработной платой к лицам с заработной платой ниже средней ее величины. Это проявляется, например, в более высоких соотношениях размеров пенсий к заработной плате у низкодоходных групп застрахованных работников.

Виды, схемы и пропорции распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками являются, по сути, механизмами достижения баланса интересов основных субъектов правоотношений в сфере труда, способами воздействия на их мотивационные установки, а также показателями эффективности финансовых систем сбора и распределения страховых ресурсов.

Устоявшейся практикой в большинстве развитых стран является совместное участие в финансировании социального страхования работодателей и работников и достаточно высокая совокупная составляющая их платежей (в отдельных случаях до 40% размера заработной платы и более), что характерно для многих европейских стран.

В связи с этим принципиально важным вопросом является обоснование и достижение оптимальных соотношений:

— объемов зарабатываемых страховых прав и финансовых ресурсов по их обеспечению;

— текущей и резервируемой частей заработной платы с тем чтобы страховая нагрузка не приводила к неоправданному снижению текущих доходов работников и их покупательной способности.

В то же время наиболее распространенной практикой распределения страховой нагрузки в европейских странах являются следующие пропорции: 2/3 ее величины приходится на работодателей и 1/3 — на работников. Вместе с тем в отдельных странах государство датирует некоторые виды социального страхования.

В России в силу исторических причин страховую нагрузку несут исключительно работодатели, что порождает деформации в общественном сознании по поводу самого предмета социального страхования, а также приводит к искажению ролевых обязанностей работников и работодателей.

Экономические отношения в социальном страховании, определяемые вышеуказанными его свойствами, регламентируются законом и носят для субъектов трудовых отношений обязательный характер, чтобы гарантировать защиту работающего населения от массовых социальных рисков.

Формирование национальной системы социального страхования включает в себя вопрос определения доли финансового участия работодателей и работников, а также нахождения для застрахованных лиц оптимального соотношения интересов по поводу социального страхования, т. е. зарабатывания и реализации их прав в системе: размеры взносов — размеры выплат.

Для этого экономический механизм социального страхования использует набор принципов и методов: эквивалентности (между взносами и выплатами), солидарного перераспределения ресурсов (между застрахованными с высокими и низкими доходами, здоровыми и больными, работающими и безработными), актуарного обоснования в среднеи долгосрочной перспективе.

Для достижения баланса интересов при этом требуется соблюдение ряда условий: вычленение и группировка однотипных по природе и уровню социальных рисков; определение диапазона величин заработной платы, которая служит базой начисления страховых платежей; нормативное установление уровня страховых выплат и их пропорций по отношению к заработной плате.

Определение диапазона величин заработной платы, которая служит базой начисления страховых платежей, обычно предусматривает механизм установления верхнего (иногда и нижнего) предела заработной платы, выше которого страховые взносы не взимаются. При этом используется плоская шкала страховых взносов, исчисляемых в % к размеру заработной платы, и страхователи платят взносы по единой ставке, а с величин, превышающих верхний предел заработной платы, страховые взносы не взимаются.

Такой механизм использует ряд стран. Например, в США и ФРГ верхний предел заработной платы для этих целей примерно равен полуторакратной величине средней заработной платы квалифицированных работников обрабатывающих отраслей экономики в годовом исчислении: 60 тыс. долл, и 51 тыс. евро в год соответственно.

В России начиная с 2010 г. также применяется механизм установления верхнего предела заработной платы, величина которого составляет в 2018 г. 991 тыс. руб. в год. Выше этой величины страховые взносы не взимаются. Следует упомянуть и тот факт, что в России до 2010 г. применялась регрессивная шкала страховых взносов, при которой ставка взноса уменьшалась по мере увеличения объемов выплачиваемой заработной платы. Так, по пенсионному страхованию страховой тариф составлял: 20% — для заработной платы до 300 тыс. руб. в год; 10% — для заработной платы от 300 тыс. до 600 тыс. руб.; 2% — для доходов свыше 600 тыс. руб. в год.

В отдельных странах (в Великобритании, частично во Франции и в Японии) применяются прогрессивные шкалы страховых взносов, при которых происходит увеличение ставок в зависимости от величины дохода.

Взносы по отдельным видам социального страхования могут дифференцироваться с учетом вида социального риска. Например, такая разновидность социального риска, как профессиональный риск (в связи с производственным травматизмом и профессиональной заболеваемостью), несет различные виды и величины последствий временной и постоянной утраты трудоспособности, а также дополнительные расходы на медицинскую помощь и реабилитацию. В связи с этим многие страны для этого вида страхования устанавливают шкалы тарифов в достаточно широких диапазонах: 0,6—16,0% в ФРГ, 0,9—18,0% в Испании, 0,6—16,0% в Италии и т. д.^[4]

Пониженные ставки страховых взносов по отдельным видам социального страхования применяются для вновь создаваемых предприятий (которые еще «не накопили» обязательств по страхованию своей ответственности перед персоналом) и (или) предприятий малого бизнеса. Определяющее значение для перспектив становления и развития института обязательного социального страхования имеет национальная парадигма распределительной политики, включая ее базовые составляющие: объемы и удельные веса ресурсов, выделяемых на заработную плату и социальное страхование. Обязательное социальное страхование позволяет сбалансировать меру проявления и реализации двух базовых принципов построения цивилизованного общества — личной ответственности и солидарной взаимопомощи.

Основу современных систем социального бюджета в странах Евросоюза, составляют два базовых института — социальное страхование и государственное социальное обеспечение^[5]. С их помощью аккумулируются весьма крупные финансовые ресурсы, которые достигают более 30% ВВП. При этом на долю социального страхования в большинстве стран ЕС (ФРГ, Франции, Бельгии, Италии) приходится примерно 60—70% всех затрат на цели социальной защиты. В Скандинавских странах и Великобритании государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны.

На основе обобщения опыта, накопленного ЭРС, были подготовлены и приняты международно-правовые акты, которые заложили доктринальные основы развития национальных систем социальной защиты. Речь идет, прежде всего, о круге охвата социальным страхованием и о нормах возмещения заработной платы^[6].

Основными финансовыми моделями социальной защиты населения являются: шведская (скандинавская), Бевериджа, Бисмарка и восточноевропейская (российская).

• [1] Кадомцева С. В. Государственные финансы: учеб, пособие. М.: Инфра-М, 2010.С. 210.
• [2] Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени. Т. 1:1700—1870. С. 132.
• [3] См.: Методология проведения статистического наблюдения за составом затратработодателя на рабочую силу разработана Госкомстатом России (утверждена постановлением Госкомстата России от 16 апреля 2002 г. № 26) в соответствии с Резолюцией, принятой 11-й Международной конференцией статистиков труда (октябрь 1966 г.)и Международной стандартной классификацией расходов на рабочую силу. Методология утратила силу в связи с действующим постановлением Росстата от 28 ноября 2005 г.№ 88 «Об утверждении Методологических положений по проведению выборочногообследования организаций о составе затрат на рабочую силу».
• [4] Роик В. Д. Профессиональный риск. М.: Анкил, 2004. С. 136—138.
• [5] Важную роль в их развитии сыграла Рекомендация МОТ № 67 «О сохранениидохода» (1944 г.) и Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.).
• [6] Возмещение утраченного дохода, согласно Конвенции МОТ № 102, определенов размере не менее 40—50% предыдущего заработка застрахованного. Более высокиенормы социальной защиты (Конвенции МОТ № 103, 121, 128, 130, 158) установленыв зависимости от вида социального риска, категорий застрахованных лиц и повышаютразмер пособий на 5—15 пунктов.