Государство как субъект инвестиционной деятельности

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • действующую систему правового регулирования отношений в области государственного инвестирования;
• • формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности;

уметь

• • анализировать правовой режим государства как участника инвестиционного процесса;
• • определять особенности инвестиционной деятельности при заключении и реализации специального инвестиционного контракта;

владеть

• • навыками определения тенденций деятельности государства при направлении денежных средств Фонда национального благосостояния по различным направлениям;
• • способностью анализа судебной практики и учета выводов судов при принятии решений в инвестиционной сфере.

Государство, как участник инвестиционной деятельности, выступая как инвестор, равноправный субъект гражданско-правовых отношений в инвестиционной деятельности одновременно осуществляет верховенство в пределах государственной территории, организует свою законодательную, исполнительную и судебную власть путем принятия правовых предписаний. Осуществляется эта деятельность путем принятия нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти в пределах своей компетенции. Как известно, данные предписания обеспечиваются принудительными мерами.

В то же время государство выступает и собственником имущества. Управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь «кокона» государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений.

Государство, являясь инвестором, может выступать эмитентом, собственником финансовых активов. Тот или иной субъект финансового рынка может одновременно выступать эмитентом одних финансовых активов и собственником других. Например, коммерческий банк, который эмитировал и разместил на рынке собственные акции, выступает в роли инвестора, когда приобретает облигации внутреннего государственного займа.

Законодательство РФ и субъектов РФ в сфере инвестиционной деятельности носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей законодательства. Часть из них, например гражданское законодательство, в силу ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения Российской Федерации, другая часть, например налоговое законодательство, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В рамках совместного ведения осуществляется регулирование в соответствии с Законом об инвестиционной деятельности. В п. 1 ст. 11 указанного Закона прямо закрепляется, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, наряду с органами государственной власти РФ также осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Право субъектов РФ самостоятельно принимать законодательные акты в указанной сфере также предусматривается в ст. 7 названного Закона, в которой указывается, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Пункт 2.1 ст. 11 указанного Закона определяет направления законодательного регулирования субъектов РФ в инвестиционной сфере. Содержащиеся в нем формы и методы регулирования инвестиционной деятельности условно можно разделить на две группы:

• 1) создание необходимых условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории субъекта РФ;
• 2) прямое участие субъектов РФ в этой деятельности.

Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий органов государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). В последнее время происходит развитие, расширение спектра государственной инвестиционной деятельности через определенные финансовые вложения.

В настоящее время федеральный нормативный правовой акт, посвященный определению инвестиционной политики государства, в Российской Федерации отсутствует, между тем на региональном уровне данные вопросы получают нормативное закрепление. Так, Закон г. Москвы от 07.10.2015 № 54 «Об инвестиционной политике города Москвы и государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности» в качестве целей инвестиционной политики региона выделяет создание благоприятных условий для привлечения и использования в экономике г. Москвы инвестиций, дополнительных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологии, управленческого опыта, создание новых высокопроизводительных рабочих мест, а также обеспечение условий для импортозамещения и увеличения налоговой базы.

В качестве стержневого понятия Закона законодатель выбирает понятие приоритетного инвестиционного проекта, которым признается инвестиционный проект в случае его соответствия установленным критериям с момента принятия решения о присвоении ему соответствующего статуса. Среди критериев указываются направленность на решение задач по созданию новых рабочих мест, новых производств, связанных с выпуском продукции в рамках импортозамещения, а также по реорганизации и модернизации действующих производств, объем предполагаемых к вложению инвестиций, а также реализация инвестиционного проекта в одной из приоритетных отраслей экономики г. Москвы, определяемых Правительством Москвы (ст. 6 названного Закона).

Отметим, что в федеральном законодательстве также содержится определение понятия «приоритетный инвестиционный проект», под которым понимается инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства РФ, включенный в перечень, утверждаемый Правительством РФ (ст. 1 Закона об инвестиционной деятельности).

В ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности описывается специфическая гарантия для приоритетных инвестиционных проектов, направленная на обеспечение их запланированной реализации и завершения, независимо от таможенных, налоговых и других изменений законодательства РФ (режим стабильности). Она касается случаев, когда инвесторы осуществляют приоритетный инвестиционный проект. Так, в случае если вступают в силу новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, изменяющие размеры федеральных налогов (за исключением акцизов, налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории РФ) и взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд РФ), либо вносятся в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ изменения и дополнения, которые приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на деятельность инвестора по реализации приоритетного инвестиционного проекта на территории РФ или устанавливают режим запретов и ограничений в отношении осуществления капитальных вложений на территории РФ по сравнению с совокупной налоговой нагрузкой и режимом, действовавшими в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта, то такие новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также изменения и дополнения, вносимые в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, не применяются в течение сроков, указанных в п. 3 ст. 15 Закона, в отношении инвестора, осуществляющего приоритетный инвестиционный проект, при условии, что товары, ввозимые в Российскую Федерацию инвестором, используются целевым назначением для реализации приоритетного инвестиционного проекта.

В п. 3 ст. 15 Закона об инвестиционной деятельности указывается, что стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный проект, гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта. Это требование Закона относительно срока окупаемости инвестиции установлено с целью вложения средств в конкурентоспособное производство с высокой производительностью, способное быстро окупить затраты; и не допустить капитальных вложений в устаревшее производство, срок окупаемости которых может превысить семь лет. В п. 4 этой же статьи указывается, что в исключительных случаях при реализации инвестором приоритетного инвестиционного проекта в сфере производства или создании транспортной либо иной инфраструктуры, срок окупаемости которого превышает семь лет, Правительство РФ принимает решение о продлении для указанного инвестора срока действия условий и режима, указанных в п. 2 указанной статьи.

В соответствии с данными нормами следует вывод, что решениями органов федеральной и региональной власти не может ухудшаться положение инвесторов, которые имеют право пользоваться предоставленными мерами государственной поддержки, при условии соблюдения условий договора об инвестировании, в течение срока реализации инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта.

У государства, как собственника, стоит также и задача по эффективному управлению своим имуществом, что подразумевает в свою очередь наличие инвестиционных отношений, в которых оно выступает в качестве инвестора. Нередко государство выступает и в качестве реципиента инвестиций.

В настоящее время на законодательном уровне активно развивается такой вид инвестиционной деятельности, как государственночастное партнерство (ГЧП). Так, Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 224-ФЗ), дал определение данному понятию Согласно п. 1 ст. 3 Федеральному закону от 13.07.2015 № 224-ФЗ государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство — это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с Законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Таким образом, ГЧП определено в Законе через его главный, базовый признак — это сотрудничество публично-правового образования и частного субъекта. Остальные признаки этой конструкции базируются на основном. К ним относятся:

• — формально-юридическая определенность — соглашение о государственно-частном партнерстве может существовать только тогда, когда оно юридически оформлено;
• — договорный характер — ГЧП осуществляется на основании соглашения;
• — срочный характер — ГЧП оформляется на определенный срок;
• — контрактный характер — ГЧП основано на объединении ресурсов и распределении рисков;
• — специфика цели — соглашения заключаются в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ внедрена новая форма осуществления ГЧП в широком смысле этого слова — соглашение о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве. Соглашение о ГЧП является формой, аналогичной концессионному соглашению, однако более гибкой, так как предполагает возможность передачи объекта соглашения в частную собственность. Кроме того, обязательными элементами соглашения ГЧП являются строительство и (или) реконструкция объекта соглашения частным партнером, осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения, а также осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения (п. 2 ст. 6 Закона).

Еще одно направление деятельности государства-инвестора — это направление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ и региональных инвестиционных фондов в уставные капиталы публичных акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда предоставляются для реализации проектов, имеющих общегосударственное значение, в которых доля финансирования за счет инвестора (инвесторов) составляет не менее 25%, а для реализации региональных инвестиционных проектов — не менее 50%. В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 18.08.2010 № 633 «О приоритетных направлениях предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ предоставляются для реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, при условии соответствия указанных проектов приоритетным направлениям, утверждаемым Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное, региональное и межрегиональное значение.

Проект перечня приоритетных направлений предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, разрабатывается Минэкономразвития России на основании предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Бюджетные ассигнования Фонда предоставляются в форме:

• а) осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;
• б) предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов РФ;
• в) направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы публичных АО, в том числе путем участия в их учреждении;
• г) предоставления субсидий на осуществление Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, в том числе при реализации концессионных проектов.

Следующий вид инвестиционной деятельности государства как инвестора — это размещение средств Фонда национального благосостояния в различные виды финансовых активов (ст. 96.11 БК РФ).

• а) путем приобретения за счет средств Фонда национального благосостояния иностранной валюты в долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах и ее размещения на открытых в Банке России банковских счетах в разрешенной иностранной валюте на основании договора банковского счета между Казначейством России и Банком России. За пользование денежными средствами, размещенными на счетах по учету средств Фонда национального благосостояния, Банк России уплачивает проценты, установленные договором банковского счета;
• б) путем размещения средств Фонда национального благосостояния в следующие виды финансовых активов, номинированных в валюте РФ и разрешенной иностранной валюте: долговые обязательства иностранных государств; долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ, включая проекты, осуществляемые обществом с ограниченной ответственностью «Управляющая компания Российский Фонд Прямых Инвестиций»; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», в том числе в целях финансирования проектов; субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании отдельных распоряжений Правительства РФ; паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Особенность правового режима деятельности государства как субъекта инвестиционной деятельности заключается в следующем.

А. При управлении имуществом государство-инвестор^[1] отстранено (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, т. е. существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за «эффективность» управления. Когда же инвестор и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника.

В управлении имуществом государства-собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления.

Б. При управлении деятельностью юридического лица сходство с государственным управлением еще больше:

• 1) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства;
• 2) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии;
• 3) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию;
• 4) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.).

В итоге можно заключить, что использование публично-правового понятия «управление» в области инвестиционного права вполне отвечает его сущности. И прежде всего абсолютно четко стоит вопрос о публично-правовой, властной стороне проблемы.

Поэтому новые экономические условия требуют определения роли государства как главного регулятора и участника инвестиционных отношений.

Утратив в значительной степени свою регулирующую роль, государство в то же время заняло место активного участника этих отношений. В первую очередь это означает отказ государства от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права, таким как равенство участников гражданско-правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства коголибо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.

Рассмотрим теперь нормативный аспект управления государственной собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст. 8, ЗА—36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения Российской Федерации, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня — федеральная собственность и государственная собственность субъектов РФ. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Что касается имущества казны, то под таковым понимаются все виды имущества, в том числе и финансовые ресурсы, не закрепленные Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ за государственными предприятиями и учреждениями.

Решение вопросов управления государственной собственностью как необходимого элемента инвестиционной деятельности предполагает учет институционального аспекта проблемы.

Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму собственности, существующую параллельно с государственной. Соответственно право муниципальной собственности должно рассматриваться как самостоятельное право собственности. Следовательно, и инвестиционные отношения с участием инвесторов — представителей органов местного самоуправления по своему характеру и юридической природе находятся в одном ряду с государственными инвесторами.

Их сближает то, что через посредство органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы. Но между ними имеются и значительные различия. Если субъектами права государственной собственности являются государство и государственные образования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества, то в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, иными словами, население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.

Для участия государства в качестве инвестора необходимо иметь самостоятельную правосубъектность. В такой ситуации появляется еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) — самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем — определение субъекта имущественной ответственности.

Так, выступая в качестве реципиента инвестиций при эмиссии государственных займов (облигаций) статус государства очень специфичен и отличается от деятельности других институциональных инвесторов на рынке ценных бумаг. Поскольку государственные займы являются добровольными (п. 4 ст. 75 Конституции РФ, п. 2 ст. 817 ГК РФ), они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским частным, а не публичным правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско-правовом договоре — договоре государственного займа (п. 1 ст. 817 ГК РФ). Отсюда вытекает и запрет изменения условий выпущенного в обращение займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ), представляющий собой частный случай общего запрета одностороннего изменения условий заключенного договора (ст. 450—452 ГК РФ)^[2].

Согласно п. 5 ст. 817 ГК РФ к займам, выпускаемым муниципальными образованиями, соответственно применяются правила о договоре государственного займа.

В соответствии со ст. 816 ГК РФ договор займа может быть заключен путем выпуска и продажи облигаций. По договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект РФ, а заимодавцем — гражданин или юридическое лицо. Договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием.

Вопросы государственных и муниципальных займов регламентируются БК РФ. Государственный или муниципальный заем (заимствование) по БК РФ — передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. В результате произведенного займа возникает государственный или муниципальный долг. Внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной валюте; внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте РФ. Государственным долгом РФ являются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

Они погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ. Управление государственным долгом субъекта РФ — органом исполнительной власти субъекта РФ. Управление муниципальным долгом — уполномоченным органом местного самоуправления.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

С помощью государственных внешних заимствований Российской Федерации покрывается дефицит федерального бюджета, а также погашаются ее государственные долговые обязательства. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. Осуществлять внешние заимствования от ее имени может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.

Государственные и муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предела государственного внешнего долга.

Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга с указанием в том числе предельного объема обязательств по государственным или муниципальным гарантиям. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В случае выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг, гарантией исполнения обязательств по которым является обособленное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, исполнение обязательств по ним в соответствии с условиями эмиссии может осуществляться путем передачи в собственность владельцев данных ценных бумаг имущества, явившегося обеспечением их выпуска. При исполнении обязательств по данным ценным бумагам путем передачи кредиторам указанного имущества размер государственного или муниципального долга уменьшается на величину основного долга по погашаемым таким образом обязательствам.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.

В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине России, который ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга Российской Федерации).

Постановлением Правительства РФ от 15.05.1995 № 458 «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций федеральных займов» утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов. Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Минфин России. Эмиссия облигаций федеральных займов осуществляется отдельными выпусками. Генеральные условия определяют порядок эмиссии и обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ или валюте государства — участника БРИКС и (или) государства — члена Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), в виде облигаций федеральных займов.

Объем каждого выпуска определяется Министерством исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год. По срокам обращения облигации федеральных займов могут быть среднесрочными или долгосрочными.

Владельцами облигаций федеральных займов могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Владелец имеет право на получение при их погашении суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций.

Все сделки с облигациями федеральных займов заключаются и исполняются в порядке, установленном Банком России через уполномоченные им организации на осуществление депозитарной, брокерской или дилерской деятельности с облигациями федеральных займов. Денежные расчеты по сделкам с облигациями федеральных займов осуществляются через Банк России и его территориальные учреждения, а также иные кредитные организации в наличном и безналичном порядке, определяемом Банком России.

Право собственности на облигации федеральных займов переходит (возникает) с момента осуществления приходной записи по счету «Депо».

Функции депозитария выполняет организация, заключившая с Минфином России договор и имеющая лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на право осуществления депозитарной деятельности.

Постановлением Правительства РФ от 10.08.1995 № 812 утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации. Эмитентом облигаций государственного сберегательного займа РФ от имени Российской Федерации выступает Минфин России. Общий объем эмиссии данных облигаций определяется Министерством в пределах лимита государственного внутреннего долга, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Эмиссия облигаций производится в форме отдельных выпусков. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации выпускаются в документарной форме, являются государственными ценными бумагами на предъявителя, предоставляют их владельцам право получить в соответствии с условиями выпуска процентный доход, начисляемый ежеквартально к номинальной стоимости данной облигации, превышающий уровень доходности по другим видам государственных ценных бумаг, и получить номинальную стоимость облигаций при их погашении.

Владельцами облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству РФ являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями отдельных выпусков займа (п. 4 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458).

Условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов и решение об эмиссии отдельного выпуска принимает Минфин России.

Данные облигации свободно продаются и покупаются на территории РФ уполномоченными банками и другими финансовыми организациями, определяемыми Минфином России, на основании соглашений, заключенных им с указанными банками.

Как отмечает Е. А. Суханов, публичным законодательством запутан вопрос о субъекте эмиссии и тем самым — о субъекте ответственности по государственным займам^[3]. С одной стороны, в ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и в п. 1 ст. 101 БК РФ указано, что «управление государственным внутренним долгом» Российской Федерации осуществляется федеральным правительством, что как будто бы делает именно его ответственным за выплаты по этому долгу. Кроме того, до вступления в силу норм БК РФ, т. е. до 1 января 2000 г., действовал Закон РФ от 13.11.1992 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». В ст. 1 этого Закона говорилось, что государственным внутренним долгом Российской Федерации являются «долговые обязательства Правительства Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации». Следовательно, должником по федеральным займам необходимо было считать именно федеральное правительство. При этом ст. 165 БК РФ установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг выступает федеральное министерство финансов, которое и осуществляет затем управление государственным внутренним долгом «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Это же правило воспроизведено и в п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», согласно которому эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает «федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства Российской Федерации отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета». Наконец, в БК РФ содержится и третий ответ на этот же вопрос: согласно п. 2 ст. 104 право на осуществление «государственных внутренних заимствований» (т. е. займов) от имени Российской Федерации одновременно принадлежит как федеральному правительству, так и «уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти» (т. е. Минфину России). Такая ситуация дает возможность представителям Минфина России в судебных процессах о взыскании долгов по государственным займам требовать привлечения федерального правительства в качестве «надлежащего ответчика» или соответчика по иску, затягивая и усложняя процесс. В таких условиях, к сожалению, не приходится говорить об особой надежности государства как реципиента инвестиций по выпускаемым ценным бумагам, свойственной развитым правопорядкам.

Таким образом, рассмотренный пример показывает насколько публично-правовое (финансовое) регулирование закрепляет здесь различные привилегии и преимущества в охране государственных (публичных) интересов, пренебрегая частноправовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли их участников (абз. 1 п. 1 ст. 2 ГК РФ).

В соответствии с гражданским законодательством имущество юридического лица, которое принадлежит ему на самостоятельном вещном праве, должно служить для удовлетворения требований кредиторов по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности. Однако серьезное уменьшение ответственности по правилам БК РФ представляет угрозу имущественным интересам инвесторов, для которых реципиентом их инвестиций выступали бюджетные учреждения.

Отсутствие бюджетных средств становится безусловным основанием к отмене любых обязательств государства, хотя в гражданском праве, как давно известно, отсутствие у должника необходимых денежных средств никогда не являлось и не могло стать основанием освобождения его от ответственности (ср. п. 3 ст. 401 ГК РФ). Это само собой разумеющееся для обычного участника имущественного оборота правило по сути парализуется, а федеральное государство, используя законодательные возможности публичной власти, вновь поставило себя в привилегированное положение, нарушив принцип равенства в отношении других участников гражданского оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

Вряд ли, конечно, это обстоятельство можно считать значительным успехом в деле охраны государственных (публичных) интересов. Инвесторы, при таком положении просто постараются не иметь с государством или его юридическими лицами (учреждениями) никаких дел и тем самым могут привести его к достаточно затруднительной ситуации. Развитые правопорядки и собственный исторический опыт показывают, что государство и другие публично-правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях.

Естественно, участие государства в инвестиционных правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, и это не может не отражаться на его гражданской правоспособности. Это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права.

В настоящее время большое значение приобретает вопрос о соотношении указанных норм и применении их на практике. Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой — подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. В чем заключаются особенности государства как участника инвестиционной деятельности?
• 2. Назовите две группы, на которые можно разделить формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности?
• 3. Сформулируйте определение термина «специальный инвестиционный контракт». На какой срок он заключается? В чем заключаются особенности инвестиционной деятельности при его реализации?

• 4. Какие основные направления размещения средств Фонда национального благосостояния в различные виды финансовых активов вы знаете?
• 5. Опишите специфику правового режима деятельности государства как субъекта инвестиционной деятельности.

Тесты

• 1. Государственная собственность в России — это:
  • а) федеральная собственность и государственная собственность субъектов РФ;
  • б) федеральная собственность;
  • в) муниципальная собственность и государственная собственность субъектов РФ;
  • г) государственная собственность субъектов РФ;
• 2. Владельцами облигаций федеральных займов могут быть:
  • а) российские и иностранные юридические и физические лица;
  • б) российские юридические лица;
  • в) российские юридические и физические лица;
  • г) российские физические лица.
• 3. Условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов и решение об эмиссии отдельного выпуска принимает:
  • а) Минфин России;
  • б) Правительство РФ;
  • в) Банк России;
  • г) совместно Банк России и Минфин России.

Задача

Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094;р утверждена Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, в которой указано, что одной из острых проблем Забайкальского края является проблема переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, построенного в виде временных поселков строителей Байкало-Амурской магистрали. С этой целью необходимо осуществлять реализацию программ строительства жилья с ликвидацией ветхого и аварийного жилищного фонда и реконструкцию инженерных систем.

Распоряжением Правительства РФ от 18.01.2014 № 28-р утвержден комплекс мер по обеспечению жилыми помещениями лиц, которым в связи со строительством Байкало-Амурской магистрали было предоставлено временное жилье. Организация работы по обеспечению жилыми помещениями лиц, проживающих во временном жилье, предоставленном им в связи со строительством БАМ, возложена на высшие исполнительные органы государственной власти Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской и Иркутской областей, органы местного самоуправления.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 25.04.2011 № 185 утверждена Республиканская целевая программа «Жилище» Республики Бурятия на 2011—2015 годы", которая перестала действовать с 1 января 2014 г. В рамках указанной программы действовала подпрограмма «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в зоне Байкало-Амурской магистрали на территории Республики Бурятия» Республиканской целевой программы «Жилище» Республики Бурятия на 2011—2015 гг. Указанная программа предусматривала совместное финансирование реализации программы из федерального, республиканского и местного бюджетов.

В настоящее время постановлением Правительства Республики Бурятия от 27.06.2013 № 332 утверждена Республиканская адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в Республике Бурятия, в 2013—2017 годах». Переселение граждан из аварийных сборно-щитовых домов производится в том числе и в рамках данной программы.

К чьим расходным обязательствам относится предоставление жилого помещения гражданам, переселяемым из временных сборно-щитовых домов, признанных аварийными по решению органов местного самоуправления? Изменяет ли расходные обязательства включение конкретных аварийных домов в отдельные целевые программы по предоставлению жилья гражданам?

• [1] В данной ситуации понятие «инвестор» рассматривается как тождественное понятию «собственник», так как участниками инвестиционных отношений в первую очередьвыступают собственники.
• [2] Хохлов С. А. Заем и кредит (гл. 42) // в кн.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: Текст, комментарии, алфавитно-предметный указатель / под ред.О. М. Козырь, А. Л. Маковского, С. А. Хохлова. М., 1996. С. 426—427.
• [3] Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3. С. 114.