Теоретические и правовые основы административного права

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА И НАУКА

Понятие, предмет и метод административного права

Формирование административного права как отдельной отрасли права имеет глубокие исторические корни и напрямую обусловлено процессами исторического развития государственного управления. Как известно, система права носит объективный характер. Право и законодательство определяются исторически сложившимися материальными и социальными условиями жизни общества.

Система права имеет свое внутреннее строение, выражающееся в согласованности и единстве правовых норм, действующих в стране, в разделении этих норм на самостоятельные структурные элементы: правовая норма — институт права — подотрасль права — отрасль права.

Отрасль права — эта самостоятельная, систематизированная совокупность норм права, регулирующих обособленную группу общественных отношений своим специфическим методом. Таким образом, критериями деления всех норм права по отдельным отраслям является предмет и метод правового регулирования^[1].

Следует иметь в виду, что в переводе с латыни «административный» означает «управленческий», а административное право в самом общем виде следует определять, как управленческое право или право управления.

Управление присуще всем сложным системам природы, элементы которых находятся в постоянной взаимосвязи посредством управленческого воздействия. Такие процессы организации сложных систем изучаются наукой кибернетикой, основоположником которой является профессор математики Массачусетского технологического института Норберт Винер, опубликовавший в 1948 г. книгу «Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине»^[2]. В данном произведении Винера обобщены закономерности управленческих процессов в биологических, технических и социальных системах природы. Что касается управления в социальных системах, то оно более детально были рассмотрено Н. Винером в книге «Кибернетика и общество»^[3].

Само слово «кибернетика» происходит от греческого «кибернетес», переводимое как рулевой, кормчий, правитель над людьми. Например, древнегреческий философ Платон кибернетикой называет искусство управления кораблем или колесницей, а также искусство править людьми. При этом следует отметить, что впоследствии слово «кибернетес» было преобразовано в губернатор.

Согласно словарю Ожегова: «Кибернетика — это наука об общих закономерностях процессов управления и передачи информации в машинах, живых организмах и обществе»^[4].

Кибернетика определяет виды управления (механическое, технологическое, биологическое, социальное) и его общие признаки:

• — качество целостной организованной системы;
• — наличие обязательных элементов (субъекта управления и объекта управления);
• — определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата);
• — служит интересам взаимодействия основных элементов;
• — обеспечивается системой определенных средств.

Социальное управление как разновидность управления — это процесс целенаправленного воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, повышения уровня организованности социальной системы для решения социально значимых задач. Таким образом, в основе функционирования социальных систем лежит управление людьми.

Социальному управлению помимо общих признаков управления присущи специфические черты, обусловленные тем, что оно имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей. Его всеобщий характер вытекает из объективной необходимости в регулировании, согласовании усилий людей в решении социальных задач. Таким образом, управление становится общественно необходимой социальной функцией.

Управление имеет организующую сущность различных сложных систем. В указанном аспекте управление рассматривается в качестве объективно необходимого инструмента организации общественной жизни.

Таким образом, сущностные признаки социального управления

проявляются в следующем: а) управление — общественно необходимая функция, носящая всеобщий характер и возникающая там, где осуществляется коллективная совместная деятельность людей;

• б) управление — сознательная, волевая, целенаправленная деятельность людей, связанная с разработкой, принятием и практической реализацией управленческих решений;
• в) управляющее воздействие является ядром управления, оказывает всестороннее влияние на общественную систему, ее составные части, поведение людей; обладает целеполаганием, организующими и регулирующими свойствами;
• г) властность, как необходимый признак субъектов управления, необходимое условие реализации управляющего воздействия на объекты, поведение людей;
• д) организационная (административная) формальная определенность управления, обеспечивающая формирование структуры и функционирование системы социального управления, ее составных частей, коллективов (ассоциаций) людей^[5].

Социальное управление подразделяется на государственное управление и негосударственное управление.

Государственное управление как разновидность социального управления имеет свои специфические черты, обусловленные реализацией государственной власти.

Государственная власть — это особый атрибут управления в обществе. Государство, располагая огромными материальными, финансовыми, организационными и другими ресурсами, в процессе управляющего воздействия на социальную систему обладает исключительным правом применения в случае необходимости легитимных средств принуждения.

Государственное управление имеет целенаправленный характер и обеспечивает решение специфических задач. Только государству принадлежит ведущая роль в реализации государственных национальных интересов. Качественные особенности государственного управления отражает своя нормативно установленная цель, закрепленная в Конституции РФ, законодательных и других нормативных правовых актах высших представительных и исполнительных органов России. Речь идет об обеспечении материального благополучия членов общества, их правовой и социальной защищенности. Цель государственного управления состоит в повседневном исполнении Конституции РФ, законов, указов Президента РФ и других нормативных правовых актов. Целевая направленность деятельности государственных органов более конкретно определена в их уставных документах или законодательных актах.

Государственная власть реализуется при помощи системы разнообразных по своей структуре и компетенции государственных органов, совокупность которых нередко называют механизмом государства, материальным выражением государственной власти. К числу важнейших относятся органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также иные органы и учреждения государства, обеспечивающие нормальное функционирование общества и защиту его от противоправных посягательств.

Существует два подхода к определению государственного управления. Первый — раскрывает государственное управление в широком смысле — характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию общественных процессов со стороны специальных субъектов (деятельность представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, а также прокуратуры и иных, созданных государством органов).

Второй — определяет государственное управление в узком понимании, как административную деятельность преимущественно органов исполнительной власти.

Таким образом, следует иметь в виду, что государственно-управленческие (административные) отношения имеют место во всех сферах осуществления публичной власти в нашей стране (государственной и муниципальной). Все они входят в состав предмета различных отраслей права (конституционного, муниципального и т. д.), в том числе — административного.

На основе вышеизложенного и, придерживаясь точки зрения ведущих ученых-административистов, профессоров Д. Н. Бахраха, А. П. Коренева, Ю. М. Козлова, А. П. Шергина и других, следует заключить, что предмет административного права составляют две основные группы общественных отношений:

• 1) внешние отношения, связанные с непосредственным воздействием органов исполнительной власти при помощи государственновластных полномочий и административно-правовых средств на объекты, не входящие в систему этих органов;
• 2) внутриорганизационные отношения, возникающие внутри органа исполнительной власти. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т. п.

В административно-правовой литературе^[6] управленческие, административно-правовые отношения в сфере исполнительной власти группируются по различным основаниям.

• 1. В зависимости от субъектов управленческих отношений Ю. Н. Старилов выделяет следующие их виды:
  • а) между органами исполнительной власти и гражданами;

• б) между субъектами исполнительной власти, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами РФ);
• в) между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях;
• г) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор), и государственными предприятиями;
• д) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, учреждениями, организациями;
• е) между органами исполнительной власти и организациями негосударственной формы собственности (общественными, коммерческими, муниципальными);
• ж) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;
• з) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;
• и) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
• к) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами^[7].
• 2. По областям административной деятельности выделяются управленческие отношения в областях:
  • а) управления экономикой;
  • б) управления социально-культурной деятельностью;
  • в) управления административно-политической деятельностью.
• 2. Применительно к направлениям административной деятельности выделяются группы управленческих отношений, связанные:
  • а) с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего правовых актов управления;
  • б) осуществлением повседневной деятельности исполнительного и распорядительного характера;
  • в) осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов;
  • г) осуществлением юрисдикционной деятельности.
• 3. По объему административной деятельности можно выделить управленческие отношения в сферах:
  • а) общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);
  • б) специального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого характера);
  • в) отраслевого управления (руководство отдельной отраслью государственного управления).

В настоящее время широко обсуждается вопрос об разграничении материально-правовых и процессуально-правовых отношений в области административного права с целью выделения ее обособленной группы — административно-процессуального права^[8].

Основанием для такой дискуссии стал п. «к» ст. 72 Конституции РФ, в котором среди предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов называется административное и «административно-процессуальное законодательство».

Таким образом, «административно-процессуальное право» получило конституционную «прописку»^[9], однако в административно-правовой литературе словосочетание «административно-процессуальное право» трактуется по-разному. В большинстве случаев термин «административно-процессуальное право» используется авторами как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм либо как синоним словосочетания «административно-процессуальное законодательство».

Отсутствие единого подхода к понятию и структуре административного процесса обусловили существующие в литературе различия во мнениях и о понятии «административно-процессуального права».

Юрисдикционный подход к пониманию административного процесса рассматривает регламентирующие административно-процессуальную деятельность нормы в качестве института административного права.

Судебный подход к пониманию административного процесса связывает формирование административно-процессуального права с принятием законодательства об административном судопроизводстве и административных судах^[10]. «Статусом отрасли права может обладать только правосудие по административным делам — собственно административный процесс, а административные процедуры (как позитивные, так и юрисдикционные) необходимо считать частью общего административного права»^[11].

Управленческий подход представлен тремя позициями по поводу места административно-процессуальных норм в системе российского права.

• 1. Административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль права (В. Д. Сорокин, Г. А. Кузмичева, В. А. Лория, О. К. Застрожная, А. П. Коренев, В. Е. Севрюгин, Н. В. Макарейко и другие).
• 5

• 2. Административно-процессуальные нормы образуют подотрасль административного права (Ю. А. Тихомиров, И. В. Панова, Е. Г. Лукьянова)^[12].
• 3. Третья группа ученых полагает, что административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права (Д. Н. Бахрах, П. И. Кононов)^[13].

Так, П. И. Кононов и С. А. Старостин считают, что «административнопроцессуальное законодательство не сложилось еще как систематизированная обособленная часть, отрасль законодательства Российской Федерации. Оно представляет собой не систематизированную совокупность нормативных правовых актов и их отдельных частей (разделов, глав, статей), содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления различных видов административных производств»^[14].

При этом указываются следующие особенности административнопроцессуального права:

• 1) процессуальные нормы вторичны, необходимы для обеспечения эффективной реализации материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли;
• 2) в рамках административно-правовой отрасли процессуальные нормы не систематизированы, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;
• 3) разнообразие источников административно-процессуального права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов РФ и других источниках;
• 4) оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право^[15].

Административно-процессуальное право — это отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ, а также иными компетентными субъектами.

Предметом административно-процессуального права является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере реализации задач и функций исполнительной власти посредством нормативно-определенных административно-процессуальных процедур.

На основе вышеизложенного следует сделать вывод, что предмет административного права представляет собой качественно определенный вид регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений, составляющих ее содержание. Такой определенный вид общественных отношений характеризуется специфической связью между его субъектами, а именно отношениями власти и подчинения, складывающимися в сфере государственного управления по реализации задач и функций исполнительной власти.

Учитывая накопленный исторический опыт государственного строительства и потребности общества, ученые в области административного права выделяют следующие факторы, являющиеся основными предпосылками становления и развития данной отрасли права:

• — обеспечение в сфере публичного управления законности;
• — защита общества от опасностей и обеспечение общественного благополучия;
• — упорядочение управленческой деятельности и формирование аппарата управления;
• — создание порядка управления, а затем «связывание» административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;
• — правовая регламентация взаимоотношений между государством и обществом;
• — определение порядка рассмотрения споров, возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами;
• — обеспечение реализации субъективных прав граждан;
• — регламентация охраны общественного порядка;
• — регламентация государственного управления^[16].

Таким образом, административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся, главным образом, в той сфере государственного управления, которая определяется функционированием исполнительной власти. Данное обстоятельство предопределяет значимость административного права, как одной из ведущих отраслей публичного права РФ.

• [1] См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009.
• [2] Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине / пер. с англ.И. В. Соловьева и Г. Н. Поварова; под ред. Г. Н. Поварова. 2-е изд. М.: Наука; Главнаяредакция изданий для зарубежных стран, 1983.
• [3] Винер Н. Кибернетика и общество / пер. с англ. Е. Г. Панфилова; общ. ред. и пре-дисл. Э. Я. Кольмана. М.: Издательство иностранной литературы, 1958.
• [4] Ожегов С. К, Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 72 500 слов и 7500фразеологических выражений / РАН, Ин-т рус. яз., Рос. фонд культуры. М.: Азъ, 1992.
• [5] См.: Уваров В. И. Государственная служба и управление: учебник. Петропавловск: СКЮА, 2004. С. 16—17.
• [6] См.: Общее административное право: учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 43;Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: учебник М. :ЭКСМО, 2005. С. 10; Советское административное право. Государственное управлениеи административное право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 62.
• [7] См.: Общее административное право: учебник Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 43.
• [8] Старостин С. А. Об унификации норм процессуального права. Общество и право.2015. № 4 (54). С. 274—281.
• [9] См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 299.
• [10] См.: Святохина Ю. В. Административно-процессуальное право: формированиеи содержание административно-юстиционной модели: автореф. дис. … канд. юрид.наук. Воронеж: Воронеж, гос. ун-т, 2007. С.11—12.
• [11] См.: Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): автореф. дис. … канд.юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 9.
• [12] См.: Тихомиров Ю. А. Административное право: новый подход к предмету. Государство и право. 1997. № 6. С. 23; Панова И. В. Административно-процессуальное правоРоссии. 2-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007. С. 13—14; Лукьянова Е. Г. Теорияпроцессуального права. М., 2003. С. 204.
• [13] См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 299—300; Кононов П. И. Административно-процессуальноезаконодательство и проблемы его кодификации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001.С. 95.
• [14] Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы егокодификации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 95; Старостин С. А. Перспективыкодификации норм административно-процессуального права // Актуальные проблемыадминистративного судопроизводства материалы всероссийской научно-практическойконференции: сборник / отв. ред. Ю. П. Соловей; Омская юридическая академия. 2015.С. 250—262.
• [15] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., испр. и доп. М. :Эксмо, 2007. С. 252—253.
• [16] Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебникдля вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005.