Аттестация государственных служащих

Аттестация как обязательный элемент прохождения государственной службы предусмотрена многими законами, регулирующими государственно-служебные отношения^[1], где указаны цели, основания и общие правила ее проведения, а также установлена обязанность руководителей ФОИВ определить ведомственным нормативным актом порядок проведения аттестации подчиненных сотрудников. Вместе с тем во многих материалах доктринального характера и в среде государственных служащих эта категория используется в различных смыслах: либо как служебный документ кадрового назначения, где представлена оценка профессиональных качеств конкретного сотрудника; либо как разделенная на стадии и этапы разновидность внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению государственного органа; наконец, аттестация оценивается, как проводимое по установленной процедуре коллективное обсуждение подготовленной руководителем на подчиненного характеристики в форме мотивированного отзыва, завершающееся принятием соответствующего коллегиального решения в виде рекомендации аттестационной комиссии.

Словарь иностранных слов дает следующее определение понятия: «Аттестация (лат. Attestatio — свидетельство) — это, во-первых, определение квалификации, уровня знаний работника или учащегося; в ряде ведомств аттестация является обязательным условием для присвоения работнику звания, ранга и т. п.; во-вторых, отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица, его поведении и т. п.; характеристика».

В системе государственной службы в качестве самостоятельного элемента представлена государственная служба иных видов^[2], куда входит и служба в органах внутренних дел, для которой аттестация — эта обязательная служебная процедура.

Цель аттестации — установить соответствие государственных служащих должностям, на которых они проходят службу. Аттестация также помогает: совершенствовать работу с кадрами; выявлять уровень профессиональной подготовленности сотрудников к выполнению служебных задач; определять зоны развития и нереализованный потенциал сотрудников; решать вопрос о присвоении государственным служащим воинских либо специальных званий, классных чинов (рангов); повысить эффективность системы премирования, программы карьерного роста и обучения сотрудников.

Кроме того, аттестация является действенным стимулом роста квалификации сотрудников на перспективу, способствует повышению ответственности за порученное дело, укреплению исполнительской дисциплины, развитию инициативы и творческой активности, предупреждению коррупции.

Нормативно-правовое закрепление оснований, частоты, процедуры аттестации, перечня ее участников, их права и обязанности, порядка оформления итогов, правовых последствий и всего прочего, что имеет к ней отношение, позволяет сделать вывод, что все это представляет самостоятельное административное производство.

Основные задачи такого производства:

• — создание условий, способствующих реализации кадровой политики в системе государственной службы;
• — объективная и полная оценка нравственных, деловых и профессиональных качеств (знаний, умений, навыков) лиц, подвергнутых аттестации на основе глубокого и всестороннего изучения состояния и результатов их деятельности, а также личностной характеристики;

• — формирование высококвалифицированного кадрового потенциала;
• — установление степени соответствия служащего занимаемой должности;
• — обеспечение оптимального профессионального использования каждого сотрудника с учетом его специальности и квалификации;
• — определение служебной перспективы для государственного служащего;
• — создание стимулов для развития профессиональной активности;
• — определение необходимости повышения квалификации, направлений и содержания профессиональной подготовки и переподготовки персонала.

Аттестационное производство для любого вида государственной службы базируется на принципах законности, объективности, гласности, обязательности аттестации (всеобщности), всесторонности, целесообразности и гуманизма, защиты аттестуемым своих прав и законных интересов, которые пронизывают все его содержание и отражаются в подзаконных правовых актах, учитывающих особенности конкретного вида государственной службы^[3].

Законность, например, характеризуется тем, что в них:

• а) перечислены не подлежащие расширительному толкованию, вполне конкретные основания и периодичность проведения аттестации;
• б) детально расписан порядок подготовки и проведения аттестации; процедура оформления ее результатов;
• г) указаны полномочия различных категорий должностных лиц и иных участников аттестационного производства;
• д) закреплены юридические последствия аттестации.

Объективность обеспечивается нормативным закреплением таких положений, как:

• а) коллегиальность и этапность принятия решения по аттестации;
• б) обязательность участия в аттестационных процедурах лица, подвергаемого аттестации, и возможность участия в рассмотрении аттестационных материалов представителя профсоюзов;
• в) структура и содержание текста аттестации;
• г) открытое голосование по результатам проведения аттестации;
• д) возможность обжалования аттестации и ее пересоставления.

Целесообразность аттестации проявляется в том, что:

а) предусмотрено составление планов и схем аттестации;

б) обозначен перечень сотрудников, не подлежащих аттестации.

Гуманизм обязывает:

• а) обеспечить при проведении аттестации доброжелательную атмосферу;
• б) проводить с аттестуемым предварительное собеседование и учитывать мнение его коллег при подготовке на него характеристики;
• в) не ограничиваться оценкой соответствия сотрудника служебным требованиям, но и предлагать меры по улучшению его служебного положения.

Гласность достигается широким информированием персонала об организационных мероприятиях по подготовке и проведению аттестации, а также о ее результатах и принятых решениях.

Содержание аттестации, как своеобразного административного производства, наглядно раскрывает его функции (информации и анализа, организации, контроля, регуляции и правоприменения).

Первая функция позволяет собрать и подготовить для дальнейшего использования информацию, характеризующую потенциал государственного органа с позиции его кадрового обеспечения.

Организация — формирует оптимальный порядок и последовательность действий, ограничивает необходимый перечень участников производства.

Контроль состоит в сравнительной оценке состояния выполнения сотрудниками должностных полномочий в течение определенного времени, что помогает установить в их работе узкие места и нереализованные возможности.

Регуляция способствует реализации аттестуемыми субъективных интересов на перспективу (поощрение, повышение денежного довольствия, повышение в должности, досрочное присвоение специального звания и др.).

Правоприменение дает возможность использовать итоги аттестации для принятия решений, ухудшающих социально-служебный статус аттестуемых (лишение либо понижение квалификационного звания, понижение в должности, увольнение и др.).

Аттестационными критериями выступают: квалификация работника и результаты исполнения им функциональных обязанностей. Указанные критерии учитывают специфику деятельности конкретного подразделения и разрабатываются с участием представителей профсоюзных организаций.

В ходе оценки личностных, деловых качеств и квалификации сотрудника принимается во внимание: вид, характер и форма образования; длительность работы в профессии; профессиональная подготовленность и компетентность; степень ознакомления с правовыми основами деятельности; служебная самостоятельность, сопряженная с умением работать в составе команды; адаптационная способность; ответственный подход к повседневной работе; аккуратность, опрятность; личная организованность; организаторские способности; качество подготовленных служебных документов; исследовательские навыки; навыки работы с оргтехникой; уровень интеллекта и культуры; боевая и физическая подготовленность; самообладание и выдержка; самокритика.

Аттестация может быть плановой и внеочередной. Частота плановой аттестации зависит от принадлежности государственного служащего к тому или иному виду государственной службы. Так, в отношении государственного гражданского служащего плановая аттестация проводится один раз в три года, для сотрудника органов внутренних дел и ФСИН России — раз в четыре года, для военнослужащих — не реже одного раза в пять лет. Законодательством предусмотрены ситуации, когда срок плановой аттестации подошел, но она не проводится. Так, например, в отношении государственных служащих женского пола, находившихся в отпуске по беременности и родам, а также государственных служащих, находившихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проводят аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска. Нормативными правовыми актами о виде государственной службы (например, Законом о гражданской службе) предусмотрено, что аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт.

Внеочередная аттестация проводится при наступлении определенных оснований. Перечень этих оснований различен для каждого вида государственной службы.

Лица, заключившие контракт о службе на определенный срок, проходят аттестацию при его продлении. При заключении контракта на неопределенный срок периодичность аттестации зависит от вида государственной службы.

Все служащие аттестуются также при перемещении их на вышестоящую или нижестоящую должность, в другое подразделение, а также при увольнении по ряду отрицательных оснований (по служебному несоответствию в аттестационном порядке; за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины; за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам государственного служащего; в связи с недоверием и др.).

Не подлежат аттестации те, кто проработал в должности менее одного года (кроме лиц, представляемых к увольнению по отрицательным мотивам), а также сотрудники в период их беременности и отпуска по уходу за ребенком до достижения им трех лет, которые аттестуются не ранее чем через год после выхода их на службу.

Для того чтобы лучше уяснить сущность и содержание аттестации, разобраться в полномочиях различных должностных лиц, принимающих в ней участие, все аттестационное производство уместно было бы разделить на соответствующие стадии. За основу подобного деления, в частности, можно принять хронологическую последовательность осуществления рассматриваемой процедуры. Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру аттестации применительно к видам государственной службы, позволяет представить аттестацию в виде совокупности следующих ocnoeHbLX стадий (этапов):

• — организация подготовки и проведения аттестации;
• — составление мотивированного отзыва на аттестуемого;
• — заседание аттестационной комиссии;
• — оформление результата заседания аттестационной комиссии и принятых ею решений (рекомендаций).
• 1. Организационную работу по аттестации выполняют подразделения кадров. Она завершается решением уполномоченного руководителя:
  • — о формировании (обновлении) аттестационных комиссий;
  • — разработке и доведении до работников дат, планов и схем аттестации;
  • — изучении нормативных правовых актов, регулирующих аттестационное производство;
  • — проведении совещаний с заинтересованными лицами;
  • — материально-техническом обеспечении аттестации.

Коллегиальные аттестационные органы (комиссии) формируются на федеральном и территориальном уровнях во всех государственных структурах, где персонал осуществляет государственную службу.

В состав аттестационных комиссий входят председатель, заместитель председателя, члены комиссии и секретарь. Их состав уточняется не реже одного раза в год либо по мере необходимости.

Обязанности председателя аттестационной комиссии выполняет заместитель уполномоченного руководителя по работе с личным составом (кадровой и воспитательной работе).

В качестве членов аттестационной комиссии назначаются иные заместители уполномоченного руководителя, руководители структурных подразделений и кадрового подразделения государственного органа, а также иные высококвалифицированные авторитетные сотрудники, представители правового (юридического) подразделения и подразделения собственной безопасности.

Функции секретаря аттестационной комиссии обычно выполняет сотрудник кадрового подразделения.

Общественные советы при федеральных и территориальных государственных структурах участвуют в работе аттестационных комиссий посредством представления своих членов на их заседаниях^[4]. Представитель общественного совета рекомендуется в состав аттестационной комиссии председателем такого совета.

Аттестационные комиссии не ограничивают свою работу обсуждением отзывов (аттестаций, характеристик) и оформлением рекомендаций. Они выполняют также в рамках аттестационного производства и некоторые контрольные функции. Контроль за работой комиссии осуществляет руководитель органа, где она создана, которому председатель комиссии докладывает итоги ее заседания.

План проведения аттестации составляется в конце текущего года сроком на один год и для наглядности размещается на стенде в доступном для персонала месте. Для сотрудников, подлежащих аттестации, и их руководителей указанные планы доводятся персонально.

В данном плане кроме сведений, характеризующих аттестуемого (Ф.И.О., должность, специальное звание, стаж службы в должности по состоянию на январь текущего года), должны быть указаны:

• — срок предоставления аттестации вышестоящему начальнику;
• — дата отправления аттестации на утверждение;
• — отметка об утверждении и объявлении результата аттестации.

В схеме аттестации, составляемой при необходимости, отмечается: кто дает заключение по аттестации; с кем согласовывается отзыв; кто утверждает аттестацию и пр.

Нормативные документы, регулирующие аттестацию, сотрудники изучают самостоятельно либо на служебных занятиях.

2. Текст мотивированного отзыва (аттестации)^[5] на конкретного сотрудника составляет его непосредственный руководитель при условии совместной службы с ним не менее шести месяцев. Для отзыва (аттестации) предусмотрена исключительно письменная форма. По сути в данном документе представлена личностная характеристика работника, раскрывающая, в какой степени он отвечает требованиям, обусловленным занимаемой должностью.

Служебная характеристика состоит из нескольких разделов.

Первый раздел содержит сведения: об основных количественных и качественных показателях служебной деятельности за аттестуемый период; участии в выполнении особо важных и сложных служебных заданий, в том числе о прохождении службы в особых условиях; о динамике развития профессиональных качеств и навыков; мотивации к дальнейшему прохождению службы, а также иные сведения, отражающие особенности служебной деятельности и специфику подразделения, где он служит.

Второй раздел содержит сведения о применении к сотруднику за то же время мер дисциплинарного воздействия в связи с качеством исполнения служебных полномочий, склонности к нарушению запретов и ограничений, установленных законодательством.

Третий раздел содержит сведения, характеризующие работника с позиции морали и нравственности, уважения и доверия граждан.

В четвертом разделе при оценке сформированности профессионально важных (значимых) личностных качеств сотрудника отражаются его лидерские способности, авторитет в служебном коллективе, инициативность, эмоционально-волевая устойчивость, организованность (4-й раздел не заполняется в отношении руководителей, замещающих должности, назначение на которые производится руководителями ФОИВ, а также сотрудников, замещающих должности, назначение на которые производится Президентом РФ, либо назначаемых на указанные должности).

Пятый раздел содержит: оценку уровня правовой, служебной, огневой, физической и морально-психологической подготовки, полученную при инспектировании, контрольных и целевых проверках, а также результаты ежегодной сдачи зачетов и нормативов в системе профессиональной подготовки, с указанием в графе «Примечание» сведений о динамике оценки уровня профессиональной служебной и физической подготовки в течение аттестуемого периода; наличие профессиональных знаний, умений и навыков по готовности к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия^[6], а также сведений о наличии у сотрудника квалификационного звания, дате его присвоения (подтверждения).

Далее указываются рекомендации, направленные на преодоление изложенных выше упущений и недоработок.

В завершении делаются выводы, касающиеся соответствия работника должности, которую он замещает, его готовности к переводу на более ответственную должность с большим объемом работы или наоборот.

Руководители, готовящие на сотрудников отзывы (аттестации), обязаны:

• — проанализировать результаты службы аттестуемыми, состояние дел на порученном участке работы, условия прохождения службы;
• — выяснить мнение своих заместителей, руководителей кадрового подразделения, трудового коллектива и населения об аттестуемых;
• — провести предварительную беседу с аттестуемыми;
• — дать оценку качествам, определяющим нравственных облик, профессиональное мастерство аттестуемых, а также состояние их подготовленности к выполнению должностных обязанностей с учетом итогов профессиональной подготовки, отраженных в квалификационных аттестатах;
• — отметить качества, на которые необходимо обратить внимание аттестуемых для устранения недостатков в их деятельности и поведении;
• — подготовить согласованный с представителями кадрового подразделения текст отзыва (аттестации) с заключением о степени соответствия аттестуемого занимаемой должности и перспективе его дальнейшего использования, подписать все экземпляры аттестации, отпечатанной в соответствии с количеством экземпляров ведущегося на аттестуемого личного дела;

• — совместно с представителями кадрового подразделения ознакомить под расписку аттестуемого с текстом отзыва (аттестации). В случае несогласия аттестуемого с содержанием текста отзыва (аттестации) или предложенным выводом, аттестуемый собственноручно указывает это в первом экземпляре отзыва (аттестации);
• — представить все экземпляры отзыва (аттестации) для получения заключений соответствующих начальников и рассмотрения аттестационной комиссией.

Руководители, наделенные правом давать заключение по отзыву (аттестации), убедившись в соответствии его содержания действительности, заверяют указанный документ своей подписью и возвращают секретарю.

3. Присутствие аттестуемых на заседание комиссии является обязательным. В целях обеспечения объективности оценки их профессиональных качеств в спорных случаях в работе комиссий по требованию аттестуемого и с согласия уполномоченного руководителя могут участвовать представители профессиональных союзов (ассоциаций) и иных общественных структур.

Комиссия заслушивает руководителя, составившего аттестацию, доклад аттестуемого о его работе и рассматривает представленные материалы. Обсуждение работы аттестуемого должно проходить в обстановке требовательности, объективности, принципиальности и доброжелательности.

При неявке сотрудника на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может принять решение о проведении аттестации в его отсутствие, о чем делается запись в протоколе заседания.

В итоге аттестационная комиссия делает один из следующих выводов:

• — соответствует занимаемой должности;
• — соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнения рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через шесть месяцев или год;
• — не соответствует занимаемой должности.

Одновременно с выводами по результатам аттестации аттестационная комиссия может дать рекомендации о поощрении отдельных сотрудников за достигнутые ими успехи в службе, об изменении должностных окладов в пределах установленных штатным расписанием минимальных и максимальных размеров по занимаемой штатной должности, о повышении либо понижении в должности, о возможности лишения квалификационного звания либо его снижения, об освобождении от должности либо увольнении с государственной службы, о возможности заключения повторного контракта на прохождение службы, об улучшении служебной деятельности, а также внести другие предложения.

Аттестационная комиссия имеет право определить уровень профессиональной пригодности, внести предложения о проведении служебной проверки, а также дать рекомендацию о направлении аттестуемого для освидетельствования военно-врачебной комиссией с целью выяснения ущерба, нанесенного здоровью сотрудника в ходе оперативнослужебной деятельности.

Выводы и рекомендации аттестационной комиссии должны вытекать из текста аттестации и записываться в четких, сжатых и конкретных формулировках.

Аттестационная комиссия имеет право высказывать претензии к качеству подготовленной характеристики и может вернуть отзыв (аттестацию) для его исправления. После чего аттестация данного работника проводится повторно.

Члены общественного совета, общественных организаций ветеранов и др., а также представители образовательных и научных организаций при проведении аттестации пользуются правом совещательного голоса. Присутствуя на заседании, они имеют право: открыто выражать свое мнение; делать предложения и замечания, давать справки; знакомиться с документами, рассматриваемыми комиссией; представлять документы, обязательные к рассмотрению комиссией; в случае несогласия с рекомендациями комиссии, направлять предложения руководителю ФОИВ либо его территориального органа.

Рекомендации аттестационной комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие аттестуемого. Результаты голосования определяются большинством голосов членов аттестационной комиссии. При равенстве числа голосов сотрудник признается соответствующим замещаемой должности.

4. Оформление результатов заседания аттестационной комиссии и принятых ею решений в целом, учитывая незначительные отличия в некоторых видах государственной службы, осуществляется в следующем порядке.

Рекомендации аттестационной комиссии отражаются в протоколе ее заседания, который подписывается председателем, заместителем председателя, иными присутствующими членами комиссии, и заносятся в аттестационный лист, который подписывается председателем и секретарем аттестационной комиссии.

Указанные документы в течение двух дней секретарь комиссии направляет в подразделение кадров, где сотрудник за три рабочих дня должен ознакомиться с их содержанием и подтвердить это своей подписью. После этого они передаются руководителю ФОИВ либо его территориального органа на утверждение.

Сотрудникам, прошедшим аттестацию, и убывшим в командировку, отпуск или на лечение, утвержденные отзывы (аттестации) и аттестационные листы объявляются сразу же по их возвращении на службу. Аттестованный расписывается в каждом экземпляре отзыва (аттестации) и аттестационном листе с указанием даты ознакомления с ними. Отказ сотрудника от ознакомления с аттестационным листом оформляется актом.

Выводы по отзыву (аттестации) могут быть обжалованы аттестуемым. Такая жалоба подается на имя руководителя, утвердившего аттестационные материалы, либо на имя вышестоящего руководителя или в суд.

В случае признания жалобы обоснованной, в отзыв (аттестацию) и аттестационный лист вносятся соответствующие изменения или составляются новые аттестационные материалы, а прежние уничтожаются. Измененная (новая) аттестация подлежит рассмотрению в том же порядке.

Аттестационный лист представляется руководителю ФОИВ или уполномоченному руководителю, которые с учетом рекомендаций комиссии в две недели после проведения аттестации принимают решение:

• 1) о включении сотрудника в кадровый резерв;
• 2) о соответствии сотрудника замещаемой должности;
• 3) о переносе аттестации сотрудника на срок, не превышающий одного года, для устранения недостатков и упущений в службе, указанных в отзыве его непосредственного руководителя;
• 4) о переносе аттестации сотрудника на срок до одного года и направлении его на обучение по дополнительным профессиональным программам;
• 5) о переводе сотрудника на вышестоящую (нижестоящую) должность;
• 6) о расторжении контракта и об увольнении сотрудника со службы;
• 7) о заключении с сотрудником нового контракта о службе.

Мотивированный отзыв и аттестационный лист (аттестационные материалы) приобщаются к личному делу сотрудника. Протоколы заседаний аттестационной комиссии хранятся в кадровом подразделении.

Аттестационные материалы с выводами о соответствии аттестуемых занимаемой должности, перемещении на высшие и равные должности, об изменении должностных окладов, направлении на учебу, заключении повторного контракта на прохождение службы утверждаются руководителем государственного органа, где создана аттестационная комиссия.

Аттестационные материалы с выводами о несоответствии аттестуемых занимаемой должности, перемещении на нижестоящую должность или увольнении с государственной службы, о направлении на освидетельствование на военно-врачебную комиссию и назначении служебной проверки утверждаются уполномоченными руководителями.

Для обеспечения своевременности реализации выводов по аттестации кадровые подразделения государственных органов на основании выводов и рекомендаций, содержащихся в аттестациях:

• — уточняют перспективные планы работы с сотрудниками;
• — ведут список сотрудников, рекомендованных для перемещения на вышестоящие или равнозначные должности, направления на учебу;
• — ведут контрольные списки на сотрудников, рекомендованных к повторной аттестации через шесть месяцев или год, а также получивших рекомендацию о снижении окладов, о понижении по службе и увольнении.

Решения по аттестации могут быть обжалованы аттестуемым в административном порядке или в суд.

• [1] См.: Закон о гражданской службе, Закон о службе в ОВД; Закон о прокуратуре.
• [2] См.: ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
• [3] См., например: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»; приказ Генпрокуратуры России от 20 июня 2012 г. № 242 «Об утверждении Положения о порядкепроведения аттестации прокурорских работников органов и учреждений прокуратурыРоссийской Федерации»; приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел РоссийскойФедерации».
• [4] См., например: Указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественныхсоветах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах».
• [5] Для различных видов государственной службы предусмотрены разные названияданных документов, что на их содержании не сказывается.
• [6] Указывается для определенных категорий государственных служащих, наделенных такими полномочиями.