Освобождение от административной ответственности по законодательству об административных правонарушениях

Применение норм института освобождения от административной ответственности является исключением из общего правила о наступлении административной ответственности при совершении административного правонарушения. По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях районными судами в 2014 г. только 3,7% лиц были освобождены от административной ответственности (28,5 тыс. лиц), из них: производство прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ) 0,4% (2,7 тыс. лиц); прекращено производство при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ) — 6,1 тыс., или 0,8% от общего числа^[1].

К основаниям освобождения от административной ответственности относятся:

• — издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
• — признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность (п. 5 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
• — истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
• — применением к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ);
• — замена административной ответственности дисциплинарной ответственностью;
• — по малозначительности проступка (ст. 2.9 КоАП РФ);
• — издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
• — иные предусмотренные КоАП РФ обстоятельства.

Амнистия, как основание освобождения от ответственности, является проявлением гуманизма. В акте об амнистии реализуются гуманистические задачи, а сама амнистия является актом милости, исходя, прежде всего, из веры в добро и справедливость^[2]. В соответствии с ч. 1 ст. 103 Конституции РФ объявление амнистии отнесено к исключительному ведению Государственной Думы. Порядок объявления амнистии закреплен гл. 23 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ^[3].

Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Но, как правило, по акту амнистии выносятся постановления о прекращении уголовных дел. Так, согласно положению п. 7 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 16 апреля 2010 г. № 3521−5 ГД «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связи с 65-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов“»: «Лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административных наказаний и от обязанности возместить вред, причиненный в результате совершенных ими противоправных действий».

Постановлением Государственной Думы от 24 апреля 2015 г. № 6576−6 ГД «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов» не предусмотрено освобождение от административной ответственности.

Признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность (п. 5 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Отмена федерального закона, устанавливающего административную ответственность, устраняет противоправность данного деяния, совершение которого не является административным правонарушением и соответственно не влечет применения санкций.

Данное обстоятельство не исключает деликтность в случае, если отменяется административная ответственность за содеянное и устанавливается уголовная ответственность. Так, Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 5.60 «Клевета» КоАП РФ была признана утратившей силу. Одновременно, УК РФ был дополнен ст. 128.1 «Клевета»,.

298.1 «Клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава».

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Нормативно перзюмируется, что по истечении установленного срока давности правонарушение потеряло общественную опасность и (или) сам правонарушитель не представляет общественной опасности. Ответственность не может преследовать человека всю его жизнь. Давность совершения правонарушения как основание освобождения от ответственности установлена применительно к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности^[4].

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато либо подлежит прекращению и в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности. Срок давности привлечения к административной ответственности определен ст. 4.5 КоАП РФ и дифференцирован в зависимости от особенностей административных правонарушений и применения административных наказаний.

Общий срок давности привлечения к административной ответственности не может превышать двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

За целый ряд административных правонарушений (за нарушение законодательства РФ об экспортном контроле, патентного, антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, законодательства РФ в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о выборах и референдумах, за нарушение трудового законодательства, иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, за административные правонарушения против порядка управления и др.) срок давности составляет один год со дня совершения административного правонарушения.

По ряду административных правонарушений срок давности составляет два и три года.

Срок давности может составлять шесть лет (за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС^[5] и (или) законодательства РФ о таможенном деле, за нарушение бюджетного законодательства РФ, за нарушение законодательства РФ о политических партиях, законодательства РФ о противодействии коррупции и др.).

При длящемся административном правонарушении сроки давности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения.

Освобождение от административной ответственности в связи с применением к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ)^[6]. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних^[7] и защите их прав указанное лицо также может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних^[8].

Освобождение от административной ответственности может также проявляться в замене ее дисциплинарной ответственностью. Так, в ст. 2.5 указано, что за административные правонарушения, по общему правилу, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, войск национальной гвардии РФ, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность.

Однако за административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.1—5.26, 5.45—5.52, 5.56, 6.3, 7.29—7.32, 7.32.1, гл. 8, ст. 11.16 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), гл. 12, ст. 14.9, ч. 7 ст. 14.32, гл. 15 и 16, ст. 17.3, 17.7—17.9, ч. 1 и 3 ст. 17.14, ст. 17.15, 18.1—18.4, ч. 2.1, 2.6 ст. 19.5, ст. 19.5.7, 19.7.2, ч. 5 ст. 19.8, ст. 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) и ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, указанные выше лица несут административную ответственность на общих основаниях.

Законодатель сузил круг лиц, которые за административные правонарушения несут ответственность по дисциплинарным уставам, исключив из их числа работников железнодорожного, морского, речного транспорта и гражданской авиации. Кроме того, был сокращен круг меры наказания, которые не могут применяться к названной категории субъектов административной ответственности. Если ранее устанавливалось, что к ним не могут применяться административный арест, штраф, лишение права управления транспортными средствами, то по действующему законодательству не может быть применен в качестве меры наказания только административный арест, а штраф не может применяться лишь к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву^[9].

В научных кругах высказывается мнение о том, что в целях оптимизации ответственности сотрудников правоохранительных органов необходимо полностью исключить из ст. 2.5 КоАП РФ нормы, фактически позволяющие военнослужащим и сотрудникам ряда правоохранительных органов избегать административной ответственности за совершение большинства предусмотренных КоАП РФ правонарушений. Отмечается, что именно по этому пути пошел законодатель республики Беларусь, где, в частности, лица начальствующего и рядового состава ОВД несут административную ответственность на общих основаниях. Никаких исключений в этой части Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях не предусматривает^[10].

Действующим КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности проступка (ст. 2.9). При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Нормативно не установлены критерии, позволяющие определить проступок как малозначительный. КоАП РФ признает малозначительное деяние правонарушением, но предоставляет возможность освобождения от административной ответственности. Представляется, признаками малозначительности административного правонарушения являются следующие:

• — это противоправное (т. е. предусмотренное нормами КоАП РФ и законами субъектов РФ) виновное деяние;
• — вред, причиняемый таким административным правонарушением по размеру, характеру, объему обычно крайне мал;
• — деяние не представляет большой опасности для охраняемых законом прав, интересов, благ;
• — при его совершении обычно отсутствуют обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
• — такое административное правонарушение обычно имеет разовый, кратковременный характер^[11].

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 установлено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения, однако учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ. Иными словами, любое противоправное деяние, предусмотренной Особенной часть КоАП РФ, может быть признано малозначительным.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и применительно к конкретным обстоятельствам совершенного деяния. При этом признание деяния малозначительным должно быть мотивировано^[12].

Поскольку ст. 2.9 КоАП РФ устанавливает не обязанность, а возможность судьи, органа, должностного лица, уполномоченного решать дело об административном правонарушении, освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, то, соответственно, решение будет принято по усмотрению этого лица. Однако в данном случае усмотрение должно быть основано на учете всех обстоятельств совершения правонарушения, оценке его последствий, личности правонарушителя, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. Лишь оценив всю совокупность указанных обстоятельств, уполномоченные органы и должностные лица могут принять решение об освобождении от ответственности.

Например, в одном случае суд сделал вывод о законности и обоснованности привлечения предпринимателя к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины при пробитии билета, указав, что для привлечения к ответственности на основании ст. 14.5 КоАП РФ достаточно факта неприменения контрольно-кассовой машины, поскольку данное правонарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов^[13]. В другом случае общество освобождено от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения за неприменение контрольно-кассовой машины при осуществлении денежных расчетов за оказание услуги по ксерокопированию. Суд указал, что оказание услуги по ксерокопированию не является основным видом деятельности общества, оказание данной услуги носит второстепенный характер, магазин переведен на уплату единого налога на вмененный доход и допущенное нарушение не могло повлиять на размер подлежащих уплате в бюджет государства сумм налога^[14]. В третьем случае общество освобождено от ответственности за аналогичное правонарушение на основании ст. 2.9 КоАП РФ с учетом следующих обстоятельств: неопытность продавца ввиду непродолжительного времени работы в таком качестве, привлечение к административной ответственности за данное правонарушение директора общества и продавца, совершение правонарушения впервые, а также осуществление благотворительной деятельности в отношении общественных организаций и органов управления^[15]. Вместе с тем следует отметить, что суды крайне редко устанавливают наличие оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным^[16].

Правовым последствием применения положений ст. 2.9 КоАП РФ является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания. Устное замечание не влечет для нарушителя юридических последствий, но свидетельствует о неотвратимости государственного реагирования на противоправное поведение. Эта мера воспитательного воздействия направлена на то, чтобы лицо, совершившее правонарушение, осознавало противоправность своего поведения и в дальнейшем не допускало подобного^[17].

Иные предусмотренные КоАП РФ обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности (п. 9 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

К иным основаниям освобождения от административной ответственности законодатель отнес обстоятельства, связанные с невысокой степенью общественной опасности совершенного правонарушения, невысокой степенью общественной опасности личности правонарушителя, а также социально одобряемым поведением лица после совершения им правонарушения.

Освобождение от административной ответственности в связи с невысокой степенью общественной опасности совершенного правонарушения, невысокой степенью общественной опасности личности правонарушителя, а также социально одобряемым поведением лица после совершения им правонарушения предусмотрено примечание ряда статей Особенной части КоАП РФ (ст. 6.8, 6.9, 6.16.1, 12.21.3, 14.1, 14.5, 14.32 и др.).

Возможность освобождения от административной ответственности при совершении социально одобряемого поведения лица после совершения им административного правонарушения предусмотрена примечанием к ряду статей Особенной части КоАП РФ. Согласно примечанию к ст. 6.8 КоАП РФ лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги или растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества, либо их части, содержащие наркотические средства или психотропные вещества, освобождается от административной ответственности за данное административное правонарушение. Аналогичное положение содержится в примечании к ст. 6.16.1 КоАП РФ.

Лицо, добровольно обратившееся в медицинскую организацию для лечения в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, освобождается от административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 6.9 КоАП РФ.

Освобождается от административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с потреблением наркотических средств или психотропных веществ, лицо, в установленном порядке признанное больным наркоманией, которое с его согласия направлено на медицинскую и (или) социальную реабилитацию. Действие данного положения распространяется на административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 20.20 КоАП РФ.

Лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.21.3. «Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн», при въезде на территорию РФ освобождается от административной ответственности, если на момент рассмотрения дела об указанном административном правонарушении протяженность фактически пройденного транспортным средством без внесения платы расстояния составила не более 50 км после пересечения Государственной границы РФ и если плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения таким транспортным средством, внесена в установленном порядке.

Освобождение от административной ответственности при совершении административных правонарушений, не представляющих общественной опасности, предусмотрено в ряде примечаний к статьям Особенной части КоАП РФ. Так, граждане Российской Федерации освобождаются от административной ответственности за проживание по месту пребывания или по месту жительства без регистрации по ст. 19.15.1 КоАП РФ в случае проживания без регистрации по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в соответствующем населенном пункте субъекта РФ, если они зарегистрированы по месту жительства в другом жилом помещении, находящемся в том же или ином населенном пункте того же субъекта РФ.

• [1] Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикциии мировых судей в 2014 году // URL: www.cdep.ru.
• [2] Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 11-П «По делуо проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-Ш ГД „О внесении изменения в Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связис 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов“ в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан“».
• [3] См.: постановление Госдумы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134−11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
• [4] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправ. и доп.М.: НОРМА, 2009.
• [5] В настоящее время Таможенный союз действует в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Решение о ликвидации Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) принято в связи с началом функционирования нового интеграционногообразования — ЕАЭС, договор о создании которого вступил в силу с 1 января 2015 г.
• [6] Курбатова О. В. Освобождение от ответственности несовершеннолетнего, достигшего возраста привлечения к административной ответственности // Обеспечениеобщественной безопасности и противодействие преступности: задачи, проблемы и перспективы. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2017. С. 231—235;Курбатова О. В. Особенности привлечения несовершеннолетних к административнойответственности // Административное принуждение и административная ответственность. Екатеринбург, 2018. С. 124—129.
• [7] Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утвержденииПримерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».
• [8] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
• [9] Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юристъ, 2012. С. 135.
• [10] Долгих И. П. О проблемах и перспективах института освобождения от административной ответственности в России // Правовая наука и реформа юридического образования. 2014. № 4(27). С. 152.
• [11] Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Гарант», 2010.
• [12] См.: постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
• [13] См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округаот 26 сентября 2005 г. по делу № 26−2019/2005;24.
• [14] См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округаот 26 сентября 2005 г. по делу № 44−2143/2005;15.
• [15] См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округаот 26 сентября 2005 г. по делу № 66−11 924/2004
• [16] Например: постановление Верховного Суда РФ от 25 октября 2016 г. № 305-АД16−13 590 по делу № А40−229 238/2015, постановление Верховного Суда РФ от 3 октября2016 г. № 309-АД16−9684 по делу № А76−21 368/2015.
• [17] Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юристъ, 2012, С. 140—141.