Принципы производства по делам об административных правонарушениях

Принципами называют исходные положения, начала какой-либо теории, мировоззрения, программы^[1].

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях можно сказать, что это закрепленные в правовых нормах основные положения, определяющие сущность производства, содержание и смысл всех процессуальных норм, его регулирующих и направляющих производство на решение стоящих перед ним задач. Принципы производства — первичные (приоритетные) правовые нормы. Другие нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, должны соответствовать принципам, подчиняться им и конкретизировать их содержание.

Признание тех или иных правовых установлений принципами производства представляется весьма важным и для законодателя, и для правоприменителя. Внося изменения и дополнения в систему действующих норм КоАП РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, законодатель должен озаботиться соответствием этих изменений (дополнений) действующим принципам производства.

Для правоприменителя принципы носят императивный характер, их предписания приоритетны по отношению к другим процессуальным нормам, они предопределяют смысл и порядок реализации других норм. Будучи приоритетными и определяющими (по отношению к иным процессуальным нормам), они обусловливают решение всех вопросов, возникающих при производстве по делу. Административнопроцессуальное регулирование производства не лишено пробелов и противоречий (конкуренций) между отдельными нормами.

Восполнению этих пробелов, принятию правильного (законного) решения в условиях конкуренции норм служат принципы производства по делам об административных правонарушениях. То есть встретившись с правовой неопределенностью тех или иных отношений в ходе производства по делу, правоприменитель в поиске правильного решения должен руководствоваться принципами производства. Поэтому вопрос об отнесении того или иного законодательного положения к числу принципов производства по делу имеет весьма важное значение.

К сожалению, в структуре КоАП РФ (в отличии от КАС РФ, УПК РФ) нет главы, в которой были бы систематизированы нормы-принципы производства по делам об административных правонарушениях. Лишь в гл. 1 Кодекса, посвященной задачам и принципам законодательства об административных правонарушениях, содержатся нормы, закрепляющие такие принципы законодательства, как: равенство перед законом; презумпция невиновности и законность, которые имеют определяющее, приоритетное значение для производства по делам об административных правонарушениях. В разд. IV КоАП РФ («Производство по делам об административных правонарушениях») нормыпринципы не обозначены вовсе. Указанные недостатки правового регулирования в значительной мере обусловливают различия в подходах авторов рекомендованной учебной литературы к вопросу отнесения тех или иных законоположений к числу принципов производства и, что еще хуже, игнорирование некоторыми литературными источниками этого вопроса.

Многими авторами принципы производства фактически отождествляются с его задачами или формулируются как положения, вытекающие из этих задач (объективность, полнота, своевременность, всесторонность исследования обстоятельств дела)^[2]. Другими в качестве принципов производства по делам об административных правонарушениях рассматриваются совершенно иные положения: равенство лиц, совершивших административное правонарушение, перед законом; презумпция невиновности; принцип самостоятельности в принятии решения и некоторые другие. Причем в их число авторами включены и некоторые положения, не имеющие правового закрепления (принципы материальной истины, самостоятельности)^[3].

Пока законодатель не определил приоритетность отдельных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, и не структурировал их в систему других норм КоАП РФ в качестве принципов производства, различия авторских позиций по вопросу, какие из положений, закрепленных в нормах Кодекса, следует считать принципами производства, объяснимы и допустимы. Однако в признании каких-то положений принципами должны быть и некоторые условно-объективные ограничения (критерии). Очевидно, что принципами производства являются не идеи, не правовые воззрения, а основанные на них нормы-принципы. Именно они (нормы) регулируют процессуальную деятельность. Поэтому представляется сомнительным признание в качестве принципов производства по делам об административных правонарушениях положений, не имеющих правового закрепления ни в КоАП РФ, ни в других законодательных актах (например, материальной истины, принцип самостоятельности принятия решения). Признавая подобные положения принципами производства, авторы оказываются не в состоянии указать правовые нормы, закрепляющие эти положения. Какова же ценность такого признания? Как правоприменитель или другой участник производства практически может руководствоваться этими «принципами»?

Учитывая состояние правового регулирования, теоретического осмысления и освещения в учебной литературе рассматриваемого вопроса, попытаемся выделить и рассмотреть содержание основных положений, закрепленных в нормах КоАП РФ, которые могут быть признаны принципами производства по делам об административных правонарушениях. При этом, признавая дискуссионность вопроса об отнесении той или иной нормы Кодекса к числу норм-принципов, ограничимся лишь теми из них, которые проистекают из общеправовых (конституционных) принципов, сферой действия (применения) которых несомненно является и производство по делам об административных правонарушениях.

1. Принцип равенства перед законом провозглашен в ст. 1.4 КоАП РФ в качестве одного из принципов законодательства об административных правонарушениях. Эта норма устанавливает, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, места жительства, имущественного и должностного положения и других обстоятельств. Также и юридические лица подлежат ответственности независимо от их места нахождения, организационно-правовых форм и других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ). Часть 2 этой статьи отмечает, что Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и др.). Такие лица пользуются иммунитетом от применения некоторых мер обеспечения производства (например, доставления, досмотра).

Этот принцип проистекает из положений ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина.

Из текста ст. 14. КоАП РФ видно, что в ней идет речь о равенстве лиц, совершивших административные правонарушения, перед материальным и процессуальным законом. То есть каждый совершивший административное правонарушение (независимо от его имущественного, должностного положения, убеждений, принадлежности к партиям, общественным объединениям и других обстоятельств) подлежит административной ответственности в установленном законом (КоАП РФ) процессуальном порядке (равенство перед процессуальным законом), и к нему вне зависимости от обстоятельств, указанных в ст. 1.4 КоАП РФ, применимы установленные законом административные наказания (равенство перед материальным законом).

Будучи сформулирован как общий для всего законодательства об административных правонарушениях, принцип равенства перед законом в тексте ст. 1.4 КоАП РФ не получил должной детализации применительно к производству по делам об административных правонарушениях, к его другим участникам (кроме лиц, совершивших административные правонарушения). Означает ли это, что данный принцип не распространяет свое действие на потерпевших, свидетелей и других участников производства? Исходя из смысла ст. 19 Конституции РФ, очевидно, что принцип равенства перед законом в равной мере распространяется на всех участников производства: свидетелей, потерпевших, специалистов и др. Каждое лицо, являющееся свидетелем по делу об административном правонарушении, независимо от его пола, национальности, имущественного положения и др., имеет равные процессуальные права и обязанности, несет равную ответственность за неисполнение последних. То есть каждый участник производства по делу об административном правонарушении пользуется равным объемом прав и обязанностей, обусловленным лишь занимаемым им процессуальным положением. Таким образом, права свидетеля отличаются от процессуальных прав понятого, но права и обязанности свидетелей, А и Б равны, также как равными обязанностями и правами обладают понятые В и Г (независимо от указанных в ст. 1.4 КоАП РФ обстоятельств) .

2. Презумпция невиновности — принцип, предусмотренный ст. 1.5 КоАП РФ, является, по сути, адаптированным к законодательству об административных правонарушениях конституционным принципом, провозглашенным ст. 49 Конституции РФ. Если ст. 49 Конституции РФ является руководящим началом для уголовного процесса, то ст. 1.5 КоАП РФ распространяет действие этого принципа на лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с этим принципом лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

При этом, оно считается невиновным пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и не установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело. То есть невиновность такого лица презумируется (предполагается, является данностью), и оно не обязано ее доказывать. Доказать его вину — обязанность правоприменителя. Из этого правила есть исключение. Оно не распространяется на административные правонарушения в случаях их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами (фотосъемки, видеозаписи). В этих случаях предполагается, что виновным является собственник транспортного средства или земельного участка. Доказывание факта совершения правонарушения иными лицами возложено на собственника транспортного средства или собственника (владельца) земельного участка.

И, последнее правило, заключенное в принципе презумпции невиновности, состоит в том, что неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

3. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6 КоАП РФ).

Административная ответственность предполагает применение к лицу, совершившему административное правонарушение, мер административного принуждения: процессуального принуждения (обеспечения производства) и наказания. Их применение связано с ограничением различных прав и свобод (личных, имущественных, трудовых). Эти права и свободы провозглашены и гарантированы ст. 21, 22, 35, 37 Конституции РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ они могут быть ограничены лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Статья 15 Конституции РФ обязывает органы государственной власти и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы. Из этого требования проистекает рассматриваемый принцип производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с ним лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто наказанию и мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. КоАП РФ определяет виды и размеры административных наказаний, содержит исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (доставление, задержание, досмотр, изъятие вещей и документов, привод и др.), устанавливает основания, порядок их применения и процессуального оформления.

Другое правило, составляющее содержание рассматриваемого принципа, заключается в применении этих мер органами и должностными лицами в пределах их компетенции. КоАП РФ определяет компетенцию различных органов и должностных лиц по применению административных наказаний. Такие наказания, как конфискация, административный арест, лишение специального права, дисквалификация и др., могут назначаться только судьей. Иные наказания могут назначаться органами исполнительной власти и их должностными лицами. Однако разд. III Кодекса содержит исчерпывающий перечень таких органов, определяет круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела и назначать административные наказания, определяет, какие дела подведомственны этим органам и должностным лицам. Точно также, нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, определяют, какие должностные лица, при совершении каких правонарушений правомочны применять те или иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Часть 3 ст. 1.6 КоАП РФ, помимо перечисленных, содержит указания, в соответствии с которыми при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействия), унижающие человеческое достоинство. То есть реализация рассмотренного принципа в производстве по делам об административных правонарушениях предполагает при применении мер административного принуждения строгое следование не только правовым предписаниям, но и нормам нравственности.

4. Принцип ведения производства на государственном языке (ст. 24.2 КоАП РФ).

В литературе, рассматривающей положения ст. 24.2 КоАП РФ как принцип производства, он не получил общепризнанного названия. Часто, раскрывая содержание и значение этого принципа, авторы не формулируют его название и лишь ограничиваются указанием наименования ст. 24.2 КоАП РФ («Язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях»).

В некоторых литературных источниках он назван как принцип родного языка^[4] или принцип осуществления производства на национальном языке^[5]. Представляется, что указание на государственный язык производства наиболее точно и полно отражает содержание этого принципа.

Статья 68 Конституции РФ определяет русский язык как государственный язык на всей территории РФ. В то же время она представляет право республикам устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, местного самоуправления, учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ.

Статья 19 Конституции РФ, провозглашая равенство граждан перед законом и судом, запрещает любые формы ограничения прав граждан по различным признакам, в том числе и по признакам языковой принадлежности.

Эти положения Конституции РФ получили закрепление и конкретизацию применительно к производству по делам об административных правонарушениях в ст. 24.2 КоАП РФ. Она предусматривает, что производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке — государственном языке РФ. Наряду с ним оно может вестись на государственном языке республики, на территории которого находится судья, орган, должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях.

Участникам производства, не владеющим языком, на котором ведется производство, обеспечивается право выступать, давать объяснения, заявлять ходатайства, отводы, приносить жалобы на родном языке или на свободно избранном ими языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Рассмотренный принцип дополняет содержание многих (частных) норм, регулирующих процессуальное положение участников производства, порядок действия органов и должностных лиц, принимающих процессуальные решения. Так, например, нормы Кодекса предусматривают вручение лицу, в отношении которого ведется производство, копий протоколов (об административном правонарушении, задержании, изъятии вещей и др.), постановлений, вынесенных по результатам рассмотрения дела. Однако эти нормы не содержат прямого указания на необходимость перевода вручаемых документов в случае, если лицо не владеет языком, на котором ведется производство. Очевидно, что рассмотренный принцип обязывает правоприменителя обеспечить перевод этих документов.

5. Открытое рассмотрение дела об административных правонарушениях.

В литературе этот принцип производства часто именуется как гласность производства^[6]. Гласность предполагает доступность для общественного ознакомления и обсуждения. Законодательство не предполагает такой доступности для всех стадий производства. Действия органов и должностных лиц по возбуждению дел, проведению административного расследования и пересмотру в порядке надзора постановлений такой доступностью не обладают. Поэтому представляется, что наименование ст. 24.3 КоАП РФ («Открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях») в наибольшей мере соответствует содержанию этого принципа.

Статья 123 Конституции РФ провозгласила принцип открытого судопроизводства (в том числе и административного — см. ст. 118 Конституции РФ). Статья 24.3 КоАП РФ распространяет действие этого принципа не только на административное судопроизводство, но и на рассмотрение дел об административных правонарушениях всеми органами и должностными лицами. По общему правилу, установленному этой нормой, дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению. Это значит, что помимо лиц, непосредственно заинтересованных в исходе дела (лицо, в отношении которого ведется производство, потерпевший и их представители), при рассмотрении дела вправе присутствовать представители общественности, средства массовой информации и любые другие лица.

В соответствии с этой нормой лица, участвующие в производстве по делу, и граждане, присутствующие при открытом рассмотрении дела, вправе в письменной форме и (или) с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения дела об административном правонарушении. Фотосъемка, видеозапись, трансляция по радио и телевидению процесса рассмотрения дела допускается с разрешения лица, рассматривающего дело.

Закон допускает два исключения из принципа открытого рассмотрения дела. Во-первых, этот принцип не действует при рассмотрении дел о нарушениях, зафиксированных работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. Однако жалобы на постановления, вынесенные по таким правонарушениям, подлежат открытому рассмотрению. Во-вторых, закрытое рассмотрение дела может проводиться по определению судьи (органа, должностного лица), рассматривающего дело, если открытое его рассмотрение может привести к разглашению государственной тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц (например, открытое рассмотрение дела может привести к разглашению интимных сторон личной жизни участников производства).

Действие рассмотренного принципа в полной мере проявляется при рассмотрении дел судьями. Для этого имеются необходимые материальные и организационные условия: наличие зала судебного заседания, составление графика рассмотрения судьей дел, относительно беспрепятственный вход граждан в здание суда и др. Это объясняется тем, что для суда (судьи) рассмотрение уголовных, гражданских и административных дел является основной функцией и формой деятельности. Реализация же этого принципа в деятельности других должностных лиц (органов), рассматривающих дела об административных правонарушениях, связанно с определенными сложностями. Для них рассмотрение дел не является преобладающей функцией в структуре их деятельности. У них обычно не имеется доступного для обозрения заинтересованными лицами графика рассмотрения дел. Дела, как правило, рассматриваются ими в служебных кабинетах, не располагающими должными условиями для размещения большого числа посетителей, вход последних в помещения многих органов и учреждений не является беспрепятственным. Однако все это не может служить основанием для ограничения действия названного принципа при рассмотрении дел об административных правонарушениях этими органами и должностными лицами.

Открытое рассмотрение дела, с одной стороны, служит целям воспитания граждан в духе строго соблюдения закона, а, с другой стороны, является средством контроля со стороны общества за деятельностью правоприменителя.

Завершая рассмотрение принципов производства, следует отметить, что все перечисленные выше принципы так или иначе отражены в нормах действующего КоАП РФ. Так, о недопустимости повторного административного наказания за одно и то же правонарушение говорится в п. 7 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса. Эта статья КоАП РФ в числе обстоятельств, исключающих производство по делу, называет наличие по одному и тому же факту совершенных лицом противоправных действий постановления о назначении административного наказания.

Положения о гуманизме, справедливости и соразмерности отражено в нормах КоАП РФ, запрещающих при изменении мер административного принуждения принимать решения и совершать действия, унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6), требующих при назначении административного наказания учитывать не только характер совершенного правонарушения, но и личность виновного, его имущественное положение (ст. 4.1), обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (ст. 4.2, 4.3).

Обеспечение права на защиту предусмотрено нормами действующего КоАП РФ, предоставляющими право лицу, в отношении которого ведется производство по делу, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления по делу, пользоваться юридической помощью защитника.

Оперативность производства обеспечивается действующими нормами КоАП РФ, которые устанавливают сроки давности привлечения к административной ответственности, сроки составления протокола об административном правонарушении и сроки совершения иных процессуальных действий.

Очевидно, что признание этих положений нормами-принципами не влечет существенных изменений содержания конкретных норм действующего КоАП РФ, но требует их ревизии с точки зрения их способности в полной мере обеспечить реализацию провозглашенных принципов.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Определите правовую основу и сформулируйте понятие производства по делам об административных правонарушениях.
• 2. Каковы задачи производства по делам об административных правонарушениях?
• 3. На каком языке ведется производство по делам об административных правонарушениях?
• 4. Каков порядок открытого рассмотрения дел об административных правонарушениях?
• 5. Каков порядок доведение до сведений участников производства по делу об административном правонарушении информации о поступивших судье внепроцессуальных обращениях?
• 6. Какие ходатайства предусмотрены в производстве по делам об административных правонарушениях?
• 7. Какие обстоятельства исключают производство по делу об административном правонарушении?
• 8. Каковы формы и методы прокурорского надзора при производстве по делу об административном правонарушении?
• 9. Какие издержки предусмотрены по делу об административном правонарушении?

• [1] Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 23-е изд., испр.М.: Русский язык, 1991.
• [2] Административное право Российской Федерации: учебник / под. ред. А. В. Мели-хина. М.: Юстиция, 2016.
• [3] Административное право: учебник / под. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникина, 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРАМ, 2017.
• [4] Калюжный Ю. Н. Понятие, особенности и основные этапы квалификации административных правонарушений: учебник пособие. Орел: ОрЮИ МВД России, 2015.
• [5] Административное право России: учебник для студентов вузов / под ред.В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, Н. В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юнити-Дана, 2016.
• [6] Административное право: учебник / под. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникина, 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017.