Правовой статус государственного (муниципального) служащего: понятие и структура

Государственный (муниципальный) служащий России, как и всякий субъект права — гражданин РФ, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина, установленные Конституцией и другими нормативными правовыми актами. Вместе с тем с момента замещения государственной (муниципальной) должности он становится субъектом государственно-служебных отношений.

Правовой статус (правовое положение) государственных (муниципальных) служащих — это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений. Правовой статус служащих раскрывается через установление их прав, обязанностей, ответственности.

Правовой статус государственных (муниципальных) служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством.

Права государственного служащего — это обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Общие права государственного служащего перечислены в ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.). Их можно разделить на три группы:

• 1. Права, обеспечивающие уяснение служащим их правового статуса и его правовую защиту:
  • • право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки

качества работы, условия продвижения по службе, организационно-технические условия, необходимые для исполнения служащим должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9);

• • право на ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений (п. 7 ч. 1. ст. 9);
• • право на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство (п. 10 ч. 1 ст. 9);
• • право на обращение государственного служащего в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в т. ч. по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения и т. п. (ч. 2 ст. 9).
• 2. Права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей:
  • • право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9);
  • • право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9);
  • • право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9);
  • • право на переподготовку, переквалификацию и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета (п. 8 ч. 1 ст. 9);
  • • право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9).

• 3. Права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод, обеспечивающих социальные гарантии:
  • • право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности (п. 5 ч. 1 ст. 9);
  • • право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации (п. 6 ч. 1 ст. 9);
  • • право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы (п. 9 ч. 1 ст. 9);
  • • право на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов (п. 11 ч. 1 ст. 9).

Под обязанностями государственного служащего имеются в виду обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами для обязательного систематического осуществления функции (основные действия), составляющие в своей совокупности существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» (ст. 10) нормативно определен состав основных обязанностей государственных служащих, но законодательство возлагает на государственного служащего большее число обязанностей; конкретные обязанности госслужащих по соответствующим государственным должностям определяются соответствующими должностными инструкциями и положениями.

В Законе предусматривается шесть обязанностей, относящихся к существу служебной деятельности, и две — сопутствующие статусу государственных служащих.

Обязанность государственного служащего обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ является одной из основных и обусловлена тем, что государственный служащий органически связан с государством. Выполнение этой обязанности означает, что государственный служащий должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов: соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, равноправия и полноправия граждан, законности, гуманизма и др. Государственный служащий не должен совершать действия, приводящие к подрыву авторитета государства и государственной службы, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов. Он обязан препятствовать всем проявлениям, направленным на отрицание конституционного строя.

Обязанность по обеспечению поддержки конституционного строя должна исполняться государственным служащим посредством активных действий по вовлечению граждан в поддержку конституционного строя.

Государственный служащий должен добросовестно, активно и в полной мере осуществлять должностные обязанности, предусмотренные законодательством, исполнять приказы, распоряжения, указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. От государственного служащего ожидается, что он будет прилагать все усилия, чтобы всегда выполнять свои должностные функции наилучшим образом, соблюдая при этом правила внутреннего служебного распорядка государственного органа, не разглашая государственную, служебную, коммерческую и другие тайны.

Государственный служащий должен иметь необходимую профессиональную подготовку и прежде всего обладать знаниями, достаточными для исполнения должностных полномочий.

Ограничения и запреты (правоограничения), связанные с государственной службой, — это обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено. Их назначение:

• • обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;
• • установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих своими обязанностями;
• • создать условия для независимости служебной деятельности;
• • гарантировать соблюдение государственными служащими прав и свобод граждан.

Установленные правоограничения рассматриваются в двух основных аспектах:

• а) несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;
• б) обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.

Федеральным законом установлены следующие правоограничения для государственного служащего:

• • запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
• • запрет быть депутатом законодательного (представительного) органа;
• • запрет заниматься предпринимательской деятельностью;
• • запрет состоять членом органа управления коммерческой организации;
• • запрет быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен этому органу;
• • запрет использовать в неслужебных целях средства служебного обеспечения;
• • запрет получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

• • запрет получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением своих должностных полномочий;
• • запрет принимать иностранные награды без специального разрешения Президента РФ;
• • запрет выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;
• • запрет принимать участие в забастовках;
• • запрет использовать служебное положение в интересах политических партий и других общественных объединений;
• • обязанность передавать в доверительное управление на время прохождения государственной службы под гарантию государства доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций;
• • обязанность представлять в органы налоговой службы сведения о полученных доходах и имуществе (при поступлении на государственную службу и ежегодно во время прохождения службы);
• • обязательное дактилоскопирование государственных служащих. Также законом предусмотрены ограничения в приеме на государственную службу и ряд специальных оснований прекращения государственно-служебных отношений, являющихся также правоограничениями.

Поощрение государственного служащего — это форма общественного признания заслуг, оказание ему почета, имеющего большое моральное значение и влекущего определенные правовые, в т. ч. и материальные преимущества.

Основаниями для поощрения государственного служащего являются:

• • успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;
• • продолжительная и одновременно безупречная служба;
• • выполнение заданий особой важности и сложности.

В соответствии с Положением о федеральной государственной службе к государственному служащему могут быть применены:

• • единовременное денежное поощрение;
• • объявление благодарности с денежным поощрением;
• • награждение ценным подарком;
• • присвоение почетного звания;
• • награждение орденами и медалями.

Под юридической ответственностью государственных служащих следует понимать меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативными правовыми актами в качестве реакции государства на совершение государственным служащим правонарушения. Основанием для применения таких мер является нарушение госслужащим своих служебных обязанностей.

Юридическая ответственность государственных служащих наступает на общих основаниях ответственности по российскому праву, которые включают равенство всех перед законом, единую процессуальную форму рассмотрения дела о правонарушении, привлечение к одному виду ответственности без освобождения от другого вида ответственности и др.

Вместе с тем в регламентации ответственности государственных служащих имеются и некоторые особенности: в ряде случаев — повышенная ответственность; специфические санкции, применяемые только в отношении госслужащих.

В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности могут быть нарушены, к государственным служащим могут применяться следующие виды ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, иные меры воздействия.

Дополнительные социальные гарантии, предоставляемые государственным служащим, традиционно носят компенсационный характер. На государственных служащих распространяются многочисленные правоограничения, установленные законом; материальное вознаграждение, которое они получают, значительно ниже, чем у лиц, занятых в негосударственном секторе экономики. Вместе с тем служебная нагрузка, ненормированный рабочий день, ответственность за принимаемые управленческие решения у государственных служащих не только не ниже, но часто превосходят аналогичные показатели других категорий служащих. Анализ практики правового регулирования государственной службы в правовых государствах позволяет выделить две наиболее важные социальные гарантии, предоставляемые государственным служащим:

• • практически гарантированная занятость на весь период профессиональной жизни человека (т. е. от поступления на службу и до выхода на пенсию);
• • высокий уровень пенсионного обеспечения, прямо связанный с выслугой лет на государственной службе.

Именно они делают государственную службу привлекательной и престижной в глазах граждан. Таким образом, нормативно закрепленные социальные гарантии являются неотъемлемым элементом правового статуса государственных служащих.