Регулирование дефицита бюджета, государственного и муниципального долга

Бюджетный дефицит и его регулирование

Регулирование бюджетного дефицита, представляющего собой превышение расходов бюджета над его доходами, является одной из важнейших составляющих управления государственными и муниципальными финансами. Возникновение бюджетного дефицита может быть обусловлено целым рядом причин, имеющих весь спектр характеристик — от негативных до позитивных, поэтому говорить о нем как об однозначно отрицательном явлении невозможно. Однако какими бы причинами он ни был вызван, он должен находиться под пристальным вниманием органов, отвечающих за формирование и реализацию финансовой политики публично-правового образования.

Регулирование бюджетного дефицита включает в себя два крупных направления. Первое из них, которое можно определить как функциональное, заключается в обеспечении сбалансированности доходов и расходов бюджета, проведении финансовой политики, направленной на обеспечение макроэкономической устойчивости. Второе направление носит административный характер и заключается в установлении нормативных ограничений предельно допустимой величины бюджетного дефицита. Такие ограничения могут носить более или менее жесткий характер. Так, например, Маастрихтское соглашение, являющееся базовым документом единого европейского экономического пространства, устанавливает предельный размер бюджетного дефицита для стран Европейского союза, равный 3% ВВП. Однако на практике это ограничение соблюдается не всеми странами, и решение о применении или неприменении санкций в отношении нарушителей принимается в индивидуальном порядке.

В Российской Федерации ограничения на предельный допустимый размер бюджетного дефицита установлены БК РФ, и таким образом их соблюдение является обязательным. В отношении федерального бюджета такое ограничение сформулировано косвенным образом, т. е. формально оно в БК РФ отсутствует, однако фактически следует из бюджетного правила, содержащегося в ст. 199 БК РФ.

Формулировка бюджетного правила напрямую связана с порядком использования нефтегазовых доходов федерального бюджета. В соответствии со ст. 96.6 БК РФ к ним относятся доходы от уплаты:

• — налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
• — вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
• — вывозных таможенных пошлин на газ природный;
• — вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Порядок использования нефтегазовых доходов основывается на сопоставлении прогнозируемой и базовой цены на нефть (экспортной цены на природный газ) с учетом прогнозируемого (фактически сложившегося в отчетном периоде) курса доллара США к рублю. В случае если величина нефтегазовых доходов, рассчитанная исходя из разницы этих цен является положительной, то она рассматривается как дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета. Если же эта величина отрицательна, то она рассматривается как недополученные нефтегазовые доходы федерального бюджета. При этом в соответствии со ст. 96.6 БК РФ под базовой ценой на нефть понимается среднегодовая цена, равная 40 долл. США за один баррель в ценах 2017 г., подлежащая ежегодной индексации на 2% начиная с 2018 г., а под базовой экспортной ценой на газ природный — прогнозируемое значение среднегодовой экспортной цены на газ природный, умноженное на соотношение базовой цены на нефть к прогнозируемой цене на нефть.

Дополнительные нефтегазовые доходы являются основным источником формирования Фонда национального благосостояния, который представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. В соответствии со ст. 96.10 БК РФ направлениями расходования средств Фонда национального благосостояния являются софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета ПФР.

Вернемся к бюджетному правилу. Начиная с 2019 г. его формульное представление выглядит следующим образом:

где Р — общий объем расходов федерального бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде; НГД — объем нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный^[1] и прогнозируемого обменного курса доллара США к рублю; Д — объем доходов федерального бюджета; Р_обд — прогнозируемый объем расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга.

Нетрудно заметить, что данное правило очень жестко ограничивает дефицит федерального бюджета. Фактически его возникновение возможно только в том случае, если среднегодовая цена на нефть опустится ниже базовой.

В отличие от практики косвенного регулирования предельной величины дефицита федерального бюджета, ограничения предельной величины дефицита бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований носят прямой характер (табл. 5.1).

Таблица 5.7.

Предельные размеры дефицита бюджета для субъектов РФ и муниципальных образований.

Регулирование дефицита бюджетов бюджетной системы РФ напрямую связано с принципом сбалансированности бюджета, установленным ст. 33 БК РФ, из формулировки которого следует, что в случае утверждения бюджета с дефицитом в законе или решении о бюджете должны быть утверждены соответствующие источники его финансирования. Однако даже если бюджет является сбалансированным или профицитным, может возникнуть необходимость привлечения источников финансирования бюджетного дефицита, что связано с необходимостью погашения долговых обязательств.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов закреплены соответственно в ст. 94, 95 и 96 БК РФ, который не только перечисляет их, но и разделяет на внутренние и внешние по валютному признаку. Таким образом, к внешним источникам финансирования бюджетного дефицита относятся источники, номинированные в иностранной валюте, к внутренним — номинированные в валюте РФ. В настоящее время внутренние источники финансирования бюджетного дефицита могут использоваться на всех уровнях бюджетной системы, правом привлечения внешних источников наделены только федеральный и региональный уровни.

Еще одной возможной классификацией источников финансирования бюджетного дефицита, следующей из установленных БК РФ перечней, является из разделение на кредитные и некредитные. К некредитным источникам относятся, в частности, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правовых образований, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета в течение соответствующего финансового года, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение, а также некоторые другие источники.

Кредитные источники финансирования бюджетного дефицита возникают на основе функционирования механизма государственного (муниципального) кредита. Именно они преобладают в структуре источников финансирования бюджетного дефицита на всех уровнях бюджетной системы РФ. При этом БК РФ запрещает использовать в качестве источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований кредиты ЦБ РФ, а также приобретение ЦБ РФ государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг при их размещении. Данное ограничение связано с инфляционным характером таких заимствований.

Привлечение кредитных источников финансирования бюджетного дефицита приводит к формированию государственного (муниципального) долга.

• [1] В соответствии со ст. 96.6 БК РФ под базовой экспортной ценой на газ природныйпонимается прогнозируемое значение среднегодовой экспортной цены на газ природный, умноженное на соотношение базовой цены на нефть к прогнозируемой ценена нефть.
• [2] Бюджетный кодекс РФ не содержит понятия «высокодотационный бюджет», однако
• [3] на практике оно применяется:
• [4] — к субъектам РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджетав течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объемасобственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
• [5] — муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененнойдополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчет
• [6] ных финансовых лет превышала 50% объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности
• [7] исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетныхфинансовых лет.