Понятие и сущность муниципального управления

Раскроем сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

Исторический экскурс

Термин «муниципалитет» (от лат. municipium — принимаю обязанность) появился в республиканскую эпоху Древнего Рима. Этим термином обозначались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В России этот термин применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления.

Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в конституциях стран, является требованием Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Она была подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г.

Европейская хартия определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

Государственный контроль за ОМСУ должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.

Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более 20 ее статей регламентируют осуществление местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст. 3), выделила ОМСУ из системы органов государственной власти (ст. 12), признала экономическую основу местного самоуправления — муниципальную собственность — наряду с другими формами собственности (ст. 8).

Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через ОМСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодатель определил вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований.

К муниципальным образованиям относятся — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Например, к вопросам местного значения муниципального района относятся:

• 1) составление и исполнение бюджета муниципального района;
• 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
• 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 4) организация в границах муниципального района электрои газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;
• 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;
• 6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;
• 7) участие в профилактике терроризма и экстремизма;
• 8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

• 9) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной полицией;
• 10) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
• 11) организация предоставления общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных организациях;
• 12) создание условий для оказания медицинской помощи населению на и др.

Важно запомнить!

Самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать установленные полномочия. Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

• — определение общих принципов организации местного самоуправления;
• — правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и их должностных лиц, в области местного самоуправления;
• — правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• — правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) ОМСУ и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Если ОМСУ полагает, что законодательные и подзаконные акты по вопросам организации местного самоуправления не соответствует Конституции РФ и законодательству РФ, то он вправе обратиться в соответствующий суд для разрешения данной проблемы.

Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия ими противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Такая ответственность наступает перед: а) государством; б) физическими и юридическими лицами.

Правовую основу деятельности местного самоуправления составляют Конституция РФ, Закон о местном самоуправлении, ГК РФ, БК РФ, КоАП РФ, УК РФ, Земельный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

В настоящее время в Российской Федерации имеется 22 777 муниципальных образований, из них сельских поселений 18 525.

Закон о местном самоуправлении устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления.

Закон устанавливает, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении ОМСУ, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Вопросы терминологии

Применительно к муниципальному управлению термин «управление» обозначает:

• 1) функцию муниципального образования (как организованной системы), обеспечивающую достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности;
• 2) внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (ОМСУ) и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
• 3) оно служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;
• 4) управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему — муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

Таким образом муниципальное управление — это целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные структуры — органы муниципального управления.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией и т. д.), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные ОМСУ.

Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление (в широком смысле слова) — это деятельность выборных и других ОМСУ по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета, а также иной их деятельностью, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения.

А в узком смысле слова муниципальное управление характеризуется через деятельность только исполнительно-распорядительных ОМСУ.

Таким образом, муниципальное управление — это целый комплекс экономических, социальных и правовых воздействий на муниципальное образование, направленных на повышение его экономического благосостояния. Местные администрации вправе самостоятельно определять цели и задачи развития территории, не противоречащие федеральному законодательству.

В целом муниципальное управление располагает такими функциональными возможностями, как:

• — принятие местного бюджета и администрирование местных налогов;
• — проведение самостоятельной по отношению к федеральной власти модели экономического развития муниципального образования (например, право создавать административные структуры по управлению муниципальной собственностью);
• — использование непосредственной формы демократии в виде местного референдума для привлечения населения к решению наиболее важных вопросов местного значения;
• — управление муниципальной собственностью.

Проблемы практики

Наиболее проблемными вопросами являются поддержка и модернизация ЖКХ, транспортной инфраструктуры и физического состояния жилого фонда. Дело в том, что большинство предприятий, отвечающих за развитие ЖКХ, либо приватизированы, либо проданы частным владельцам. Однако коммунальные сети по-прежнему находятся в муниципальной собственности, а потому возникает проблема совмещения интересов местного населения, администрации поселения и собственников компаний. Аналогичная ситуация и в отношении транспортной инфраструктуры. Ведь дороги и развязки — в основном государственные или муниципальные, а транспорт — частный.

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ допускает наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями, если такие полномочия переданы им на основе федерального закона или закона субъекта РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Из смысла данного конституционного предписания следует, что выполнение переданных государственных полномочий должно соответствовать сущности местного самоуправления, быть связано с решением вопросов местного значения и содействовать эффективному выполнению основных функций местного самоуправления.

При анализе норм Закона о местном самоуправлении следует, что наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями Российской Федерации характеризуется следующими основные чертами.

• 1. Эти полномочия передаются только федеральными законами или законами субъектов РФ в зависимости от того, от какого уровня власти эти полномочия передаются.
• 2. Принятие иных нормативных правовых актов по этим вопросам не допускается.
• 3. Государственные полномочия передаются, как правило, ОМСУ муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законом. Данное обстоятельство предопределило участие органов государственной власти в конкурсной комиссии, создаваемой для назначения на должность главы администрации муниципальных районов и городских округов. В то же время не исключается возможность в отдельных случаях наделять государственными полномочиями ОМСУ поселений. Однако это не правило, а исключение.
• 4. Наделение полномочиями осуществляется, как правило, на неограниченный срок. Но если данные полномочия имеют определенный срок действия — на срок действия этих полномочий.
• 5. Финансовое обеспечение выполнения переданных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Иные формы финансирования, такие как учет в дотациях, отчисления от налогов и т. п., в данном случае неприменимы. Порядок предоставления таких субвенций устанавливается ст. 63 Закона о местном самоуправлении, а также БК РФ.
• 6. ОМСУ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
• 7. Законами субъекта РФ ОМСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Например, полномочиями:
  • — по формированию и содержанию архивных фондов субъекта РФ;
  • — предупреждению чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидации их последствий;
  • — организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
  • — осуществлению регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

• — поддержке сельскохозяйственного производства;
• — поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества;
• — осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них;
• — организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси и др.
• 8. Осуществление отдельных государственных полномочий — не право, а именно полномочие (право + обязанность) ОМСУ. Это следует из ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, определяющей, что ОМСУ, должностные лица обязаны соблюдать законы.
• 9. Законодатель установил требования к содержанию федерального закона, закона субъекта РФ, предусматривающего наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями.
• 10. Должен осуществляться контроль органов государственной власти за исполнением переданных полномочий ОМСУ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П установил, что контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности ОМСУ по исполнению переданных им государственных полномочий.
• 11. Органы государственной власти при необходимости вправе выдавать субъектам местного самоуправления обязательные для исполнения письменные предписания по устранению выявленных нарушений требований законов, регулирующих вопросы осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
• 12. Основаниями прекращения выполнения переданных полномочий могут быть:
  • — истечение срока, на который они были переданы;
  • — истечение срока действия самого полномочия;
  • — признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий ОМСУ;
  • — невозможность обеспечения переданных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
  • — систематическое нарушение законодательства ОМСУ при реализации переданных государственных полномочий; принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере^[1].

В настоящее время в субъектах РФ принято достаточно законов по передаче отдельных государственных полномочий ОМСУ. Например, Московская областная Дума 12 октября 2017 г. приняла Закон Московской области № 16/32-П «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений». В соответствии с ним ОМСУ муниципальных районов и городских округов Московской области наделяются государственными полномочиями:

• 1) по принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, расположенного на территории муниципального района, городского округа;
• 2) распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории муниципального района, городского округа, за исключением случаев, предусмотренных законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности;
• 3) переводу земель, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую, на территории муниципального района, городского округа, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и случаев перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов.

Закон Иркутской области от 11 декабря 2008 г. № 104-оз наделяет ОМСУ государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Проблемы практики

Заслуживает внимания позиция некоторых авторов о том, что законодателю для защиты местного самоуправления от произвола со стороны органов государственной власти целесообразнее ввести процедуру учета мнения местного населения по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и предусмотреть договорную форму передачи осуществления полномочий^[2].

Вместе с тем до настоящего времени, как отмечает Е. С. Шугрина, «большую проблему представляют собой так называемые скрытые полномочия, или нефинансируемые мандаты, когда органы местного самоуправления получают полномочия органов государственной власти в завуалированной форме без необходимого финансового обеспечения»^[3].

Законодатель определил, что государственными полномочиями, как правило, наделяются ОМСУ муниципальных районов и городских округов. В связи с этим вопрос о делегировании полномочий внутригородским территориям городов федерального значения решается законами этих городов. Практика свидетельствует о том, что указанные территории наделяются отдельными государственными полномочиями^[4].

Например, Закон г. Москвы от 11 июля 2012 г. № 39 наделяет ОМСУ муниципальных округов в г. Москве отдельными полномочиями г. Москвы в следующих целях:

• а) обеспечения учета мнения населения и органов местного самоуправления при принятии решений органами исполнительной власти г. Москвы;
• б) повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти г. Москвы;
• в) усиления роли органов местного самоуправления в социальноэкономическом развитии соответствующих территорий (в сфере благоустройства, строительства, капитального ремонта и содержания жилищного фонда и т. п.).

Важно отметить, что в ч. 1 ст. 19 Закона о местном самоуправлении в четко указано, что любые полномочия, не отнесенные этим законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления их ОМСУ.

Ряд исследователей предлагают ввести в научный оборот термин «предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». Они правильно обосновывают свою позицию тем, что в Конституции РФ и федеральных законах решение многих вопросов возложено совместно на органы государственной власти и органы местного самоуправления без указания на их раздельные полномочия.

Например, в ст. 3 Федерального закона 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» определено, что противодействие терроризму — «деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по … В то же время в ст. 5.1 данного Закона определены только полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в области противодействия терроризму, но ничего не сказано о конкретных полномочиях ОМСУ в этой области.

В Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40); медицинская помощь оказывается гражданам как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1, 2 ст. 41); граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2, 3 ст. 43). Поэтому исследователи предлагают «отнести часть вопросов местного значения к предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и закрепить их законодательно»^[5].

Основной проблемой наделения ОМСУ государственными полномочиями является несвоевременное и неполное их финансирования из бюджетов субъектов РФ.

Например, практика регионов, где полномочия по предоставлению жилья сиротам переданы ОМСУ, также свидетельствует о фактах их недостаточного финансового обеспечения, что ставит под угрозу решение проблемы и зачастую влечет нарушение прав нуждающихся.

Таким образом, в законодательстве установлен четкий порядок наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями. Определено, что любые полномочия, не отнесенные законодателем к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления ОМСУ. Наличие таких установлений является гарантией компетенционной и финансовой самостоятельности ОМСУ. На практике судам стало проще признавать законы и иные нормативные акты о наделении ОМСУ отдельными государственными полномочиями незаконными в связи с их несоответствием установленным требованиям^[6].

• [1] Попова Н. Ф. О государственных полномочиях органов местного самоуправления // Современный юрист. 2016. № 1. С. 9—18.
• [2] Афанасьев А. А. Осуществление органами местного управления сельских поселений отдельных государственных функций // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 4. С. 34—40.
• [3] Шугрина Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состоянияи тенденции развития // Муниципальное право. 2014. № 4. С. 2—19.
• [4] Бялкина Т. М. О некоторых аспектах российского городского самоуправленияв свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право.2015. № 1. С. 62—66.
• [5] См.: Гулина В. В. Некоторые проблемы взаимодействия органов государственнойвласти и органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 11. С. 20—23; Дитятковский М. Ю. О предметах ведения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российскогоправа. 2007. № 11. С. 23—32.
• [6] Попова Н. Ф. О государственных полномочиях органов местного самоуправления // Современный юрист. 2016. № 1. С. 9—18.