Российские суверенные фонды как государственные финансовые механизмы

В результате освоения материала данной главы обучающийся должен:

знать

• • правовой статус и типы российских суверенных фондов;
• • цели создания и порядок функционирования российских суверенных фондов;
• • специфику каждого из типов российских суверенных фондов;

уметь

• • оперировать основными юридическими понятиями, применяемыми при регулировании российскими суверенными фондами;
• • формулировать и решать задачи по поиску оптимальных правовых решений в сфере государственных инвестиционных фондов;

владеть

• • навыками самостоятельной работы в сфере правового регулирования российских суверенных фондов;
• • умением выделять национальное и импортированное правовое регулирование, касающееся российских суверенных фондов.

Отдельные аспекты функционирования российских суверенных фондов рассматривались выше в контексте общеправовых и политических подходов к суверенным фондам. В данной главе рассматриваются конкретные вопросы правового статуса, регулирования и инвестиционной политики Стабилизационного фонда, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния^[1].

Стабилизационный фонд

История создания резервных фондов в России уходит корнями в далекое прошлое. Еще С. Ю. Витте отмечал: «К финансам России не применима система, согласно которой государство не должно сосредотачивать в своем распоряжении запасные средства. Эта система привела бы в расстройство государственное хозяйство, затруднила бы в случаях бедствий правительственную помощь населению и явилась бы шагом к политическому ослаблению нашего отечества»^[2].

Тема создания финансовых резервов оказалась актуальной и для современного развития страны. Еще со времен Советского Союза состояние экономики в значительной степени определялось ее экспортными возможностями. Основной статьей экспорта была и остается продукция добывающих отраслей, в первую очередь нефтяной и газовой. Однако доходы от экспорта нефти и газа зависели от цен на мировых товарных рынках, и их падение приводило к неблагоприятным для российской экономики последствиям.

В условиях интеграции России в мировую систему хозяйства мировые товарные рынки стали определять условия развития российской экономики. Чтобы уменьшить эту зависимость, нужны были новые экономические концепции, одной из которых стала идея создания резервного фонда^[3]. Такой резервный фонд был создан Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год», в ст. 1 которого говорилось, что «превышение доходов над расходами направляется в 2002 году… в сумме 109 765,3 млн руб. на образование финансового резерва»^[4].

Источники образования финансового резерва, порядок пополнения, цели использования средств фонда, их размещения и управления ими были определены в ст. 2 упомянутого закона, а позже конкретизированы постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2002 г. № 322 «О порядке управления средствами финансового резерва»^[5]. Хотя этот фонд не получил законченного самостоятельного правового статуса, он стал первым современным опытом России в области создания суверенных фондов.

В 2003 г. цена на нефть резко возросла, валютные резервы также резко увеличились. Это спровоцировало рост реального курса рубля. Конкурентоспособность российских товаров снизилась, что повлекло снижение темпов промышленного производства в стране. Чтобы создать механизм стерилизации избыточной валютной массы и нейтрализовать проблему, было принято решение о формировании стабилизационного фонда, аккумулирующего часть экспортных сверхдоходов. Концепция предполагала выбор между двумя возможными типами фондов: чисто стабилизационным или фондом будущих поколений. Первый используется для покрытия текущего бюджетного дефицита, последний обычно ориентирован на накопление ресурсов на длительную перспективу. Возобладала идея создания резерва первого типа — для предотвращения дефицита федерального бюджета в случае ухудшения конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.

Мировой финансовый кризис подтвердил правильность выбранной концепции: накопленные резервы позволили смягчить последствия этого кризиса для России.

Образование в 2004 г. Стабилизационного фонда с формализованными, законодательно закрепленными правилами пополнения и расходования стало принципиальным шагом в создании эффективного механизма, ограничивающего влияние внешних условий на бюджет и экономику в целом.

Создание и функционирование Стабилизационного фонда (далее — Фонд) регулировалось гл. 13.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), которая была введена Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ и утратила силу с 1 января 2008 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ) в связи с разделением Фонда на два новых фонда — Резервный фонд и Фонд будущих поколений (позже — Фонд национального благосостояния).

Наполнение Фонда началось в январе 2004 г.: 30 января 2004 г. на счет Фонда было зачислено около 106 млрд руб., к концу декабря 2004 г. на счете находилось более 522 млрд руб.^[6]

Динамика наполнения Фонда был такова, что к моменту принятия решения о его преобразовании (30 января 2008 г.) объем средств Фонда составлял 3 851,80 млрд руб. (157 млрд долл. США).

Предназначение Фонда. В соответствии со ст. 96.1 БК РФ Стабилизационный фонд являлся частью средств федерального бюджета, образующейся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (установлена с 1 января 2006 г. на уровне 27 долл. США за баррель сорта Urals)^[7].

Фонд должен был способствовать стабилизации экономического развития страны, стать одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшить инфляционное давление, снизить зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров.

Формирование и использование средств Фонда. Полномочиями по управлению средствами Фонда обладало Министерство финансов РФ (Минфин), порядок управления определялся Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда могли осуществляться Центральным банком по договору с Правительством РФ^[8].

Согласно предназначению Фонда — служить стратегическим финансовым резервом государства — его средства могли размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых был утвержден Правительством РФ^[9].

Правительство наделило Минфин полномочиями по распределению активов Фонда в разрезе валют, весов и сроков и утвердило порядок управления средствами Фонда. В соответствии с утвержденным порядком управление средствами Фонда могло осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и одновременно)^[10]:

• — путем приобретения за счет средств Фонда долговых обязательств иностранных государств;
• — путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах в Банке России.

Минфин управлял средствами Фонда согласно второму методу — путем размещения средств на валютных счетах в Банке России. При этом в соответствии с утвержденным им порядком расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте, Центральный банк уплачивал на остатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности портфелей, сформированных из долговых обязательств иностранных государств, соответствующих утвержденным требованиям.

Правила инвестирования средств Фонда. Правительство Российской Федерации определило, что к долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Фонда, относятся:

• — долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США, номинированные в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов;
• — долговые обязательства, страны-эмитенты которых имеют рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинге» (Fitch Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (Standard & Poor’s), либо не ниже уровня «Ааа» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторе Сервис» (Moody’s Investors Service);
• — долговые обязательства, срок погашения которых является фиксированным, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;
• — долговые обязательства, ставка купонного дохода (в случае купонных долговых обязательств) и номиналы которых являются фиксированными;

• — долговые обязательства, объем выпуска которых, находящийся в обращении, составляет не менее 1 млрд долл. США для долговых обязательств, номинированных в долларах США, не менее 1 млрд евро — для долговых обязательств, номинированных в евро, и не менее 0,5 млрд фунтов стерлингов — для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов;
• — долговые обязательства, выпуски которых не являются выпусками, предназначенными для частного (непубличного) размещения.

Минфин России был уполномочен утверждать валютную структуру и норматив срока до погашения. Срок до погашения долговых обязательств иностранных государств на день их приобретения (день формирования портфеля) был установлен в диапазоне, ограниченном следующими сроками: минимальный срок — три месяца, максимальный срок — три года.

Позднее эти сроки были изменены: для долговых обязательств, номинированных в долларах США и евро, — соответственно два месяца и 15 месяцев, для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов, — три месяца и 36 месяцев^[11].

В соответствии с приказом Минфина России от 22 мая 2006 г. № 157 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации и порядка приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в соответствие с нормативной валютной структурой» средства Фонда были размещены согласно следующей валютной структуре: доллар США — 45%, евро — 45%, фунт стерлингов — 10%.

Таким образом, после создания Фонда постепенно шла детализация и конкретизация нормативно-правовой базы российских суверенных фондов. В сравнении с первым финансовым резервом 2002 г. более полно проработаны требования к финансовым активам, разрешенным для вложения средств Стабилизационного фонда. Однако ввиду неблагоприятной финансово-правовой конъюнктуры в Европе и США, подвергавшей угрозе сохранность активов Стабилизационного фонда, не нашел применения второй из заявленных способов управления — прямое приобретение за счет средств Фонда долговых обязательств иностранных государств.

Отчетность по операциям со средствами Фонда. В соответствии со ст. 96.5 БК РФ Минфин России ежемесячно обязан был публиковать сведения об остатках средств Фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств и использовании средств Фонда в отчетном месяце, а также представлять в Правительство Российской Федерации в составе отчетности об исполнении федерального бюджета квартальные и годовые отчеты о поступлении средств в Фонд, их размещении и использовании^[12].

Правительство РФ направляло ежеквартальные и годовые отчеты в Государственную Думу и Совет Федерации о поступлении средств в Фонд, их размещении и использовании в составе отчетности об исполнении федерального бюджета.

Движение средств Стабилизационного фонда в 2005—2008 гг. Объем средств Стабилизационного фонда на 1 января 2005 г. составил более 522 млрд руб. В 2005 г. за счет средств Стабилизационного фонда был досрочно погашен государственный внешний долг России перед МВФ в размере 3,3 млрд долл. США, а также досрочно погашена часть внешнего долга России перед странами — членами Парижского клуба кредиторов в соответствии с соглашением от 13 мая 2005 г. В 2005 г. впервые средства Стабилизационного фонда использовались как источник финансирования погашения государственного внешнего долга России. До этого в истории Парижского клуба не было столь большого по объему досрочного погашения должником своего долга^[13]. В 2006 г. за счет средств Стабилизационного фонда также состоялось досрочное погашение государственного внешнего долга перед странами — членами Парижского клуба кредиторов в объеме 604,7 млрд руб.

Таким образом, в 2006 г. Минфин России продолжил политику в области государственного долга, направленную на досрочное погашение государственного внешнего долга и развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг.

Учитывая, что в тот период приобретение за счет средств Стабилизационного фонда от имени Минфина России долговых обязательств иностранных государств не в полной мере обеспечивало защиту финансовых интересов Российской Федерации из-за наличия юридических рисков, Минфин России в 2006 г. также использовал только один из двух разрешенных способов управления средствами Стабилизационного фонда, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. № 229; а именно, за счет указанных средств была приобретена и размещена на счетах, открытых Федеральным казначейством в Банке России, иностранная валюта на общую сумму 2 340 945,0 млн руб. в пропорции 45% — доллары США, 45% — евро, 10% — фунты стерлингов.

Кроме того, в соответствии с распоряжением правительства от 12 августа 2006 г. № 1102-р средства Стабилизационного фонда в размере 616 769,7 млн руб. использованы на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2007 г. остатки на счетах по учету средств Стабилизационного фонда составили 0,0 руб., 39 401,8 млн долл. США,.

30 823,3 млн евро, 4 634,6 млн фунтов стерлингов^[14], что в сумме равнялось 2, 3 трлн руб.

В 2007 г. поступления в Фонд составили 1,9 трлн руб. в виде остатков средств федерального бюджета на 1 января 2007 г., дополнительных доходов, возврата неиспользованных средств и доходов от размещения^[15].

В течение 2007 г. из Фонда были перечислены средства в объеме более 340 млрд руб., из них 300,0 млрд руб. были внесены в качестве имущественного взноса Российской Федерации в уставные капиталы государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий», а также увеличения Инвестиционного фонда.

По состоянию на 30 января 2008 г. совокупный объем Стабилизационного фонда составил 3 851,80 млрд руб. (157,38 млрд долл. США). Расчетная доходность с начала операций по размещению средств Стабилизационного фонда (24 июля 2006 г.), взвешенная в соответствии с его валютной структурой, составила 10,75% годовых в долларах США.

30 января 2008 г. во исполнение Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ средства Стабилизационного фонда были зачислены на счета Федерального казначейства в Центральном банке по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

По состоянию на 31 января 2008 г. совокупный объем Резервного фонда составил 3 069,00 млрд руб. (125,4 млрд долл. США), а Фонда национального благосостояния (далее — ФНБ) — 782,80 млрд руб. (31,98 млрд долл. США).

Таким образом, к концу 2007 г. Стабилизационный фонд выполнил свою задачу «стерилизации избыточной денежной массы», и на первый план вышла задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен^[16].

В период 2005—2007 гг. инвестиционная политика Минфина России не отличалась разнообразием: преобладали два вида размещения — вложения в иностранную валюту и наполнение уставных капиталов государственных корпораций. Объяснить это можно несколькими обстоятельствами: отсутствием опыта создания и управления суверенными фондами, постоянной критикой изнутри и недоброжелательным отношением к российским государственным инвестициям за границей, отсутствием возможности внутреннего размещения вследствие сравнительно небольшого объема российского финансового рынка.

Так, в рамках поиска оптимальной инвестиционной политики в конце 2007 г. Банк России вышел с инициативой покупки валюты на открытом рынке в России в качестве элемента курсовой политики. Однако эта инициатива не получила поддержки: вывод на открытый рынок средств Стабилизационного фонда мог привести к дестабилизации всего российского финансового рынка^[17].

Выполнив свою задачу, Стабилизационный фонд дал начало новым фондам, предназначенным для достижения других целей в деле обеспечения стабильного экономического и финансового развития России, стал моделью внутреннего правового регулирования государственных инвестиционных валютных резервов.

Следует отметить, что поскольку средства Стабилизационного фонда находились в оперативном управлении Банка России и были растворены в его собственных средствах, назвать этот фонд «суверенным» можно в том смысле, что он являлся частью общегосударственных резервов и не управлялся отдельно от них. Но он не имел статуса самостоятельного юридического лица, находящегося в собственности государства. Однако в отношении этого фонда были соблюдены практически все требования международных стандартов: информация о порядке формирования, пополнения, расходования, о системе управления, о размещении средств, спектре активов, разрешенных для инвестирования, об уровне доходности и других параметрах регулярно размещалась на сайте Минфина России в сети Интернет.

Деятельность по управлению средствами фонда была строго регламентирована, все нормативные акты, касающиеся деятельности фонда, принимались уполномоченными органами государственной власти, были опубликованы в соответствующих изданиях и доступны для широкой публики.

Правительство Российской Федерации регулярно отчитывалось перед Федеральным Собранием о состоянии фонда. Счетная палата Российской Федерации контролировала целевое использование средств фонда в рамках наблюдения за исполнение бюджетов соответствующих лет и публиковала отчеты о результатах проверки.

• [1] По состоянию правового регулирования на 2015 г.
• [2] Витте С. Ю. Доклад Государственному Совету о государственной росписи доходови расходов на 1901 год // Основные результаты и направления бюджетной политикив 2007 году и среднесрочной перспективе. М.: Минфин России, 2006. Сентябрь. С. 40.(Лексика оригинала сохранена. —Авт.)
• [3] См.: Илларионов А. Лишние деньги государства // Известия. 2003. 30 апреля.
• [4] Российская газета. 2001. 31 декабря.
• [5] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 27 мая. № 21. Ст. 1995.
• [6] URL: http://wwwl.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2007/09/rub2004rus.pdf Гдата обращения: 10.10.2009).
• [7] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 96.1, 96.2. Ссылки на БК РФ означают отсылки к тексту Кодекса, действующему на момент функционирования Стабилизационного фонда.
• [8] Там же, ст. 96.4.
• [9] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 96.4.
• [10] Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. № 229"О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации".
• [11] Приказ Министерства финансов РФ от 5 декабря 2007 г. № 737 «Об утверждениинормативов минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговыхобязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации». См.: URL: www.minfin.ru.
• [12] Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2006 г. № 229.
• [13] См.: Исполнение федерального бюджета 2005 г. / Министерство финансов Российской Федерации. М.: Эталон Престиж, 2006. С. 57—59.
• [14] См.: Исполнение федерального бюджета 2005 г. С. 46.
• [15] Там же. С. 57.
• [16] См.: Гетъман-Павлова И. В. Перспективы инвестирования средств Стабилизационного фонда в иностранные ценные бумаги // Банковское право. 2007. № 3.
• [17] См.: Время новостей. 2007. 14 ноября.