Центральный банк как орган надзора и контроля

Центральный банк как орган управления валютными резервами. Для поддержания равновесия платежного баланса и устранения дисбаланса государства создают и используют валютные резервы.

Государства активно управляют своими валютными резервами, воздействуя через них на состояние платежного баланса, валютных курсов, международную торговлю. Валютные резервы некоторых государств достигают огромных размеров. Так, резервы Японии на 2013 г. оценивались в 1,25 трлн долл. США^[1], Китая — в 3,9 трлн долл. США^[2]. Перевод государством даже части таких сумм в резервах с долларов, например, на евро способен дестабилизировать всю международную валютную систему.

Центральный банк несет ответственность за управление государственными валютными резервами.

Валютные резервы — это те активы, которые могут быть использованы в международных платежах^[3], и публичные и международные обязательства центрального банка и государства^[4]. Они служат для осуществления интервенций на валютном рынке, для предотвращения и преодоления кризисов и укрепления доверия к национальной валюте. Часть валютных резервов может храниться в золоте. В состав валютных резервов могут также входить иностранная валюта, резервы, размещенные в МВФ, и международные платежные средства. Такой аспект, как доходность, играет второстепенную роль при управлении валютными резервами. На первое место поставлена надежность и ликвидность используемых инструментов инвестирования, хотя такой подход и подвергается критике^[5].

Обычно валютные резервы хранятся центральным банком в целях покрытия платежей по импорту и осуществления возможных интервенций на валютном рынке, хотя в некоторых странах валютные резервы расходуются на проведение политики центрального правительства, направленной на решение других задач, в том числе выплаты долга, даже в том случае, когда держателем валютных резервов является независимый центральный банк^[6].

Взаимная поддержка между центральными банками через валютные свопы может помочь в борьбе с чрезмерным или неправильным движением в курсах валют, тем самым уменьшая стоимость урегулирования своих обязательств, выраженных в более сильной валюте, для банков стран, чьи валюты находятся под давлением.

Основным международным актом, регулирующим эту сферу деятельности, являются Руководящие принципы управления валютными резервами МВФ (Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management, IMF, 2001 г.)^[7] (далее — Руководящие принципы).

Согласно п. 11 Руководящих принципов государственные валютные резервы состоят из официальных иностранных активов государственного сектора, имеющихся в распоряжении и находящихся под контролем органов денежно-кредитного регулирования. Портфели резервных активов обычно имеют характерные особенности, которыми они отличаются от других валютных активов.

Официальные резервные активы обычно состоят из ликвидных или реализуемых без затруднений валютных активов, которые находятся под фактическим контролем органа по управлению резервами и в его распоряжении. Контроль обычно обеспечен в том случае, когда резервные активы находятся в собственности органа по управлению резервами. Однако резервными могут считаться также внешние активы, хранящиеся другим органом управления, если такими активами может непосредственно и фактически распоряжаться орган по управлению резервами^[8].

Для обеспечения ликвидности этих активов и их свободного использования в расчетах по международным операциям они должны храниться в виде требований органов денежно-кредитного регулирования к нерезидентам в конвертируемых иностранных валютах.

В официальные валютные резервы входят также авуары золота. Однако такие авуары должны храниться властями в виде монетарного золота, с тем, чтобы оно имелось в наличии для оперативной продажи и поставки на рынки золотых слитков.

Согласно Руководящим принципам под управлением резервами понимается процесс, обеспечивающий наличие официальных иностранных активов государственного сектора в распоряжении соответствующих органов и под контролем последних для решения определенного круга задач, стоящих перед страной или союзом^[9]. В этой связи органу, занимающемуся управлением резервами, как правило, поручается управление резервами и связанными с ними рисками^[10].

Обычно официальные валютные резервы хранятся в качестве поддержки для выполнения ряда задач^[11], среди которых:

• — поддержка и сохранение доверия к мерам политики в области управления денежно-кредитными агрегатами и обменным курсом;
• — ограничение внешней уязвимости при помощи хранения ликвидных средств в иностранной валюте для нейтрализации шоков во время кризисов;
• — внушение участникам рынков определенной степени уверенности в способности страны выполнить свои внешние обязательства;
• — демонстрация опоры национальной валюты на внешние активы;

• — помощь правительству в удовлетворении его потребностей в иностранной валюте и выполнении обязательств по внешнему долгу;
• — хранение резерва на случай национальных катастроф или чрезвычайных обстоятельств (п. 1 Руководящих принципов).

В сферу деятельности по управлению резервами может входить также управление обязательствами, другими короткими валютными позициями и использование производных финансовых инструментов. В зависимости от конкретных целей и условий проведения экономической политики страны или союза орган по управлению резервами может также принимать участие в заимствовании иностранной валюты или получении займов по кредитным линиям в рамках выполнения своих обязанностей по поддержанию резервов на достаточном уровне.

Управление резервами может включать дебетовые позиции, возникающие в результате контрактов РЕПО, форвардных валютных и своповых контрактов, а также позиций, возникающих в результате операций с фьючерсами и опционами. Многие страны пользуются в настоящее время производными финансовыми инструментами как неотъемлемой частью операций по управлению резервами для хеджирования по валютным и процентным рискам (валютные и процентные своповые и фьючерсные контракты и контракты с опционами) (п. 12 Руководящих принципов).

Руководящие принципы призваны помочь правительствам в укреплении основ политики управления резервами для повышения устойчивости своей страны к шокам, возникающим на мировых финансовых рынках или в отечественной финансовой системе.

Цель заключается в том, чтобы оказать содействие соответствующим органам в формулировании надлежащих задач и принципов управления резервами и заложить прочные институциональные и операционные основы надлежащих методов управления резервами (п. 4 Руководящих принципов).

В Руководящих принципах указаны области, в которых специалисты-практики в целом пришли к согласию по принципам и методам управления резервами, пригодными для широкого круга стран, находящихся на разных этапах развития и располагающих разными институциональными структурами управления резервами. При этом Руководящие принципы преследуют цель более широкого распространения оптимальной практики управления резервами, признавая, что нет единого набора методов управления резервами или институциональных структур, которые были бы оптимальными для всех стран и любых ситуаций. В этом плане их не следует считать строгим предписанием и не следует рассматривать как набор обязательных для выполнения принципов (п. 5 Руководящих принципов).

На практике Руководящие принципы предназначены в первую очередь для добровольного применения странами-членами в укреплении своей политики и методов. Они могут также сыграть полезную роль в качестве основы обсуждения властями стран и МВФ вопросов и методов управления резервами (п. 6 Руководящих принципов).

Обследования применяемых на практике методов указывают на все большее сближение мнений о том, какие методы управления резервами считать надежными, т. е. методы, которые в совокупности составляют общую основу управления резервами.

Эти методы отражены в Руководящих принципах, включающих следующие аспекты:

• 1) четко определенные задачи по управлению резервами;
• 2) основы прозрачности, обеспечивающие подотчетность и ясность деятельности по управлению резервами и ее результатов;
• 3) надежные институциональные структуры и структуры управления;
• 4) осмотрительное управление рисками;
• 5) проведение операций по управлению резервами на эффективных и надежных рынках (п. 7 Руководящих принципов).

Руководящие принципы содержат следующие принципы управления валютными резервами.

• 1. Цели, охват и координация управления резервами.
• 2. Прозрачность и подотчетность.
• 3. Институциональные основы, в том числе правовые.
• 4. Основы управления рисками.
• 5. Роль эффективных рынков.

Первый принцип — «Цели, охват и координация управления резервами» —означает, что резервы должны быть достаточными. Общие походы к оценке достаточности резервов рассматриваются в документе МВФ «Связанные с долгом и резервами показатели внешней уязвимости»^[12].

Для стратегии и координации управления резервами большое значение имеет валютный режим. Режим валютного управления может непосредственно влиять на валютную структуру резервов в том случае, когда приходится вкладывать резервы, обеспечивающие денежную базу, исключительно или преимущественно в валюте, к которой привязана национальная валюта. К числу валютных режимов относят фиксированный обменный курс (в том числе валютное управление, регулируемый плавающий курс или валютную привязку (традиционная фиксированная привязка, скользящая привязка, горизонтальный коридор и подвижный коридор)^[13].

Второй принцип — «Прозрачность и подотчетность» — содержит указание на то, что основные вопросы прозрачности в контексте обеспечения надлежащего управления и подотчетности в области управления резервами рассматриваются в «Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов» (Кодекс прозрачности в ДКФП. МВФ. 1999 г.) и проиллюстрированы в сопроводительном документе к Кодексу^[14].

Еще один документ МВФ, к которому отсылают Руководящие принципы — «Специальный стандарт на распространение данных» (ССРД) МВФ — служит комплексным контрольным стандартом раскрытия информации об иностранных резервах и других потенциально значимых видах деятельности^[15].

Для составления достоверного и объективного заключения необходимо, чтобы финансовая информация и другие данные, раскрываемые в финансовых отчетах, отвечали требованиям признанных в международной практике стандартов бухгалтерского учета, таких как Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО, или МСБУ — Международные стандарты бухгалтерского учета)^[16].

Под «институциональными основами», которые являются третьим принципом управления валютным резервами, понимается наличие юридической основы для осуществления центральным банком данного вида деятельности, наличие в нем соответствующей структуры внутреннего управления, а также системы управления рисками. Этот принцип также касается осмотрительности, надлежащего анализа и оценки рисков, оценки ликвидности соответствующих активов, в которых проводится вложения резервов, оценки возможных потерь и т. д.

Четвертым принципом является «управление рисками», что предполагает наличие системы выявления и оценки рисков, сопряженных с операциями по управлению резервами, позволяющей управлять этими рисками в пределах допустимых параметров и уровней. Системы управления рисками создаются для выявления потенциального воздействия рисков на стоимость портфелей и управления этими рисками при помощи измерения степени рисков и, в случае необходимости, вспомогательных процедур для смягчения потенциального воздействия этих рисков.

Пятый принцип — «учет роли эффективных рынков». Операции по управлению резервами, как и любые операции, связанные с экономической политикой должны проводиться на рынках, обладающих достаточной глубиной и ликвидностью, а также способных обеспечить проведение операций надежным и эффективным образом^[17].

Банк России при управлении валютными резервами руководствуется принципами, разработанными с учетом рекомендаций МВФ.

В России валютные резервы — это требования Банка России к зарубежным банкам в резервных валютах, а также принадлежащие Банку России и проданные Банком России с обязательством обратного выкупа ценные бумаги зарубежных эмитентов в резервных валютах. Резервные валюты Банка России — доллар США, евро, фунт стерлингов, японская иена, швейцарский франк, канадский доллар, австралийский доллар и СДР^[18].

Данные о деятельности Банка России по управлению валютными активами публикуются не ранее чем через шесть месяцев после окончания рассматриваемого периода, что обусловлено высокой чувствительностью цен на мировых финансовых рынках к действиям крупнейших участников рынка, в том числе Банка России.

Валютные активы Банка России включают: государственные и негосударственные долговые ценные бумаги иностранных эмитентов; депозиты и остатки на счетах НОСТРО; средства, инвестированные по сделкам обратного РЕПО; чистую позицию Российской Федерации в МВФ; еврооблигации Российской Федерации, а также иные права требования к контрагентам по заключенным сделкам. Указанные инструменты номинированы в резервных валютах.

Целью управления валютными активами является достижение оптимального сочетания их сохранности, ликвидности и доходности^[19]. В целях управления валютные активы группируются в одновалютные портфели по валюте номинала. Для оценки эффективности управления одновалютными портфелями их доходность сравнивается с доходностью нормативных портфелей.

Управление валютными активами осуществляется Банком России с учетом финансовых рисков: кредитного, валютного, процентного, риска ликвидности.

В Банке России действует многоуровневая коллегиальная система принятия инвестиционных решений. Совет директоров Банка России определяет цели управления валютными активами, перечень допустимых инструментов для инвестирования и целевой уровень валютного риска.

Комитет Банка России, ответственный за инвестиционную стратегию, принимает решения об уровне процентного и кредитного риска и определяет перечень контрагентов и эмитентов.

Реализация принятых инвестиционных решений осуществляется структурными подразделениями Банка России. Сторонние организации для управления валютными активами не привлекаются.

Центральный банк как орган валютного контроля. Система валютного контроля определяется как система, предназначенная для регулирования переводов денежных ресурсов за границу, а орган валютного контроля — это образование или орган, уполномоченный управлять такой системой. Часто таким органом является центральный банк, однако, как считает Ф. Манн, общепризнанных требований на это счет нет^[20].

Например, Статьи Соглашения МВФ предписывают государствам содействовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции, а также оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами и устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли^[21]. Однако они не содержат указания, какой именно орган государства должен это обеспечивать.

Функция валютного контроля является самостоятельной функцией и может быть рассмотрена отдельно от иных функций центрального банка.

Как отмечает Манн, исполнение центральными банками функций валютного контроля является суверенной функцией государственного управления и, как правило, его последствия не могут быть подсудны иностранным судам. Так, в одном из дел, рассмотренных английским судом, суд отказался удовлетворить претензии поставщика к национальному банку страны покупателя в связи с отказом последнего предоставить покупателю необходимые валютные ресурсы для оплаты товара. Суд указал в своем решении, что национальный банк не вступал в данный контракт в качестве стороны и не признавал юрисдикцию английского суда в связи с иском. Таким образом, банк пользовался иммунитетом от судебных процедур, как если бы предпринятые им действия носили суверенный характер. И решение государства в отношении распределения (вынужденно ограниченных) валютных ресурсов было, по существу, суверенного или публичного характера. Английские суды не рассматривают иски на действия государства или государственного учреждения, произведенные в рамках исполнения государственных полномочий на территории соответствующего государства^[22].

Центральный банк несет ответственность за управление государственными валютным резервами, включающими публичные и международный обязательства центрального банка и государства, и не следует национальному суду вмешиваться в эту функцию^[4].

Суды относятся очень чувствительно к особой роли центральных банков, как в национальной экономике^[24], так и в контексте международных обязательств соответствующих государств. В результате, особенно когда формальные ссылки на государственный иммунитет неприменимы, суды при осуществлении своих дискреционных полномочий стараются избегать приказов, которые бы оказали негативный эффект на функционирование центрального банка, а также внешние денежные обязательства или отношения затронутого государства.

Ф. Джанвити рассматривает вопрос о валютном контроле в контексте суверенных долгов и предлагает реанимировать ст. VIII, 2(b) Статей Соглашения МВФ посредством интерпретации или дополнения, чтобы сделать валютный контроль за частными кредиторами более эффективным, поскольку иногда с такими кредиторами нельзя договориться в связи с государственными долгами^[25]. Джанвити не указывает прямо на центральный банк как на орган, на который будет возложена дополнительная функция по такому контролю, однако, это предполагается.

В России в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России Банк России организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. Эта же установка закреплена в ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»: валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Центральный банк РФ является одним из органов валютного контроля в Российской Федерации.

Международные регуляторы не предлагают рекомендаций, какой национальный орган должен осуществлять валютный контроль. Однако, обзор МВФ национального законодательства о центральных банках содержит информацию о том, что в основном эта функция возлагается на центральный банк^[26]. Валютная политика государств в части обязательств, принятых на себя государствами по ст. I (iii), IV, VIII Статей Соглашения МВФ, в том числе введение или снятие валютных ограничений, которые как раз и представляют квинтэссенцию валютного контроля, подлежит согласованию с МВФ.

Центральный банк как орган банковского надзора и контроля. Несмотря на серьезную литературу о центральных банках как денежных и финансовых институтах, которая, однако, не содержит, да и не может содержать однозначных рекомендаций по денежно-кредитной политике, есть, тем не менее, сферы деятельности центральных банков, в отношении которых существуют признанные, согласованные международные правила, разработанные международными финансовыми регуляторами. Речь идет о некоторых международных финансовых стандартах, имеющих рекомендательный, мягко-правовой характер и предлагаемых к внедрению в национальных юрисдикциях, в том числе в сфере регулятивных и надзорных функций центральных банков.

Наиболее заметными сферами внедрения рекомендаций международных регуляторов, касающихся функций центральных банков, являются банковский надзор и контроль за платежно-расчетными системами.

• [1] URL: http://www.finam.ru/international/newsitem73D51/default.asp (дата обращения: 18.10.2014).
• [2] URL: http://ru.tradingeconomics.com/china/foreign-exchange-reserves (дата обращения: 18.10.2014).
• [3] См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты: пер. с англ. М.: Волтере Клувер, 2007. С. 435.
• [4] Более четко эта позиция обозначена в решении Апелляционного суда по делу Comdex. См.: Proctor Ch. Mann On the Legal Aspect of Money. P. 547.
• [5] Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. С. 435.
• [6] Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: новая редакция (2007 г.). URL: http://www.imf.org/external/пр/fad/trans/rus/manualr.pdf (дата обращения: 15.04.2014).
• [7] URL: http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/rus/guider.pdf (дата обращения:20.12.2014).
• [8] С комплексным руководством по определениям и другим аспектам резервови ликвидности можно ознакомиться в документе: Форма представления данных о международных резервах и ликвидности в иностранной валюте. МВФ, Статистическоеуправление. 1999. Октябрь. (Data Template on International Reserves and Foreign CurrencyLiquidity: Operational Guidelines.)
• [9] Под словом «союз» в Руководящих принципах подразумеваются валютные союзыили союзы по управлению валютными курсами, которые также занимаются и управлением резервами.
• [10] В разных странах, валютных союзах и союзах по управлению валютными курсами за управление резервами обычно отвечают центральный банк или другой органденежно-кредитного регулирования, выступающий в роли либо принципала, либоагента другого органа, хранящего резервы, например, валютного фонда. Такие органывыполняют также ряд других обязанностей и функций, связанных с денежно-кредитной или курсовой политикой и выходящих за рамки их ответственности за управлениерезервами. В данной работе термин «орган по управлению резервами» во всех случаяхотносится к ведомству, отвечающему за управление резервами, а термин «управляющийрезервами» относится к конкретному подразделению этого органа, фактически выполняющему функцию управления резервами. См.: Руководство по платежному балансу.МВФ.
• [11] В ряде стран существуют отдельные стабилизационные или сберегательныефонды, часто связанные с невозобновляемыми ресурсами. Такие фонды обычно не входят в определение резервных активов, и к ним не относятся настоящие руководящиепринципы. Эти фонды, однако, входят в активы государственного сектора, управлениекоторыми необходимо вести достаточно осмотрительно и тщательно. Так что положения, изложенные в настоящих принципах, могут оказаться уместными для надежногоуправления такими иностранными активами. См.: Руководство по платежному балансу.МВФ.
• [12] Debt and Reserve-Related Indicators of External Vulnerability, IMR 2000. URL: http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/index.htm (дата обращения: 18.10.2014).
• [13] Ежегодный доклад МВФ за 2000 год (Приложение II. С. 141—143). URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/ar/200Q/eng/index.htm (дата обращения:18.10.2014).
• [14] Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике (Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies, IMF. 1999). URL: http://www.imf.org/external/np/mae/mft/index.htm (датаобращения: 18.10.2014). Кодекс прозрачности в ДКФП предназначен для содействия внедрению прозрачнойпрактики в проводимую центральными банками денежно-кредитную политику, а такжефинансовую политику, осуществляемую центральными банками и другими финансовыми органами (с. 14). В соответствии с Кодексом прозрачности в ДКФП: — должна быть обеспечена четкость ролей, обязанностей и целей финансовых органов, отвечающих за управление резервами; — в тех случаях, когда орган по управлению резервами выступает в качестве агентаправительства при исполнении своих функций по управлению резервами, его рольи полномочия должны быть четко определены, помимо публикации и пояснения, например, в подзаконном акте, регламентирующем работу такого органа; — общие принципы, регулирующие отношения органа по управлению резервамис контрагентами, должны предаваться гласности; — информация об официальных валютных резервах должна публиковаться по заранее объявленному графику; — проверка состояния резервов должна проводиться внешними независимыми аудиторами (с. 14—18).
• [15] Дополнительную информацию о ССРД и таблице данных, в том числе о периодичности и своевременности данных, можно получить на сайте Специального стандартана распространение данных. См.: URL: http://dsbb.imf.org/sddsindex.htm.
• [16] МСФО распространяются Советом по финансовой отчетности (бухгалтерскомуучету) со штаб-квартирой в Лондоне. Публикация годовых финансовых отчетов, составленных в соответствии с такими стандартами или эквивалентными национальнымистандартами и прошедших независимую аудиторскую проверку, является также однимиз ключевых элементов применяемой МВФ системы оценки гарантий надлежащегоиспользования ресурсов Фонда. Эта система принята с целью удостовериться в том, что центральные банки, отвечающие за управление полученными от Фонда ресурсами, располагают надлежащими системами контроля, учета, отчетности и аудита, позволяющими управлять этими средствами и обеспечить безупречность проведения операций. В Сопроводительном документе к Кодексу прозрачности в ДКФП также предлагаетсяиспользовать метод обеспечения надлежащей практики подотчетности, основанныйна принятии пользующихся международным признанием стандартов учета и аудита.
• [17] Руководство по платежному балансу. С. 31.
• [18] Обзор деятельности Банка России по управлению валютными активами.Вып. 2(23). 2012. См. на сайте Банка России: URL http://www.cbr.ru/publ/Obzor/2Q12−02 res. pdf (дата обращения: 18.10.2014).
• [19] Как видим, Банк России считает доходность одним из ключевых факторов управления валютными резервами, наряду с сохранностью и ликвидностью.
• [20] Система валютного контроля в Великобритании управлялась Казначейством, но фактически эта функция была делегирована Банку Англии. См.: Proctor Ch. Mann Onthe Legal Aspect of Money. P. 544.
• [21] Пункты 3 и 4 ст. 1 Статей Соглашения МВФ.
• [22] Proctor Ch. Mann On the Legal Aspect of Money. P. 555.
• [23] Более четко эта позиция обозначена в решении Апелляционного суда по делу Comdex. См.: Proctor Ch. Mann On the Legal Aspect of Money. P. 547.
• [24] Как к эмитенту национальной валюты и хранителю иностранных резервовстраны. См.: Ibid. Р. 549.
• [25] См.: Gianviti F. The Reform of the International Monetary Fund. Cm.: The Reformof International Financial Architecture / ed. R. Lastra. London: Kluwer Law, 2001. P. 102.
• [26] См.: Законодательство о центральных банках: обзор оптимальной практики.