Реформы временного правительства

Не подлежит оспариванию тот факт, что реформы, проведенные в контексте Февральской революции — плод интенсивной деятельности ее Временного правительства. К сожалению, вокруг него до сих пор не развеяна атмосфера исторического пренебрежения. Продолжает тенденциозно принижаться его созидательная миссия служения делу революции. Все еще не изжит взгляд на Временное правительство как на стопор, и даже тормоз революционного процесса. Новейшие учебники по истории отечественного государства и права и по истории государства и права России буквально изобилуют утверждениями о его вынужденности действовать в интересах революции, что ему пришлось поступить так, а не иначе только под напором революционных масс. Продолжают звучать, хотя и приглушенно, отголоски идеологии, отводившей только большевикам роль генератора революционного процесса в период Февральской революции. В действительности Временное правительство, становясь все более социалистическим, было органически заинтересовано в проведении радикальных реформ, в ином случае со многими из них можно было повременить под предлогом трудновыполнимости, тем более что ни Петросовет, ни Центральные комитеты съездов советов не вникали в технологию подготовки реформ и разработки законопроектов. Временное правительство было правительством Февральской революции. Оно выполняло уготованную ему историей миссию. Проведенные Временным правительством революционно-демократические преобразования грандиозны по своим масштабам применительно к уровню России 1917 года. Совершенно очевидно, что ни один из периодов российской истории не знал столь высоких темпов и такой глубины реформирования. И в этом отношении Временное правительство заслуживает высокого уважения и благодарной исторической памяти. Во многом благодаря этим преобразованиям бывшая царская Россия в течение нескольких месяцев революционного развития по уровню демократии сравнялась с передовыми странами Европы, а в чем-то их даже опередила. В самые первые дни своего нахождения у власти буржуазное Временное правительство встало на путь ликвидации карательных органов свергнутого режима. Были упразднены Отдельный корпус жандармов, охранные отделения, Департамент полиции, Главное управление по делам печати, Особое присутствие Правительствующего сената, особые присутствия судебных палат, Верховный уголовный суд, военно-полевые суды, назначаемая императором часть Государственного совета.

В марте 1917 года при Министерстве юстиции была образована Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных действий высших должностных лиц бывшей империи. Были созданы новые центральные органы государственного управления: Министерство труда (главным образом в целях примирения труда и капитала, борьбы с безработицей), Министерство продовольствия, Министерство призрения, Министерство по делам вероисповеданий (вместо ликвидированного Синода). Было восстановлено патриаршество. В составе Министерства внутренних дел создано взамен Департамента полиции Главное управление по делам милиции.

В целях разработки мер по регулированию хозяйственной жизни страны созданы Экономический Совет и Главный экономический комитет. В состав Совета включались представители министерств, профсоюзов, ряда общественных организаций. Комитет, возглавляемый председателем Временного правительства, осуществлял высшее руководство деятельностью всех органов, связанных с регулированием хозяйственной жизни страны. Правда, в исторической литературе распространена точка зрения, согласно которой эти органы мало чего достигли в плане отлаживания экономической жизни страны. Но нельзя исключать и того, что без их воздействующей роли на экономические процессы могло бы произойти катастрофическое обрушение истощенной войной экономики. Россия все же в этом отношении держалась на плаву.

21 апреля было принято постановление об образовании земельных комитетов. Этим постановлением создавалась система губернских, уездных и волостных земельных комитетов, возглавляемая Главным земельным комитетом. На вновь созданные органы возлагалось собрание сведений о местных земельных порядках и земельных нуждах населения. На комитеты также возлагалось разрешение всякого рода коллизий и споров по земельным делам. В постановлении подчеркивалось, что важнейшим очередным вопросом для страны является вопрос земельный, окончательное разрешение которого возлагалось на Учредительное собрание. В этой связи собранные земельными комитетами сведения рассматривались как материал, необходимый для разработки закона о земельном устройстве.

Важное значение имело учреждение 22 марта 1917 года при Временном правительстве Юридического совещания, на которое возлагалось рассмотрение вопросов публичного права, возникавших в связи с установлением нового порядка. Юридическое совещание давало предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имевшим характер законодательных актов, а также и по другим вопросам, если Временное правительство признавало это необходимым. Юридическое совещание занималось разработкой проектов конституционных законов. Этот орган состоял из председателя и шести членов, но в его работе постоянно принимали участие крупнейшие юристы. Юридическое совещание разработало проект республиканской конституции.

Основательному реформированию были подвергнуты местные органы управления. Были ликвидированы институты генерал-губернаторов, губернаторов и уездных исправников. Их обязанности возлагались соответственно на председателей губернских и уездных земских управ. Упразднялись также должности становых приставов, урядников. Органами на местах становились губернские и уездные земские собрания. Принятым в мае 1917 года «Временным положением о земских учреждениях» их компетенция значительно расширилась. К новым функциям земств относились вопросы охраны труда, создание бирж труда, оказание юридической помощи населению. Местные органы созданной в апреле 1917 года народной милиции были подчинены земствам и городским думам.

21 мая 1917 года Временным правительством был принят закон о волостном земстве, в котором нашла воплощение идея мелкой земской единицы. В компетенцию волостных земств входило: попечение об общественном благоустройстве и о призрении бедных, устройство бирж труда, оказание юридической помощи населению, охрана общественного порядка и безопасности и т. д. Волостное земство наделялось административными функциями. На него возлагалась охрана общественного порядка и безопасности, контроль за выполнением обязательных постановлений, объявление законов, выдача видов на жительство. Правом участия в выборе волостных земских гласных наделялись женщины, что само по себе знаменательно.

Деятельность земских учреждений направлялась и координировалась Всероссийским союзом.

Центральную власть на местах представляли комиссары Временного правительства. Они наделялись в основном надзорными функциями. Временным правительством впервые в России была введена административная юстиция. Судебная власть по административным делам вверялась административным судьям, окружным судам и Правительствующему Сенату.

Административный судья судил единолично.

В составе окружных судов создавались особые административные отделения. Органы административной юстиции рассматривали дела по протестам комиссаров Временного правительства и по жалобам частных лиц на постановления, распоряжения, действия и учреждений и должностных лиц, на допускаемые с их стороны упущения, нарушения законов и обязательных распоряжений властей, уклонение от исполнения служебных обязанностей, волокиту. Дела по протестам и жалобам на учреждения и должностных лиц волостного и поселкового управления рассматривались административными судьями, все остальные — окружными судами. Дела по жалобам на губернских комиссаров рассматривались I департаментом Правительствующего Сената.

Положение о судах по административным делам утверждено 30 мая 1917 года и введено в действие с 1 июля 1917 года.

Постановлением Временного правительства от 11 апреля 1917 года были отменены административные гарантии, суть которых состояла в том, что государственные служащие за совершение должностных преступлений несли ответственность в особом «домашнем» порядке. Их начальство, если ему было угодно, могло прекратить дело своей властью, не доводя его до судебного рассмотрения.

Постановление покончило с этим порядком, предоставив право возбуждения уголовного преследования в отношении должностных лиц непосредственно прокуратуре.

«Отмена административных гарантий, — писал, приветствуя этот закон, П. Алексеев в „Вестнике права“, — есть одно из важнейших звеньев той длинной цепи законодательных актов, которая знаменует собою переход к государственному управлению на правовых началах, взамен системы беззакония и произвола старого порядка. Этот акт следует приветствовать и с точки зрения правовой политики, так как он соответствует интересам и должностных лиц, и граждан, способствуя повышению уважения к праву и к суду и в тех, и в других»^[1].

Временным правительством упразднен институт земских начальников, проведена «очистка» Судебных уставов 1864 года от последующих новелл царского правительства. Расширена подсудность суда присяжных. Их рассмотрению подлежали все дела о должностных преступлениях. Институт сословных представителей был ликвидирован.

Мировой суд получил статус коллегиального органа.

Вся эта созданная Временным правительством система власти, управления и суда, как известно, была сокрушена Октябрьской революцией.

В особую заслугу Временному Правительству нельзя не поставить разработку и утверждение Положения о выборах в Учредительное собрание, которым была создана основанная на демократических принципах новая избирательная система. Впервые в России устанавливалось проведение выборов в высший орган власти, наделенный правом принятия конституционных законов, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это «Положение» является визитной карточкой Временного правительства как органа демократии. Поскольку с царизмом было покончено, незамедлительно последовала отмена Основных государственных законов 23 апреля 1906 года, которыми император, как известно, наделялся широкими правами не только в сфере исполнительной власти, но и в области законодательства.

Юридическое совещание Временного правительства высказалось за сохранение Судебных уставов 1864 года и Уголовного уложения 1903 года, полагая, что они нуждаются лишь в некоторой модернизации в свете происшедшей в стране революции и представляют собой добротные основы для дальнейшего совершенствования материального и процессуального законодательства. Их отмена была бы актом безрассудства. И Уставы, и Уложение относятся к числу выдающихся достижений отечественной юридической мысли. Что касается Судебных уставов, то они до сих пор продолжают оставаться идеалом, к достижению которого всемерно надо стремиться.

Многие статьи Уголовного уложения в связи с крушением царизма отпали сами по себе, вся глава III «О бунте против верховной власти и преступных деяниях против священной особы императора и членов императорского дома».

В июле-августе был принят ряд новых уголовных законов, которыми усиливалась уголовная ответственность за совершение опасных преступлений, в том числе постановление «О наказаниях за публичные призывы» к убийствам, разбоям, грабежу и др. 12 марта 1917 года Временное правительство отменило смертную казнь. Россия вступила в число немногих стран Европы, исключивших из своих уголовных кодексов этот жестокий вид наказания. Следует подчеркнуть, что за ее отмену с самого начала XX столетия ратовало большинство российских криминалистов, земских и городских деятелей. Однако 12 июля 1917 года Временное правительство сочло необходимым ввести смертную казнь на фронте за совершение ряда государственных и военных преступлений. Одновременно последовало введение военно-революционных судов в качестве органов, нацеленных на ускоренное применение мер уголовной репрессии. Это, конечно, не прибавило авторитета Временному правительству. А вот что касается закона 4 августа 1917 года, которым усиливалась уголовная ответственность за насильственное посягательство на изменение существующего в России строя, то его принятие было продиктовано революционной необходимостью и поэтому вполне оправдано.

Важное значение в плане правового укрепления республиканского строя имело августовское постановление Временного правительства «О согласовании Свода законов с издаваемыми Временным правительством постановлениями».

Подводя итог изложенному, еще раз подчеркнем, что нерешительность Временного правительства в плане проведения коренных реформ, особенно аграрной, шла не от боязни перемен, а от сознания своей временности, а потому неполномочности на их проведение.

• [1] Алексеев П. Отмена административной гарантии // Вестник права. 1917. № 26—27. С. 526.