Бюджетное планирование и прогнозирование

Взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования

В основу современной модели государственного регулирования социально-экономических процессов заложены принципы стратегического управления, подразумевающего определение приоритетов и реализацию мероприятий по достижению заданных результатов в определенной перспективе. Долгосрочный характер решений в этой области обеспечивается системой государственного стратегического планирования, в рамках которой формируются концептуальные и прогнозные документы, нормативные правовые, программные, планирующие и другие распорядительные акты, перечень и назначение которых регламентированы Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Устанавливая правовые основы стратегического планирования, указанный федеральный закон определяет его как деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию органов власти и местного самоуправления, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Согласно направлениям, перечисленным в определении, в процессе стратегического планирования формируются документы:

• • целеполагания — ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию, Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации и др.;
• • планирования и программирования — Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, государственные программы РФ; государственная программа вооружения, схемы территориального планирования РФ, планы деятельности федеральных органов исполнительной власти;
• • прогнозирования — прогноз научно-технологического развития Российской Федерации, стратегический прогноз Российской Федерации, прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и на среднесрочный периоды, бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период.

Все перечисленные типы документов между собой тесно связаны и оказывают взаимное влияние друг на друга. В документах целеполагания определяются направления, цели и приоритеты социально-экономического развития. Плановые и программные документы содержат комплексы задач и конкретных мероприятий, направленных на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития, обозначенных в рамках целеполагания. А документы прогнозирования позволяют составить научно обоснованное представление о рисках, направлениях, показателях и результатах реализации намеченных планов и программ. Однако очевидно, что любые планы и программы можно рассматривать только в качестве «декларации о намерениях», если на их осуществление не будут выделены финансовые ресурсы, объемы которых утверждены и подлежат исполнению в обязательном порядке в соответствии с законом о бюджете. Поэтому для реализации стратегических приоритетов развития исключительную важность имеют программно-целевые методы бюджетного планирования, позволяющие «привязать» каждый бюджетный рубль к достижению конкретного результата. Проиллюстрируем описанную взаимосвязь документов стратегического и бюджетного планирования федерального уровня в виде схемы (рис. 11.1) и далее ее прокомментируем.

Рис. 17.7. Взаимосвязь документов стратегического планирования и прогнозирования с бюджетным планированием.

Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является ключевым документом целеполагания, обеспечивающим координацию государственного стратегического управления и бюджетной политики в меняющихся условиях. В зависимости от рисков, возникающих в результате изменения внутренних и внешних факторов, в нем обозначается необходимость актуализации намеченных в документах долгосрочного и среднесрочного планирования^[1] стратегических целей и приоритетов обеспечения национальной безопасности.

В стратегических документах, принимаемых Правительством РФ в соответствии с основными направлениями своей деятельности^[2], предусматриваются важнейшие цели и задачи государственной политики регулирования социально-экономических процессов по обеспечению устойчивого развития российской экономики и созданию на этой основе условий для повышения уровня жизни населения во взаимосвязи с инструментами по их достижению. Особое место в ряду таких документов занимает Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации^[3], которая определяет не только стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, но и пути, способы и средства решения поставленных задач. Руководствуясь положениями Концепции, органы исполнительной власти разрабатывают государственные программы — документы стратегического планирования, содержащие комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации^[4].

В соответствии с БК РФ государственные программы являются основой формирования бюджета и их назначение как инструмента достижения целей стратегического планирования реализуется через «программный формат» среднесрочного (на трехлетний период) бюджетного планирования^[5].

Содержание бюджетного планирования можно определить как целенаправленную деятельность наделенных соответствующими полномочиями органов государственной власти и управления по установлению достоверных количественных значений доходов и расходов публично-правовых образований на определенный период времени. В соответствии с приведенным содержанием его важнейшей функцией является обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как основной предпосылки для реализации целей экономического роста и социального развития, декларируемых в стратегических документах целеполагания, планирования и программирования и конкретизируемых в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации. Реализация указанной функции осуществляется при помощи бюджетных планов органов власти и управления, в которых расходы сбалансированы с суммарным объемом доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.

Совокупность взаимосвязанных между собой бюджетных планов, формируемых в секторе государственного управления, включает в себя:

• • бюджетные планы публично-правовых образований: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты;
• • бюджетные планы органов управления государственными внебюджетными фондами социального назначения, средства которых формируются на страховых принципах — бюджет ПФР, бюджет ФСС, бюджет ФФОМС и бюджеты ТФОМС.

Как документ планирования бюджет публично-правового образования представляет собой основной финансовый план соответствующего высшего органа государственной власти (местного самоуправления), в котором устанавливаются и утверждаются в форме закона (решения) показатели по объемам доходов, расходов и источникам финансирования дефицита бюджета.

Утверждение в форме закона конкретных значений доходов и расходов бюджетного плана позволяет государству решать задачи стратегического развития во всех секторах экономики и социальной сферы, сглаживая «провалы рынка», выравнивая неравенство в развитии отдельных отраслей, территорий и в распределении доходов между различными группами населения. Планируя бюджетные ассигнования на реализацию определенных механизмов взаимодействия государства и бизнеса, государство привлекает частный капитал к реализации крупных проектов в приоритетные отрасли экономики и в «депрессивные» регионы. Планируемые соотношения доходных и расходных параметров бюджета оказывают также непосредственное влияние на такие «изъяны» рынка, как инфляция и безработица.

Таким образом, через параметры бюджетного плана государства, представляющие собой количественное выражение его финансовой политики, реализуется общественное назначение бюджета как встроенного регулятора экономики. Ориентиры финансовой политики, в свою очередь, задаются характеристиками состояния планируемого объекта в прошедшем периоде и научно обоснованным прогнозом значений целевых показателей развития в экономике и социальной сфере, обозначенных в документах стратегического планирования.

Параметры бюджетного плана и заложенные в основу их расчета прогнозные значения основных макроэкономических показателей определяют экономическое поведение получателей средств бюджета, субъектов рынка и даже населения. С этой точки зрения особенно важен долгосрочный горизонт бюджетного планирования^[6] в «программном формате» как инструмент целевого управления, обеспечивающего прозрачность и предсказуемость решений государства.

Документом долгосрочного бюджетного планирования публичноправового образования, который позволяет синхронизировать цели государственных программ с объемами финансовых ресурсов, выделяемых на их достижение, и решать задачи обеспечения сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде, является бюджетный прогноз.

Разрабатывается бюджетный прогноз на основе сценарных условий функционирования экономики и основных параметров Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Как следует из преамбулы Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, исходными для его разработки являются основные положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, послания Президента России Федеральному Собранию РФ, указы Президента РФ от 07.05.2012 № 596—606, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года и другие документы долгосрочного характера.

Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации определяет направления и ожидаемые результаты социальноэкономического развития страны в долгосрочной перспективе, формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера. Он предусматривает различные сценарные условия развития и базируется на подготовленных на их основе прогнозных материалах органов исполнительной власти.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 170.1) регламентирует основные составные элементы бюджетного прогноза: прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов, объемы финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период, а также иные показатели. Конкретный порядок разработки, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза публично-правового образования устанавливаются соответствующим высшим исполнительным органом государственной власти (местной администрацией)^[7].

Утверждение в бюджетном прогнозе долгосрочных тенденций изменения объемов доходов и предельных размеров («потолков») расходов, в том числе по государственным программам, обеспечивает предсказуемость и позволяет устанавливать цели и показатели результатов, достижимые в рамках имеющихся объемов финансовых ресурсов. Наряду с другими документами, в соответствии со ст. 172 БК РФ, он составляет основу формирования бюджета публично-правового образования на трехлетний период (на муниципальном уровне, в определенных случаях — на один год).

Таким образом, важнейшие цели развития российской экономики и повышения уровня жизни населения обозначаются в ряде стратегических документов, принимаемых Правительством РФ в соответствии с основными направлениями своей деятельности^[8]. Ключевым инструментом, обеспечивающим согласование стратегического и бюджетного планирования, являются государственные программы. Бюджетный прогноз, определяющий объемы финансирования государственных программ в долгосрочном периоде, и среднесрочный (трехлетний) программный бюджет, который формируется в рамках бюджетного прогноза, призваны обеспечивать взаимосвязь целей, результатов и бюджетных средств, направляемых на реализацию приоритетов социально-экономического развития.

• [1] Среднесрочный период — период, следующий за текущим годом, продолжительностью от трех до шести лет включительно; долгосрочный период — период, следующийза текущим годом, продолжительностью более шести лет.
• [2] Основные направления деятельности Правительства Российской Федерациина период до 2018 года: утверждены Правительством РФ 14.05.2015 № 2914п-П13.
• [3] См.: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепциидолгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на периоддо 2020 года».
• [4] Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планированиив Российской Федерации».
• [5] Вопросы нормативного регулирования и практики использования государственных программ как инструмента регулирования социально-экономических процессови бюджетного планирования подробно рассматриваются в следующем параграфе.
• [6] Диапазоны долгосрочного бюджетного планирования установлены бюджетнымзаконодательством (ст. 170.1 БК РФ): на федеральном и региональном уровнях — каждые шесть лет на 12 и более лет; на муниципальном — на шесть и более лет.
• [7] См.: Постановление Правительства РФ от 31.08.2015 № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период».
• [8] См.: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р о Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на периоддо 2020 года; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на периоддо 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р ;Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная УказомПрезидента РФ от 31.12.2015 № 683, и др.