Либерализация процентной ставки

Стирание границ между традиционной банковской и инвестиционной деятельностью.

Расширение операций с производными финансовыми инструментами.

Открытие банковского сектора Японии для иностранных банков.

• 1. С целью повышения доступности кредитных ресурсов для всех хозяйствующих субъектов правительство начало проводить политику ослабления контроля над процентными ставками. Под воздействием рыночной ситуации они стали изменяться более гибко. Освобождались от жесткого контроля ставки по депозитам. В 1984 г. был разрешен доступ внутренних заемщиков к краткосрочным еврооблигациям, предоставлен постепенный доступ к рынку корпоративных облигаций. На рынке депозитов в 1985 г. были сняты ограничения на процентные ставки по особо крупным депозитным сертификатам (свыше 1 млрд иен). В 1986 г. этот «потолок» был снижен до 500 млн иен, а в 1987 г. до 100 млн иен. Были сняты ограничения (включая регулирование процентных ставок) в отношении депозитов резидентов в иностранной валюте и депозитов нерезидентов в иенах. Постепенно с 1979 г. ослаблялся и отменялся государственный контроль за процентными ставками и на других сегментах рынка краткосрочных капиталов.
• 2. Спустя 54 года после принятия закона «О банковской деятельности» его основные положения были пересмотрены. Новый закон был принят в 1981 г. и вступил в силу в 1982 г. С его принятием начался поворот к универсализации банков Японии. Закон в дополнение к традиционным услугам разрешил банкам осуществлять операции с ценными бумагами на бирже, а также выполнять трастовые операции, связанные с выпуском ценных бумаг. Однако он не предоставил права банкам самостоятельно эмитировать или размещать ценные бумаги.
• 3. С развитием финансового рынка начали использоваться новые инструменты типа форвардных сделок с индексом курса акций Nikkei 225. Одновременно американским инвестиционным компаниям было разрешено проводить операции на нем.
• 4. С усилением интернационализации банковской системы Японии с 1970;го по 1980 г. большинство иностранных банков усилило свое присутствие в Японии. Они играли важную роль в проведении валютных операций. Наибольшее присутствие имели банки США (16 банков с 38 филиалами), Германии (11 банков с 13 филиалами) и Республики Корея (10 банков с 19 филиалами). Первоначально они проводили операции по финансированию торговли и валютные операции. Позднее эти банки стали осуществлять кредитование в иностранной валюте крупных японских корпораций, работающих в сталелитейной промышленности, кораблестроении и торговле. Источником ресурсов для кредитования стал еврорынок.

С середины 80-х крупные японские корпорации экспортной направленности стали самостоятельно выходить на еврорынок для получения ресурсов, что привело к сокращению кредитных операций филиалов иностранных банков. Они стали выполнять такие операции, как лизинг, факторинг, финансирование жилищного строительства и потребительское кредитование.

Начало процессу либерализации финансового рынка способствовало создание в 1986 г. токийского офшорного банковского рынка. Для проведения операций на нем банки открывали специальные офшорные счета и вели отдельный учет по ним. Банки — участники офшорного рынка проводили операции с компаниями и банками-нерезидентами.

Либерализация, с одной стороны, укрепила финансовую систему, а с другой — породила новые проблемы в деятельности не готового для работы в новых условиях банковского сектора. Японские банки получили большой приток ликвидных иностранных средств, которые стали направляться не на кредитование производственного сектора, а на спекулятивные сделки с недвижимостью и акциями.

Изменение экономических условий вызвало необходимость в частичной переориентации антицикличной политики. С конца 80-х годов теоретические подходы к регулированию экономики стали смещаться от неокейнсианской к монетаристской модели, предполагающей включение в набор методов государственного регулирования элементов монетарной политики. В этот период происходила трансформация монетарной политики Банка Японии. В качестве нового среднесрочного (промежуточного) ориентира был определен объем денежной массы вместо используемого долгое время объема кредитов, предоставленных городскими банками нефинансовому частному сектору. Начала формироваться рыночная модель финансирования экономики.

В период 1990 — 2004 гг. в Японии происходило глубинное системное реформирование банковского сектора. Это один из самых тяжелых периодов в развитии банковской системы Японии. В течение 14 лет (с разрыва «мыльного пузыря» в экономике в 1991 г. и до 2004 г.) финансовый сектор Японии находился в состоянии острого кризиса. Однако на протяжении этих лет характер кризиса менялся, изменялись и подходы правительства и Банка Японии к реорганизации банковского сектора. В связи с этим можно выделить четыре фазы кризисного периода.

Фаза 1 (1991 — 1994 гг.). К 90-м годам Япония являлась крупнейшим мировым кредитором. Крупные японские корпорации и банки, их обслуживающие, стали транснациональными. По абсолютным размерам капитализации Япония опередила США и заняла первое место в мире. Однако после устойчивого роста экономика Японии стала постепенно входить в фазу спада. Начали проявляться все признаки циклического спада: замедление темпов роста ВВП, увеличение уровня безработицы, дефляция.

В банковском секторе первые признаки кризиса появились в 1991 г.: стали испытывать финансовые трудности мелкие кредитно-финансовые учреждения. Первым из них, получившим помощь от Корпорации страхования депозитов, стал Toho Sogo Bank. В декабре 1994 г. два крупных городских кооператива Tokyo Kyowa Credit Association и Anzen Credit Association, имеющие общий размер депозитов в 210 млрд иен, перестали выполнять свои обязательства. Банком Японии и частными кредитными учреждениями был образован новый банк — Tokyo Kyoudou Bank, которому были переданы обязательства обанкротившихся кооперативов. Продолжавшееся падение цен на акции, недвижимость и позднее на землю оказывало сильное давление на банковский сектор, ухудшая качество кредитных портфелей и ставя на грань банкротства банки, выдавшие кредиты под обеспечение фондовыми активами.

Фаза 2 (1995 — 1996 гг.). В 1995 г. возникли финансовые проблемы у других городских кооперативов и относительно крупных региональных банков. Кроме того, Daiwa Bank объявил об убытках своего филиала в Нью-Йорке. Все это свидетельствовало о развитии кризиса в банковской системе Японии.

В связи с этими событиями основные усилия правительства были направлены на оказание финансовой помощи банкам для поддержания ликвидности и улучшения качества активов. Правительство и надзорные органы полностью взяли на себя риски и ответственность за возможные последствия, связанные с банкротством банков и потерями вкладчиков. Летом 1995 г. министр финансов объявил о 100-процентной гарантии Корпорацией страхования депозитов всех вкладов населения в течение следующих пяти лет взамен существовавшей до этого гарантии вкладов на сумму до 10 млн иен каждый.

Произошли изменения в законодательстве Японии. Были внесены дополнения в закон «О страховании депозитов» и приняты два новых закона: закон «О выполнении мер для обеспечения высокого уровня управления в финансовых институтах» (Law to Implement Measures for Ensuring the Sound Management of Financial Institutions) и закон «О проведении специальных процедур для реорганизации финансовых институтов» (Law to Provide Special Procedures for Reorganizing Financial Institutions). В ноябре 1996 г. была объявлена реформа финансовой системы Японии «Большой взрыв» (The Big Bang). Это была первая системная реформа финансового сектора Японии в послевоенный период, направленная на приведение его в соответствие с требованиями мировых стандартов. Она предусматривала снятие ограничений на приобретение городскими банками доли в трастовых банках, фирмах по работе с ценными бумагами и страховых компаниях; на консолидацию в банковском секторе путем создания холдинговых компаний и финансовых групп. Реформа предполагала поэтапное проведение изменений как в институциональной структуре банковского сектора, так и в деятельности банков, а также в системе надзора за ними с завершением к 2004 г.

Таким образом, на ранних фазах развивавшегося кризиса природа и серьезность начавшихся проблем в банковском секторе недооценивались денежными властями. Ухудшение ситуации в экономике, в том числе в банковском секторе, расценивалось как последствие обычного циклического спада. У денежных властей не было продуманной и последовательной стратегии по нейтрализации кризиса, предпочтение было отдано проведению обладающей краткосрочным эффектом антицикличной монетарной политике. Основные меры правительства ограничились разработкой долгосрочной программы по реформированию финансового сектора, принятием на себя рисков крупных корпораций, банков и вкладчиков, а Банка Японии — оказанием финансовой помощи банкам и проведением мягкой монетарной политики (политики низких процентных ставок). Базовая процентная ставка снижалась с августа 1990 г. по сентябрь 1993 г. 7 раз с 6 до 1,75% и следовала за снижающейся инфляцией. В последующем при снижении инфляции ее величина в апреле 1995 г. уменьшилась до 1% и в сентябре 1995 г. до 0,5%. Однако начался затяжной процесс дефляции, и процентная политика центрального банка перестала быть действенным методом регулирования.

Фаза 3 (1997 — 1999 гг.). В начале 1997 г. обострилась проблема невозвратных кредитов у городских банков и банков долгосрочного кредитования. Их величина значительно превышала размеры фонда страхования депозитов Корпорации страхования депозитов. В октябре 1997 г. в банковском секторе начался острый кризис ликвидности. Кризис принял системный характер и, развиваясь по спирали, охватил как крупные, так средние и мелкие банки. Растущие убытки по ипотечным кредитам и снижение цен на акции привели к замораживанию межбанковского рынка и волне банкротств банков. Банковский сектор продемонстрировал слабость и уязвимость. Увеличение объема «плохих» долгов привело к сокращению кредитования банками реального сектора экономики и его ослаблению. Впервые за послевоенный период правительство и Банк Японии столкнулись с необходимостью решения проблемы банкротства крупных коммерческих банков.

Последующие десять лет после финансового кризиса в Азиатско-Тихоокеанском регионе 1997 г. в Японии называют периодом «потерянного десятилетия», который характеризовался экономическим застоем и дефляцией. Основные предпосылки разразившегося кризиса берут свое начало с середины 80-х годов и связаны с развитием процессов либерализации (открытие внутреннего рынка для иностранных финансовых институтов, интеграция национального с мировым финансовым рынком, либерализация валютного законодательства) и дерегулирования финансового рынка (прекращение контроля за процентной ставкой, размывание границ между банковской и инвестиционной деятельностью, расширение видов операций банков, усиление конкуренции среди финансовых институтов и др.).

Отсутствие в условиях развития этих процессов адекватной системы регулирования и надзора не позволяло оценивать возникавшие в банковском секторе риски и определять эффективные методы управления ими.

Денежными властями Японии были приняты следующие меры.

Во-первых, была создана новая система надзора за финансовыми учреждениями. С 1 апреля 1998 г. в Японии была объявлена реформа банковского законодательства. Вступил в силу новый Закон «О Банке Японии», который предоставил центральному банку значительную степень независимости. В новом законе определена цель деятельности Банка Японии — обеспечение стабильности цен путем проведения валютного и денежно-кредитного контроля и поддержания финансовой системы. В соответствии с новым Законом произошла реорганизация Политического совета, деятельность которого перестала контролироваться правительством. Из него были выведены представители промышленных кругов, состав увеличен с 7 до 9 членов: управляющий, два его заместителя и шесть членов, назначаемых Кабинетом министров. Предоставлена возможность участия в заседаниях двум представителям правительства, которые могут вносить предложения и просить о переносе голосования, но не принимают участие в голосовании.

С целью ужесточения контроля в июне 1998 г. был создан независимый орган надзора за финансовыми учреждениями — Агентство по финансовому надзору (Financial Supervisory Agency), подчиненное непосредственно Секретариату Кабинета министров. Ему от Министерства финансов было передано право контроля за финансовым, в том числе банковским, сектором, включая право выдачи и отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности и осуществление совместно с Банком Японии инспекционных проверок банков. Позднее (в июле 2000 г.) Агентство по финансовому надзору в связи с реорганизацией структуры правительства совместно с Бюро по финансовому планированию Министерства финансов вошло в состав вновь образованного независимого Агентства финансовых услуг (Financial Services Agency — FSA). Последнему были предоставлены функции надзора, инспектирования и планирования.

Во-вторых, скорректирована монетарная политика Банка Японии. В связи с начавшейся рецессией в экономике с 1998 г. Банк Японии продолжал проводить мягкую монетарную политику. С февраля 1999 г. он объявил о переходе к политике нулевой процентной ставки. В связи с этим использование краткосрочной процентной ставки на межбанковском рынке, имеющей нулевое значение, в качестве операционного ориентира стало формальным. Центральный банк впервые стал рассматривать денежный агрегат M2+CDs в качестве единственного информационного промежуточного индикатора.

В-третьих, расширены права и виды деятельности коммерческих банков. Реформа совпала с либерализацией валютного законодательства. Было отменено большинство ограничений на валютные операции, а также на банковские сделки, связанные с ввозом и вывозом капитала. Расширился перечень финансовых инструментов, используемых крупными банками. Банки получили право использовать новые финансовые продукты. Была разрешена торговля ценными бумагами вне фондовой биржи и создана для этого электронная торговая система. Японские банки смогли выступать владельцами часта акционерного капитала корпораций (не свыше 5% общего капитала корпораций), быть представлены в советах компаний, в которых они имеют свою собственность. Банкам было разрешено реализовывать свои собственные обязательства.

В-четвертых, для проведения реорганизации банковского сектора начали выделяться бюджетные ассигнования. В марте 1998 г. для рекапитализации 21 крупного банка правительство предоставило 1,82 трлн иен бюджетных средств.

В-пятых, начала создаваться правовая база по реструктуризации банковского сектора. В октябре 1998 г. парламентом было принято два новых закона: закон «О финансовом оздоровлении» (Financial Revitalization Law) и закон «О своевременном укреплении финансовых функций» (Financial Function Early Strengthening Law). Их принятие рассматривалось как временная мера, направленная на приостановление процесса массового банкротства банков. Принятые законы регулировали вопросы банкротства банков, их временной национализации, перевода под управление временной администрации и выделения банкам государственных средств для рекапитализации. В случае если банк переходил под управление временной администрации, то его ликвидность поддерживалась Банком Японии, если банк временно национализировался — то Корпорацией страхования депозитов.

Для контроля за процессом реструктуризации была создана Комиссия по финансовой реструктуризации (Financial Reconstruction Commission) при Кабинете министров и частная Корпорация по управлению проблемными активами финансовых учреждений (Resolution and Collection Corporation), которая скупала невозвратные долги и осуществляла управление некачественными активами банков. Для реализации принятых законов на балансе Корпорации по страхованию депозитов были образованы специальные фонды на общую сумму 60 трлн иен (12% ВВП). Финансовая помощь банкам носила добровольный характер. В марте 1999 г. Комиссия по финансовой реструктуризации в связи с обращением 15 крупных коммерческих банков дополнительно выделила им для рекапитализации 7,5 трлн иен1. Все городские банки, которые получили государственные средства для рекапитализации, предоставили планы, включающие основные направления по реструктуризации (путем объединения, слияния или поглощения), улучшению результатов своей деятельности и решению проблемы невозвратных кредитов. Были временно национализированы два банка долгосрочного кредитования Long Term Credit Bank и Nippon Credit Bank. 1 октября 1999 г. произошло объединение двух банков развития с государственными финансовыми фондами: Development Bank of Japan объединился с Hokkaido-Tohoku Development Finance Public Corporation, a Export-Import Bank of Japan — с Overseas Economic Cooperation Fund и стал называться Japan Bank for International Cooperation.

Однако принятие стандартных общепринятых в мире методов оздоровления банковского сектора (списание «плохих» долгов и рекапитализация банков) не принесли желаемых результатов. Кризис выявил несовершенство структуры банковской системы Японии, ее замкнутость, недостаточность собственного капитала у банков, отсутствие квалификационного менеджмента и слабость системы надзора за банками.

На начальных трех фазах кризиса правительство и Банк Японии пытались стабилизировать ситуацию в банковской системе, не меняя основные принципы организации самой системы, защищая крупные корпорации и банки от банкротства. Государственное регулирование было подменено проведением политики «конвоя», основанной на системе государственных гарантий и обеспечивающей банкам полную страховку от финансового краха. Это свидетельствовало о смене либеральных реформ неолиберализмом. К началу нового века банковская система Японии подошла с целым рядом нерешенных проблем.

Фаза 4 (2000 — 2004 гг.). Разработанная правительством программа финансового оздоровления на период 2001 — 2003 гг. предполагала проведение фундаментальных изменений, как в структуре, так и в деятельности банковского сектора. Ключевым звеном была признана очистка балансов банков от «плохих» долгов. Весной 2001 г. пополнение капиталов банков бюджетными средствами было прекращено. Это означало, что государство отказалось от проводимой в течение долгого времени в отношении банков политики «конвоя». Агентство финансовых услуг усилило регулирование и надзор за банковским сектором. Оно утвердило систему предварительного предупреждения, обеспечивающую надзор за упущениями банковского менеджмента, которые приводят к нехватке основного капитала. Стала создаваться новая модель управления кредитным риском, основанная на точной оценке кредитоспособности клиента и рациональном размещении ресурсов. Перед финансовыми учреждениями была поставлена задача по переходу на международные стандарты бухгалтерской отчетности. Совместно с Банком Японии начали проводиться специальные инспекционные проверки с целью выявления «проблемных» банков, оценки возможных потерь от списания невозвратных долгов и выбора варианта для восстановления ликвидности банков.

Были сделаны следующие серьезные шаги.

Создан постоянный правовой механизм по выходу банков из кризиса. В закон «О страховании депозитов» были внесены изменения, которые на основе накопленного опыта последних 10 лет предполагали три варианта восстановления ликвидности банков в зависимости от величины возникающего системного риска: выделение бюджетных средств на пополнение капитала банка в экстремально серьезных случаях, специальная финансовая помощь небольшим банкам для списания невозвратных долгов и временная национализация банка в особо серьезных случаях. Были разработаны новые процедуры обеспечения стабильности функционирования банков, предполагающие покупку одним банком другого банка и принятие ответственности по обязательствам последнего, передачу обязательств путем функционирования промежуточного банка, пополнение капитала вновь созданного банка. При выявлении по результатам проверок «проблемных» банков финансовая помощь стала носить принудительный характер. В результате 21 городской, региональный и траст-банк, которые функционировали в 1996 г., вошли в четыре вновь созданные банковские финансовые группы в 2001 г. Два региональных банка, 13 трудовых банков и 41 кредитный кооператив перешли под управление временной администрации. Три крупных региональных банка пополнили свой капитал за счет средств Корпорации страхования депозитов. К завершению правительственной программы финансового оздоровления (к 2004 г.) размер бюджетных средств, гарантированных правительством под различные формы реструктуризации банков, достиг 125 трлн иен.

Состав участников программы санации банковской системы был расширен. В нее были включены не только коммерческие банки, но и частные депозитные учреждения кооперативного типа. Предполагалось использование новых инструментов, таких, как банковские долговые обязательства, депозиты государственных фондов и специальных корпораций и др.

В марте 2001 г. Банк Японии объявил о введении политики количественного смягчения (quantitative easing policy). В период 2001 — 2006 гг. основные усилия центрального банка были направлены на борьбу с дефляционными процессами в экономике. В Политическом совете рассматривался вопрос о переходе к таргетированию инфляции, однако было принято решение не изменять модель монетарной политики. В марте 2001 г. был определен новый операционный ориентир в виде допустимого остатка средств банков на текущем счете в Банке Японии (5 млрд иен). С декабря 2001 г. начал устанавливаться диапазон его изменений. В последующие годы диапазон изменений увеличивался, и в период с января 2004 г. по март 2006 г. он находился в пределах 30 — 35 трлн иен, что более чем в 5 раз превышало величину резервных требований банков. Для достижения данного соотношения Банк Японии стал активно использовать операции на открытом рынке. Так, если в 1995 г. сумма проведенных Банком Японии операций с государственными облигациями составила 225 трлн иен, то на начало 2006 г. она увеличилась почти в 3 раза и составила 660 трлн иен. Базовая процентная ставка в 2001 г. снижалась 4 раза. В сентябре ее уровень составил 0,1% и не изменялся до июля 2006 г.

С целью повышения капитализации банков Банк Японии начал использовать экстраординарные меры. В период 2002 — 2004 гг. он скупал акции крупных корпораций из инвестиционных портфелей банков на фондовом рынке.

В результате проведенных реформ была осуществлена реорганизация институциональной структуры банковского сектора. Процесс консолидации проводился как в рамках каждого отдельного типа банков, так и разных типов банков (городских и региональных), в том числе банков, исторически принадлежавших разным финансово-промышленным группам, а также осуществлявших ранее свою деятельность в разных сегментах кредитования (городские банки и банки долгосрочного кредитования, региональные банки). В результате в 2001 — 2003 гг. появились крупные банковские финансовые группы и холдинги, которые вошли в первую десятку банков мира. При этом были нарушены исторически сложившиеся традиционные связи между банками и их корпоративными клиентами.

Предпринятые правительством и Банком Японии усилия привели к положительным результатам. Рост спроса на японские товары на внешних рынках (особенно США) привел к росту экспорта товаров. Он стал движущей силой восстановления роста экономики. Стабилизировалось положение и в банковском секторе. Этому способствовало усиление контроля за банками и совершенствование регулирования их деятельности со стороны надзорных органов. Однако традиционные функции финансового посредничества банков снизились. В видах деятельности банков произошли качественные изменения. В банках за счет снижения спроса сокращались объемы кредитования реального сектора экономики и расширялись объемы других операций, менее эффективных и с меньшим уровнем риска (операции с государственными ценными бумагами, акциями, облигациями). Стали активно развиваться виды деятельности, приносящие комиссионный доход (синдицированное кредитование, секьюритизация активов, консультационные услуги). Как результат, произошел перелив средств из сферы материального производства в финансовую сферу. В банковском секторе получил развитие процесс «финансиализации», несущий для банковского сектора системные риски, а для денежных властей очередные проблемы. Предоставление банкам возможности осуществлять операции с ценными бумагами и использовать в своей деятельности широкий набор финансовых инструментов, уменьшение производительного использования капитала явились одними из многих причин современного финансового кризиса.

В 2004 — 2007 гг. рост мировых цен на энергоносители, устойчивые темпы роста мировой экономики способствовали динамичному росту экспорта Японии. Темпы роста ВВП и инфляции незначительно повысились. В этот период происходило укрепление банковского сектора на фоне общей стагнации экономической активности. В марте 2006 г. Банк Японии объявил об изменении подходов к проведению монетарной политики. Проведение политики количественного смягчения было завершено. Новая монетарная политика будет направлена на повышение экономической активности при стабильности цен в среднеи долгосрочной перспективах. Банк Японии вновь определил краткосрочную процентную ставку на межбанковском рынке в качестве операционного ориентира. В результате мониторинга текущей экономической ситуации уже в июле 2006 г. целевой ориентир краткосрочной процентной ставки на межбанковском рынке был повышен до 0,25%, а в феврале 2007 г. -до 0,5%. Уровень базовой процентной ставки был повышен до 0,4 и 0,75% соответственно.