Взаимосвязи стратегического планирования с другими компонентами перспективного и текущего регулирования социально-экономических процессов

Стратегическое планирование на макроэкономическом уровне приводит к успеху тогда, когда оно органически встроено в отлаженную общую систему научного предвидения социально-экономических процессов и стратегического управления развитием. Первейшее условие состоит в том, чтобы стратегическое планирование опиралось на хорошо поставленную систему прогнозирования социально-экономического развития.

Ввиду того, что стратегический план обычно нежесток и многовариантен, на практике бывает зачастую трудно провести разграничительную линию между стадией прогнозирования и планирования. Известно, что прогнозирование предполагает в той или иной степени целеполагание, а когда осуществляется нормативное (телеологическое) прогнозирование, то моменты целеполагания становятся главным содержанием прогнозной работы. Поскольку в социально-экономической сфере при формировании прогнозов доминируют именно нормативные подходы, то методологически между завершенным долгосрочным прогнозом и стратегическим планом здесь большой разницы нет. Поэтому не следует удивляться тому, что в некоторых странах главным документом, направляющим перспективное развитие, выступает комплексный долгосрочный прогноз, а стратегического плана как такового не составляется. Функции стратегического плана могут выполнять и другие по названию документы, например комплексная программа или концепция социально-экономического развития. Таким образом, дело не в названиях документов, на них влияют зачастую сложившиеся в стране традиции или же какие-то политические обстоятельства. Главный вопрос заключается в том, несет ли в себе соответствующий документ функции стратегиче-скогого целеполагания и придан ли ему надлежащий статус.

Но, налаживая сегодня в России систему долгосрочного прогнозирования и стратегического управления в социально-экономической сфере едва ли не заново, разумеется, нужно стремиться к использованию четких понятий, чтобы свести к минимуму издержки разночтений в трактовках функций тех или иных документов и инструментов, организующих данные процессы. Поэтому столь важно сейчас разработать и ввести в действие вместо упоминавшегося Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» новую версию такого федерального закона, в которой бы был отражен весь комплекс функций, связанных с процессами научного прогнозирования, стратегического и индикативного планирования, национального программирования и бюджетирования.

В российской практике понятие стратегического планирования остается вне правового поля, хотя и используется все чаще в научно-аналитических разработках. Вместе с тем все настойчивее делаются попытки заложить элементы стратегических нормативных проектировок в государственные прогнозы, разрабатываемые для тех или иных целей Минэкономразвития и другими министерствами и ведомствами. Положительным моментом является то, что в таких проектировках в гораздо большей степени, чем ранее, начинают прорабатываться вопросы инновационного развития и повышения на этой основе конечной эффективности экономик.

Согласно опубликованным на интернет-сайте Минэкономразвития проектировкам Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. выдвигаются следующие планируемые характеристики «образа будущего» России к концу следующего десятилетия:

• *Выход России на стандарты благосостояния развитых стран. Обобщающий показатель уровня жизни, ВВП на душу населения по паритету покупательной способности, увеличится с 13,7 тыс. долл. США в 2006 г. (42% от среднего уровня ОЭСР) до 30 тыс. долл. в 2020 г. (70%) и около 50 тыс. долл. в 2030 г. Средняя ожидаемая продолжительность жизни возрастет до 75 лет.
• *Высокое качество и комфортные условия жизни населе ния. Будет обеспечена всеобщая доступность услуг образования и здравоохранения, соответствующих уровню наиболее развитых стран, средний уровень обеспеченности жильем составит к 2020 г. 30−35 м2 на человека (или около 100 м² на среднестатистическую семью).
• *Благоприятная среда обитания человека. Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, снизится с 43% в 2007 г. до 14% в 2020 г.
• *Изменение социальной структуры общества в пользу среднего класса, снижение экономической дифференциации населения и резкое сокращение бедности. Доля среднего класса к 2020 г. превысит половину населения. *

Инновационное лидерство России в мире на основе передовых научно-исследовательских разработок, высоких технологий и образовательных услуг. Россия должна занять значимое место на рынках высокотехнологичных товаров (не менее 10%) и интеллектуальных услуг по 4−6 и более крупным позициям. Будут сформированы условия для массового появления новых компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в секторах «экономики знаний».

• *Лидерство России в поставках энергоресурсов на мировые рынки, в том числе за счет географической и продуктовой диверсификации поставок, превращения России в логистический узел глобальной энергетической инфраструктуры и ключевого участника выработки правил функционирования глобальных энергетических рынков.
• *Создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокую территориальную мобильность населения и глобальную конкурентоспособность России на рынках транспортных услуг. *

Лидерство России в интеграционных процессах на евразийском пространстве, превращение в один из глобальных центров мирохозяйственных связей, в том числе в качестве мирового финансового центра.

• *Новая модель пространственного развития России на основе формирования новых территориальных центров роста и уменьшения масштабов регионального неравенства.
• *Гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов, наличие эффективных механизмов правоприменения и системы обеспечения национальной безопасности. Представляется важным, чтобы проектировки концепции наряду с выдвижением целей содержали достаточно конкретную проработку вопросов ресурсного обеспечения целей, а также закладывали механизм реализации намеченного. Только в этом случае концепция будет обретать чертыстратегического плана развития страны.

Такой стратегический план должен становиться интеграцией социально-экономической и инновационно-промышленной политики в стране. Возникающие из такой интеграции национальные проекты и целевые программы, увязанные с бюджетными проработками, составят фундамент выработки индикативных планов социально-экономического развития страны на среднесрочные и текущие периоды.

Стратегическое планирование, осуществляемое на базе прогнозных проработок, призвано закрепить решения о приоритетах и определить пути и методы реализации этих приоритетов на долгосрочный период, исходя из национальных интересов и объективных условий развития страны.

В органической увязке с компановкой стратегического плана формируются национальные программы и проекты, что позволяет концентрировать государственные ресурсы на реализации национальных приоритетов, опираясь на участие бизнеса и поддержку гражданского общества, добиваясь максимально возможного экономического и социального эффекта, прогрессивных технологических и структурных сдвигов.

Ключевым инструментом реализации приоритетов, выявленных на этапах прогнозирования и закрепленных в стратегическом плане, выступают индикативные планы на годовой и среднесрочный периоды, с помощью которых государство обеспечивает сбалансированное социально-экономическое развитие, опираясь на систему балансов и обобщающих показателей (индикаторов), директивных для государственного сектора и ориентирующих для частного и общественного секторов.

Стратегический план, формируемый на базе долгосрочного научного прогноза, как правило, разрабатывается на перспективу 15−20 лет. Он должен рассматриваться и утверждаться высшими государственными органами. Непременным условием является его широкая публикация и разъяснение для общества ключевых положений. Необходимо законодательно закрепить положение о том, что стратегический план служит основой деятельности для всех государственных органов и ориентиром для корпораций, общественных и неправительственных организаций и гражданского общества.

Структура стратегических планов обычно отвечает структуре долгосрочных прогнозов, но включает более конкретные показатели по выбранному сценарию. При необходимости в стратегическом плане могут быть выделены более детальные показатели по отраслям, народнохозяйственным комплексам и избранным приоритетам.

Ключевые показатели стратегического плана увязываются между собой с помощью балансов — трудовых (численность занятых по отраслям, народнохозяйственным комплексам, воспроизводственным секторам), основных фондов и инвестиций, в стоимостном выражении (валовый выпуск, ВВП и его элементы) в неизменных (сопоставимых) и текущих (с учетом возможных изменений уровней соотношений цен) ценах, а также по макрорегионам (федеральным округам).

В качестве интегрального показателя принимается ВВП в объемном и относительном выражениях: объем и темпы роста ВВП, ВВП на душу населения, региональный продукт, ВРП, — для территориального плана, ВВП (ВРП) на одного занятого (общественная производительность труда), на стоимость основного капитала (фондоотдача), отдача на единицу использованной энергии (энергоэффективность) и т. п.

Стратегические планы разрабатываются органами исполнительной власти, представляются на рассмотрение и утверждение палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации каждые 4−5 лет. Стратегические планы корректируются и продляются на очередной плановый срок. В случае существенного изменения внутренних и внешних условий развития могут быть внесены коррективы в принятый стратегический план и в более короткий период в том же порядке.

Особо хочется обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации стратегических и индикативных планов с механизмами формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства. И в этой связи на приводимой схеме механизма стратегического и индикативного планирования и регулирования социально-экономического развития страны (рис. 3.1) промышленная политика изображена как политика инновационно-промышленная.

Довольно точно, на наш взгляд, смысл явления «промышленная политика» определил швед Роберт Карлсон, который полагает, что эта политика означает «последовательную организацию работы государственного и частного секторов в том, что касается принятия решений в области производства и инвестирования, развития инфраструктуры и человеческого капитала, а также условий внешней торговли, в целях количественного, качественного и структурного стимулирования отечественного производства"22. Однопорядковость этой работы с тем, что составляет смысл стратегического и индикативного планирования, из данного определения следует однозначно.

Активная промышленная (инновационно-промышленная) политика означает высокую готовность общества к восприятию новых технологических возможностей и обеспечение всякий раз наиболее точных и социально приемлемых решений относительно приоритетов на будущее.

Национальные проекты и программы становятся одновременно и обоснованными в социально-экономическом смысле, и насыщенными наиболее прогрессивными научно-технологическими решениями. Соответственно повышаются социальная обоснованность и научно-технологический уровень конкретных целевых программ.

Среднесрочные индикативные планы благодаря их оплодотворению идеями социально-экономической и инновационно-промышленной политики превращаются в мощный фактор повышения наукоемкости всего процесса социально-экономического развития. А это становится устойчивой базой структурных сдвигов, обеспечивающих нарастание в каждом цикле общественного воспроизводства доли добавленной стоимости в объеме совокупного продукта.

Непосредственное воплощение национальной долговременной стратегии и индикативных планов в социально-экономическое развитие страны происходит (как показано на рис. 3.1) через действие корпораций (предприятий), через федеральные целевые программы, а также через региональные индикативные планы и целевые программы. Причем и корпорации (предприятия), и региональные структуры являются при изложенном подходе активными участниками самого творческого формирования индикативных планов федерального уровня.

Разработка планов и программ не может вестись изолированно от процессов бюджетирования. Известно, что в России федеральные бюджеты, как и бюджеты субъектов Федерации, до сих пор в основном разрабатывались в режиме годичного цикла. В этих условиях все программы и планы с государственным участием получали ресурсное обеспечение в привязке к технологиям принятия годовых бюджетов, что во многом обесценивало среднесрочные программы и планы. В большинстве стран мира ныне бюджетные разработки делаются в расчете на 2−3-летние взаимопереходящие циклы. Причем принято разделять бюджет на две части — оперативную и капитально-инвестиционную, что делается ради обеспечения приоритетности и стабильности долговременных инвестиционных расходов. В России также наметились перемены в организации бюджетного процесса. Согласно принятому Правительством РФ решению бюджет на каждый очередной финансовый год должен быть составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Такая практика, с одной стороны, призвана обеспечивать преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Заметим, что в послании Президента страны Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2008;2010 гг. поставлен вопрос о дальнейшем удлинении горизонта бюджетного планирования. Необходим, как указано в этом документе, практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10−15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

Построение целостной системы прогнозирования и планирования продолжает наталкиваться в ряде случаев на живучесть некоторых методологических штампов, согласно которым планирование непременно связывается с функциями централизации, исходящими от государства. Но само планирование не является прерогативой правительств или государственного сектора. Известно, что каждая семья планирует общий баланс своих расходов и доходов независимо от того, документируются ли эти планы и балансы. Все нормальные фирмы планируют не только приходы и расходы, но также инвестиции и нововведения, соответствующие сделки и платежи. Таким образом, существует множество форм и типов планирования. И если переходить на уровень макроэкономических обобщений в форме индикативных планов, то нужно исходить из реалий рыночного многообразия в стратегиях и планах фирм, домохозяйств, интегрированных хозяйственных структур. Поскольку в мире не существует какого-то универсального сочетания составных частей смешанной экономики, то невозможно рассчитывать на какую-то одну «хорошую модель» планирования, пригодную для всех экономических систем и на все времена. В большинстве случаев неудачи государственного планирования в практике различных стран возникали не столько из-за ошибок, допущенных людьми, сколько из-за увлеченности организационно-технологическими (технократическими) аспектами дела и неумения сделать план частью социального процесса. Успех планирования и систем программирования социально-экономического развития в решающей степени определяется способностью правительств интегрировать стратегические подходы отдельных экономических агентов вокруг общенациональных целей и интересов.

Государственное планирование — это не только макроэкономический прогноз и не просто совокупность мер промышленной и региональной политики, а прежде всего процесс общественного обсуждения условий нового выбора для экономики и общества в целом, это процесс достижения согласия по поводу перспектив между фирмами, гражданами и правительственными инстанциями. Контрольные вопросы и задания .