Разработка схем теплоснабжения вчера, сегодня, завтра

В соответствии с распоряжением Правительства РФ № 112-р 31 декабря де-юре стал последним днем прошедшего 2013 г., когда города и поселения обязаны были разработать и утвердить схемы теплоснабжения своих территорий. По нашим данным, де-факто только порядка 10% всех городов и поселений приступили к разработке схем теплоснабжения (т.е. провели торги, ведут разработку, уже разработали и утвердили схемы теплоснабжения); при этом среди городов численностью населения от 100 тыс. чел. и выше (которых в России около 160 шт.) приступили к разработке свыше 80%.

В настоящей статье мы постарались изложить свое видение ряда проблем, с которыми сталкиваются все, кто касается вопросов заказа, разработки или приемки схем теплоснабжения городов и поселений.

К истории вопроса

В.Н. Папушкин, один из ведущих российских специалистов отрасли в области разработки как схем теплоснабжения территорий, так и современных нормативно-правовых актов по разработке схем теплоснабжения, в 2007 г в серии своих публикаций с актуальным названием «Кризис „Схем теплоснабжения“ или взлет „Энергетического планирования“?» говорил, в частности, об истории вопроса по разработке схем теплоснабжения в советское время и постсоветский период вплоть до 2007 г [1].

Государство в 1942 г. создало специализированный институт «ВНИПИэнергопром» (трест «Промэнергопроект») в связи с острой необходимостью в условиях военного времени решать вопросы энергетического обеспечения предприятий в целях решения задач расширения действующих и создания новых энергоисточников [2]. Институт «ВНИПИэнергопром» на протяжении уже более 70 лет является ведущей организацией по разработке схем теплоснабжения городов. Венцом систем жизнеобеспечения городов являются, как раз, системы теплоснабжения, которые за собой «тянут» развитие систем электроснабжения, водоснабжения и водоотведения, топливоснабжения.

Необходимо подчеркнуть, что наличие качественно разработанной схемы теплоснабжения является залогом успешного и эффективного развития территории, что ставилось во главу угла в советское время.

Коренным образом ситуация изменилась с начала 1990;х гг., и, к сожалению, не в лучшую сторону. В соответствии с данными [1], в период с 1991 по 2007 гг. было разработано не более 30 схем теплоснабжения городов в границах новой России. При этом эти схемы разрабатывались «вопреки», т.к. в ряде городов к власти пришли энергетики-профессионалы, которые понимали высокую значимость данного вопроса. К сожалению, часть из числа немногих этих документов в итоге легла на полку, несмотря на высокое качество их исполнения.

Активная часть профессионального сообщества добилась принятия Федерального закона «О теплоснабжении» и признания теплоснабжения как отрасли [3]. Именно Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» закрепил за городами и поселениями необходимость разработки схем теплоснабжения своих территорий в новых условиях. Предполагалось, что после принятия ФЗ «О теплоснабжении» в течение 3−4-х месяцев будут разработаны подзаконные нормативно-правовые акты к нему, но процесс принятия подзаконных актов растянулся на несколько лет. Напомним, что в соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжения» предполагалось, что до конца 2011 г. будут разработаны схемы теплоснабжения городов и поселений, т. е. в течение почти 1,5 лет с момента принятия профильного закона. По понятным причинам в отсутствие необходимых подзаконных актов говорить о разработке схем теплоснабжения территорий было нельзя с правовой точки зрения. Тем не менее, ряд городов и поселений в основном в целях формального соответствия требованиям ФЗ «О теплоснабжения» в части наличия схемы теплоснабжения своих территорий «малой кровью» оперативно «разрабатывали» и утверждали их. Некоторые представители таких городов признавали, что на этот шаг они пошли только ради того, чтобы лишний раз «не возбуждать» интерес проверяющих органов (прокуратуры), внимание которых к теплоснабжающим организациям растет с каждым годом.

Наконец, 22.02.2012 г. утверждается Постановление Правительства РФ № 154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения» (далее — ПП РФ № 154), затем в конце того же года совместным приказом Минэнерго России и Минрегион России № 565/667 от 29.12.2012 г. утверждаются методические рекомендации по разработке схем теплоснабжения (далее — Методические рекомендации). И следом в феврале 2013 г вышло Распоряжение Правительства РФ № 112-р от 04.02.2013 г., предписывающее органам местного самоуправления (администрациям муниципальных образований) разработать и утвердить схемы теплоснабжения своих территорий до 31.12.2013 г. Разработчики нормативных документов не учли, что трудозатраты и сроки создания схемы теплоснабжения весьма существенно разнятся, например, для городов с населением 50 тыс. человек и 500 тыс. человек. В итоге, с одной стороны, у небольших городов (как правило, численностью населения до 100 тыс. чел.) и поселений появился целый год (при наличии ранее выделенных бюджетных средств на данную работу в 2013 г.), которого хватало на проведение конкурсных процедур, разработки схемы теплоснабжения в адекватные сроки и ее утверждение при условии соблюдения всех требований, предусмотренных профильными нормативно-правовыми актами, с другой стороны, в распоряжении более крупных городов оказался всего лишь год на проведение аналогичных процедур, перед которыми в сложившейся ситуации оказался выбор либо пожертвовать качеством разработки схем теплоснабжения, либо нарушить нормативные сроки, отведенные законодателями на разработку и утверждение схем теплоснабжения.

Отметим, что ряд городов и населенных пунктов приступили к разработке схем теплоснабжения сразу же после выхода в свет ПП РФ № 154, не дожидаясь утверждения Методических рекомендаций, публичное обсуждение проекта которых началось на площадке РосТепло.ру летом 2012 г. (утвержденная версия документа практически не отличается от проекта Методических рекомендаций).

Таким образом, условно считаем, что жесткие временные рамки, обусловленные требованиями законодательства, для многих городов стали первым барьером для своевременной и качественной разработки схем теплоснабжения.