Реализация социально-коммуникативных отношений в системе государственного и местного управления как предпосылка демократизации государственного управления

Сущность, специфика, роль, функции и принципы PR в государственном управлении

Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти, первые должны обладать реальными ресурсами власти, испытывать доверие к институтам власти, обладать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их проблем и вопросов с властными структурами.

Решающим фактором становления такого типа отношений между обществом и государством является, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, Конституция ограничивают всевластие государства, задают строго определенные рамки его компетенции, ставят государственные структуры на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, объединений граждан, но и гарантирует их защиту.

Конституция, законы могут выполняться и стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти, только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие об основных ценностях и путях развития страны.

Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредственным образом определяющая характер его связи с общественностью, — это уровень демократичности.

Даже авторитарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием связей с общественностью. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждаются в равноправном диалоге со своими гражданами, т. е. в двустороннем сбалансированном типе связей с общественностью.

Существенны противоречия служб PR в органах власти и управления, где под «связями с общественностью» подчас понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации.

Таким образом, можно зафиксировать, что особенности работы служб «паблик рилейшнз» в органах власти и в политических структурах выявляются в характеристике субъекта и средств деятельности, в специфике эффектов, достигаемых в результате этой деятельности. Наконец, несколько важнейших предпосылок своеобразия «паблик рилейшнз», связанных с двуединой направленностью связей с общественностью: они равно активно действуют в сфере внутрикорпоративных отношений («фирменный менеджмент»), так и в сфере межкорпоративных отношений.

Специфика и отличительные черты PR в органах государственного управления заключается в следующем: «Будучи чиновником, работник службы действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий, он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. А, с другой стороны, он выступает представителем профессии, которая предполагает небанальные, подчас неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, часто основанные на интуитивных решениях, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих векторов поведения бывает очень непросто».

PR-политика в органах государственного управления предопределяется также типом системного включения «паблик рилейшнз» в экономическую, политическую, правовую деятельность. Совершенно очевидно, что работники служб по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные технологии в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: финансовая корпорация или политическая партия, профессиональный союз или конфессиональное объединение, молодежная ассоциация или союз ветеранов.

С другой стороны, системность включения обеспечивается устойчивостью, последовательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой технологии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественностью в процессе социально-экономических и политических изменений.

Демократические преобразования в обществе, изменение политической системы, реформирование государственной службы ставят властные структуры и политические организации перед дилеммой: либо они преобразуются под велением времени, либо отторгаются обществом. Отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. Потребность в контакте с гражданами, общественными организациями, средствами массовой информации настолько велика, что службы PR становятся органичным элементом всей системы государственного управления, политической структуры общества.

Участие PR в государственном управлении можно охарактеризовать как содействие государству в разрешении объективных противоречий между плюрализмом политической сферы общества и целостностью государственной власти. В соответствии с общедемократическими тенденциями общественного развития государственные службы должны совершенствоваться и способствовать формированию гражданского общества, для чего приоритетным направлением является налаживание прямых и обратных связей с гражданами.

К основным функциональным задачам PR в системе государственного управления можно отнести:

­ участие в демократизации государственного управления;

­ содействие становлению гражданского общества.

Существует прямая зависимость между уровнем управления и особенностями служб PR: в органах власти широко реализуется коммуникативная функция и общение с гражданами постоянно и организованно. На республиканском уровне акцентируется взаимодействие с прессой, аналитическая и прогностическая деятельность. В целом деятельность государственного PR обеспечивает согласование обще социальных, корпоративных и частных интересов.

Возможности PR могут быть использованы в целях повышения открытости государственного управления и приближения к интересам граждан. Закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений.

Необходимость иметь эффективную службу PR, при правительстве осознана практически в каждой стране. Роль PR в правительстве многогранна. К основным задачам государственных PR-программ относятся:

­ освещение деятельности государственных служб;

­ обеспечение активного участия населения в государственных программах (например, в выборах);

­ просвещение общественности в вопросах законодательства, права и в других аспектах повседневной жизни;

­ поощрение поддержки населением государственной политики и программ (например, организация благотворительных мероприятий).

Названия и полномочия служб PR различны. В Великобритании, например, где каждый министр несет персональную ответственность за проведение политики в областях PR, в министерствах существуют должности, приравненные по положению и окладу к посту заместителя министра:

­ начальник службы PR;

­ пресс-секретарь;

­ директор по вопросам информации.

Подразделения PR поддерживают контакты со СМИ, а также разрабатывают и реализуют планы работы министерства по связям с общественностью. Существует специализированное учреждение — Центральное управление информации (Central Office of Information), оказывающее содействие службам PR в подготовке материалов по различным направлениям своей деятельности и предоставляющее консультационные услуги по техническим вопросам.

В США с целью обеспечения непрерывного потока информации между государственными службами и избирателями функционирует Информационное агентство Соединенных Штатов (United States Information Agency). В его задачи входит:

­ предоставление миру полной и честной картины нынешнего состояния США, его политики;

­ противостояние неблагоприятной для США пропаганде;

­ исследование общественного мнения и предоставление его результатов федеральному правительству.

Нам это агентство известно своей радиопрограммой «Голос Америки», которая начала работать во время второй мировой войны и отвечала за обеспечение информацией американских солдат и граждан, находившихся в зонах боевых действий.

Внутренняя структура правительственной службы PR зависит от степени важности тех или иных направлений деятельности PR и включает, как правило, четыре отдела:

­ прессы;

­ телевидения и радио;

­ рекламы;

­ брифингов.

В то время как органы государственного управления испытывают все большую необходимость целенаправленной работы с общественностью, бизнес, некоммерческие и общественные организации активизируют свою работу с госструктурами. Эти отношения обеспечивают реализацию интересов отдельных групп общества на государственном уровне.

Термин «паблик рилейшнз» в области политики охватывает следующие виды деятельности:

­ предоставление консультационных услуг политическим организациям, комитетам, кандидатам или претендентам на какой-либо выборный политический пост, в том числе при обсуждении любого вопроса, вынесенного на решение общественности путем принятия или отклонения в ходе голосования;

­ практическая организация связей с общественностью от имени клиента (работодателя), а также развитие связей этого клиента (работодателя) с любыми кандидатами на выборную должность либо должностными лицами с целью оказания влияния на регламентирующую или регулирующую функцию законодательной/исполнительной власти в отношении клиента (работодателя) независимо оттого, является ли член PRSA общепризнанным лоббистом;

­ консультирование правительственных органов или их подразделений как на национальном, так и на международном уровнях.

Часть белорусских PR-агентства также относят политические консультации к основным направлениям своей деятельности. Так ООО «Агентство Деловых Связей» одно из ведущих консалтинговых и PR-агентств Беларуси, действующие с 1993 г. и предлагающие весь спектр услуг в области PR, определяет свою деятельность в области:

­ разрешение кризисных, конфликтных ситуаций в регионах;

­ весь комплекс услуг по организации избирательных кампаний, начиная от формирования коалиции и кончая изготовлением полиграфической продукции;

­ защита интересов клиента в официальных органах власти и в ходе переговоров с правительственными учреждениями;

­ борьба с дезинформацией и слухами.

В PR-политики используются классические средства:

­ проведение пресс-конференций и бесед;

­ общение с журналистами;

­ организация публичных выступлений.

В отличие от средств, используемых в какой-либо традиционной сфере PR, в политической сфере PR — иные задачи. Если в коммерции PR ориентирован на bottom line (последнюю строчку в балансе), т. е. цель которой является прибыль, то в политике успех или провал PR-кампании не редко способен повлиять на судьбу страны.

Избирательная кампания — это скоординированные, целенаправленные, но осуществляемые в течение определенного законодательством времени публичные усилия с целью мобилизации поддержки кандидата избирателями и обеспечения его победы в день выборов.

Каждая избирательная компания отличается в основном, тремя факторами:

­ личностью кандидата;

­ спецификой окружения;

­ политическим планом.

Эти факторы и определяют избирательные технологии, начальным этапом которых является позиционирование. Это — четкий анализ того, для чего данная марка (или компания, человек, политическая партия и т. п.); для кого она, почему кто-либо может быть заинтересован в выборе ее.

И. Викентьев характеризует позиционирование как набор ответов на типичные вопросы о PR-объекте, которые могут дать клиенты.

Американские исследователи предлагают перечень возможных путей позиционирования:

­ быть самым первым;

­ быть самым лучшим;

­ быть наименее дорогим;

­ быть наиболее дорогим;

­ чем мы не является;

­ позиционирование по полу;

­ позиционирование по возрасту.

В деятельности государственных служб выделяются три основных этапа избирательной кампании:

­ выдвижение кандидатов;

­ предвыборная борьба;

­ подведение итогов выборов.

Избирательная кампания кандидата включает:

­ анализ избирательной ситуации;

­ разработка избирательной стратегии;

­ деятельность по реализации избирательной стратегии.

Анализ избирательной ситуации осуществляется по результатам проведения социологических исследований с целью выявления:

­ спектра политических ориентаций жителей округа;

­ интенсивности политической ориентации основных социальных групп населения округа;

­ социально-политического портрета ожидаемого избирателями округа кандидата.

Доверие и понимание общественности могут достигаться только при условии, что государственные органы сами направлены на предельно допустимое доведение до общества правдивой информации о своих действиях и принимаемых решениях, а также положении в стране.

Теоретик и один из ведущих американских практиков PR Эдвард Бернейз выделил три главные функции системы PR — информировать, убеждать (воздействовать) и объединять людей, и считал, что они столь же стары, как само общество.

В ходе выполнения функций PR-структуры в государственной власти занимаются:

­ своевременным распространением через информационные агентства (печать, радио, телевидение) заявлений, пресс-релизов и иных материалов, которые призваны разъяснить деятельность государственных органов;

­ освещением через средства массовой информации деятельности государственных органов при осуществлении реформ в кризисных ситуациях;

­ проведением и организацией пресс-конференций, брифингов и встреч с отечественными и зарубежными журналистами, подготовкой материалов для печати;

­ подготовкой фото — и печатных материалов, отображающих деятельность органов юстиции;

­ организацией и проведением выступлений руководителей на радио, телевидении, освещением в печати существующих проблем;

­ аккредитацией корреспондентов;

­ развитием информационных связей с пресс-службами иных органов власти и министерств других государств;

­ подготовкой документов об учредительской деятельности государственного органа, оказанием помощи в издании журналов и газет;

­ анализом сообщений в СМИ.

Обобщая выше сказанное, можно сделать вывод, что в многогранной деятельности государственных структур по связям с общественностью можно выделить следующие функции:

­ системообразующая;

­ коммуникативная функция;

­ аналитико-прогностическая;

­ организационно-координирующая;

­ публичная (гражданская) функция;

­ функция деполитизации социальных отношений.

Системообразующей функцией служб по связям с общественностью в политической и государственной сфере является функция управления, через осуществление которой реализуется и главная цель их деятельности — воздействие на общественные отношения.

Управленческая цель — достижение такого «идеала» общественного бытия, который обозначается предельно конкретными категориями и соотносится с представлениями людей об идеальном устройстве жизни гражданского сообщества. Если государственный идеал — правовое государство, конституционные права, то муниципальный идеал — высокооплачиваемые рабочие места, расположенные недалеко от места жительства, доступные жилье и муниципальный транспорт, дешевые дошкольные учреждения. При такой «иерархии» разные уровни этих целей и идеалов являются не только взаимозависимыми, но и взаимообеспечивающими: реализация одних невозможна при необеспеченности других. Достижение этих целей и идеалов составляет основное содержание управленческой функции в деятельности служб по связям с общественностью.

Коммуникативная функция предполагает решение следующих задач:

­ установление, поддержание и расширение многообразных коммуникативных связей, производство и распространение информации по различным каналам для различных целевых аудиторий;

­ информирование населения о характере принимаемых общественно-значимых решений и разъяснение необходимости и мотивов их принятия в интересах всего населения;

­ прогнозирование возможных последствий принимаемых решений, определение основных задач, методов и способов направленной коммуникации;

­ систематическое изучение и интерпретация данных исследований общественного мнения (социально-политический и социально-экономический мониторинг);

­ позитивное воздействие на процесс политической социализации обеспечение активного участия граждан в мероприятиях.

Коммуникативная функция органично и непосредственно связана с функцией информативной, но не тождественна ей. Информационная функция реализуется в деятельности, имеющей три основных направления. В рамках первого направления служба PR является субъектом общественных отношений, продуцирующим, перерабатывающим и распространяющим информацию — те знания, нормы, ценности, которые необходимы и достаточны для достижения целей управления. Всеобщий доступ к информации обеспечивает прозрачность органов власти, демократичность принятия решений и доминирование гуманистических принципов. Вторым направлением информационных усилий PR-структуры является обеспечение обратной связи (информационных сигналов из внешней среды — писем и обращений граждан, публикаций в СМИ и т. д.) для достижений целей управленческой деятельности. Именно «обратная связь» является инструментом, посредством которого общественность становится субъектом взаимодействия, ставя перед властью задачи корректировки ее управленческих решений и действий. Третьим направлением является обмен информацией с другими службами и всеми субъектами управленческой деятельности.

Крайне важной в деятельности политических PR-структур управления является реализация аналитико-прогностической функции. Прогностическое видение социально-политической ситуации входит в перечень необходимых условий эффективности связей с общественностью. Без получения объективной и системной информации по всему кругу вопросов, без выработки информационной стратегии и тактики поведения эффективная управленческая и коммуникативная деятельность невозможна.

Организационно-координирующая функция органов по связям с общественностью во многом соотносится с коммуникативной функцией и отчасти с ней совпадает. В то же время, эта функция чрезвычайно важна: она обогащает средства административного воздействия вне административным влиянием, поскольку включает в себя поддержание контактов со СМИ, развитие корпоративных связей, взаимодействие с госструктурами, кризис-менеджмент и т. д.

Публичная (гражданская) функция PR-служб проявляется в обеспечении соблюдения и защиты прав и свобод человека. Муниципальная власть является институтом гражданского общества, одной из ее задач в рамках реализации публичной функции является осуществление контроля гражданского общества за деятельностью «силовых» структур, надзор за соблюдением органами принуждения прав и свобод граждан. Осуществление такого рода контроля ложится, в частности, на службы PR.

Функция деполитизации социальных отношений играет особую роль в деятельности служб по связям с общественностью на уровне местного самоуправления. В этом они в корне отличаются от органов по связям с общественностью государственных структур, для которых идеологическая функция является одной из системообразующих. В идеале, гражданское общество, и соответственно, местное самоуправление как его институт не должны быть политизированы. Присущая сегодня ряду гражданских институтов излишняя политизированность свидетельствует о переходном и недостаточно зрелом состоянии гражданского общества.

Далее разберем основные принципы PR-политики в деятельности государственных органов.

Принцип демократии, являясь основополагающим принципом функционирования структур по связям с общественностью органов власти, означает не просто терпимость к позициям и устремлениям людей, доверие к гражданам, но и необходимость «прислушиваться» к их позиции, выраженной в общественном мнении. В «поле» общественного мнения граждане имеют легитимную возможность выразить свое отношение к социальной реальности, реализуется автономия народа, с одной стороны, по отношению к власти, с другой стороны, разных граждан по отношению друг к другу.

С демократичностью непосредственно связан принцип альтернативности. Если социальная жизнь многосубъектна и разнонаправлена, а общественные отношения строятся на альтернативности, то управление также является вариативным и порождает неисчерпаемость управленческих альтернатив: в постановке целей, выборе партнеров по совместной деятельности, в применении технологий управления и т. д. Напротив, при существовании жесткой регламентации общественных отношений отсутствует необходимость построения диалога общества и органов управления для выбора стратегии социального развития: эта стратегия монопольно выбирается властными структурами и подстраивается под узкокорпоративный или клановый интерес. В рамках такого регламентированного построения социальных взаимоотношений необходимость в службах по связям с общественностью просто не возникает.

Важнейшим принципом функционирования служб по связям с общественностью органов местного самоуправления является принцип бесконфликтности, связанный с ненасильственным характером социальных взаимоотношений. Особую роль в реализации принципа ненасилия играет PR-коммуникация. Органы муниципальной власти и управления, нацеленные на реализацию интересов граждан, могут с помощью обмена информацией с общественностью корректировать тактику деятельности в социально-политической сфере, направляя ее на избежание конфликтов и потрясений. В то же время, чтобы общество не оказалось за гранью анархии, не пошло «вразнос», ему необходимы особые рамки диалога и права.

Связь PR и приоритета права как детерминирующего принципа осуществления муниципальной власти и управления является многосторонней. С одной стороны, само признание связей с общественностью как социального института является одной из институционных мер (наряду с повышением роли представительных органов, престижа суда, установлением конституционного надзора — существенных звеньев в механизме преодоления недооценки не отчуждаемости прав человека), направленных в обществе на утверждение идеи правового государства. С другой стороны, в демократическом обществе право является главной регулирующей нормой политического общения и социального диалога. Общение органов власти и управления с обществом и общества с органами власти и управления посредством PR — самый «безобидный» в правовом отношении способ осуществления диалога общества и представителей органов управления.