Зарубежный опыт развития PR в органах государственной власти

Поскольку отечественные службы PR в органах государственной власти только начинают развиваться, большой интерес представляет практика зарубежных стран, особенно опыта решения конкретных практических задач.

Двадцать лет назад специалист в области связей с общественностью (Великобритания) Питер Грин назвал правительственные PR наиболее быстро растущим направлением «паблик рилейшнз», наряду с такими, как работа с инвесторами и кризисное управление.

Сегодня аналогичная оценка, на наш взгляд, вполне подходит для формирующегося, развивающегося института PR органов власти и управления в Республике Беларусь.

С одной стороны, все службы и структуры PR вне зависимости от того, в какой стране, реализуют свои основные функции и технологии, в значительной степени одинаковым образом, с другой имеется и специфика, обусловленная особенностями становления, развития служб «паблик рилейшнз», историческими и национальными традициями, менталитетом населения, элиты, стилем поведения лидеров и многими иными особенностями. Обратимся к опыту США, стране, которая по праву является пионером в организации PR-служб.

В целом служба коммуникации президентов (такое название в США носят PR-службы президента) с разной степенью эффективности ставил, ставит и решает следующие задачи: долговременное планирование PR-работы; распространение «идеи дня» с помощью всего аппарата, когда вся президентская команда говорит «одним голосом», что существенно ограничивает возможности выхода конфликтующих между собой сообщений, ненужного плюрализма прочтений; дает независимость от американской прессы благодаря непосредственному выходу на региональную аудиторию. Документы готовятся для непосредственного использования разными СМИ; что обеспечивает влияние на местную аудиторию, воздействие осуществляется также с помощью поездок с выступлениями, использования спутниковых технологий, рассылки готовых статей. Задача этой работы формулируется следующим образом: «влиять — до максимально возможной степени — на то, какие новости появятся в масс-медиа об администрации, и ее политике».

Западные PR службы обладают еще такой особенностью, как способностью резко и эффективно менять стратегию, учитывая те или иные нюансы изменяющегося общественного мнения. Так, в период избирательной кампании Б. Клинтона возник так называемый Манхэттенский проект (имя которому дали по аналогии с проектом по разработке атомной бомбы). В ходе его было принято решение существенно поправить имидж, представить Б. Клинтона населению, модернизировав его.

Одной из форм организации работы президентских служб PR (США) стали регулярные встречи с журналистами «Разговоры с президентом», введенные в 1975 г. в период правления Г. Форда. Эти беседы, для трех и более журналистов, длились около часа и повторялись с регулярностью каждые две недели. Если Президент ездил по стране, служба коммуникации устраивала такие же местные встречи.

Чтобы достичь нужного уровня координации служба PR издавала бюллетень «The White House News and Views», рассылаемый более чем пятистам работникам аппарата администрации. Члены кабинета должны были консультироваться со службой, прежде чем появляться на экране. Практически никому не отказывали, но все получали основные вопросы с информацией, что именно говорил и говорит президент, чье мнение, как ожидалось, станет и их точкой зрения ведущим, основным, главенствующим по данным вопросам.

Были введены «обеды президента» с журналистами, на которые последние приходили даже с женами. И, как следовало ожидать, в результате получались вполне прогнозируемые приятные и приемлемые статьи в газетах.

Есть еще одна важная проблема, которая не столь существенна для США, но вполне актуальна для иных стран (к примеру СНГ) — как выглядеть и как вести себя первому лицу в случае ухудшающейся экономической ситуации. Были проведены исследования, которые показали — те кандидаты, которые во время выборов были настроены пессимистически, в большинстве своем проваливались. Кандидат, в случае США, это уверенный оптимист.

Традиции прежних администраций были продолжены службами PR Президента США Б. Клинтона. Например, президент давал избирательно пресс-конференции для журналистов из штатов, которые больше других могли пострадать от закрытия военных баз. Все это называется распространением сообщений по узкому набору публики. Руководитель коммуникационной службы разделил США на четыре региона, внутри каждого, из которых обеспечивалась связь с членами кабинета. Белый дом предоставил адрес электронной почты Клинтона, чтобы каждый гражданин мог отправить ему послание со своего домашнего компьютера. Таким же путем можно было получать ежедневное расписание Б. Клинтона, его выступления и даже фото. И все это шло по пути оттеснения репортеров из процесса общения между президентом и народом. Соответствующая служба по коммуникациям Белого дома включала на период работы Клинтона пятьдесят два человека.

Весьма часто правительственные информационные службы (США) состоят из двух подразделений: одно решает текущие, ежедневные задачи (это и есть пресс-служба в нашем обычном понимании), другое — занято долговременным планированием (это служба коммуникации).

Их можно разделить по принципу тактических и стратегических коммуникаций (кстати, многие фирмы по PR так и называются «стратегические коммуникации»). Так, например, два эти подразделения в период правления Р. Никсона были разделены для решения двух следующих проблем: одно занималось разработкой того, что и как должно быть сказано, другое — где и когда. Кстати, термин PR в случае правительственных служб часто не употребляется, поскольку считается, что налогоплательщик будет недоволен тем, что его деньги тратятся на нечто лишнее.

Весьма актуален вопрос отношения правительства и средств информации. На этом поле возникают весьма основательные дискуссии. Так, с самого начала существования американской государственности первая поправка к конституции гарантировала свободу прессы. Эта свобода была настолько необходима для создания нового государства, что Томас Джефферсон подчеркивал: «Если бы пришлось выбирать одно из двух — правительство без прессы или прессу без правительства, я, ни секунды не раздумывая, выбрал бы последнее».

Со временем понятие свободы прессы, гарантированной конституцией, было расширено и разъяснено. Право на доступ к правительственной информации, в дополнение к свободе слова или свободе высказываний о правительстве, было закреплено в законе о свободе информации (США — законе об открытом обсуждении всех государственных вопросов. За исключением строго определенных областей, таких как национальная безопасность, судопроизводство, некоторые данные о персонале и т. п., фактически любая информация, касающаяся правительства, открыта для прессы и, следовательно, для общественности. Обычно журналист может официально запросить любой не проект доклада и рукописные примечания к нему, если имеет соответствующие знания и может правильно сформулировать запрос.

Право доступа к правительственной информации и на правительственные заседания имеет первостепенное значение. Пресса не только всесторонне информирует граждан об официальной деятельности правительства, но и, что особенно важно, выполняет роль контролирующего органа, помогает обеспечивать отчетность, бороться с коррупцией и разъяснять проблемы и мнения общественности; следовательно, в широкой системе сдерживающих факторов и противовесов пресса занимает место представителя общественности. Вместе с тем между прессой и правительством складываются порой напряженные отношения, потому что их цели зачастую противоположны.

Правительство часто утверждает, что любая крупная организация действует более эффективно, если соблюдает некоторую секретность при формулировании стратегии. Например, при разработке и согласовании условий контракта или приобретении земли необходимо соблюдать секретность, чтобы не дать незаслуженного преимущества другой стороне, которая часто не подчиняется закону о свободе информации. Пресса же считает, что все действия правительства, касающиеся общества, должны быть открыты, что гарантирует их законность и общественную полезность.

Новая современная роль (США), взятая на себя информационными организациями, подвергается критике. Многие государственные чиновники осуждают усилия прессы по активизации общественной сознательности как вызванные незнанием основных принципов правительства. Порой утверждается, что в основу американской демократии положена идея о том, что большинство простых граждан — ввиду отсутствия времени, опыта или желания всесторонне изучить и полностью понять сложные и многочисленные проблемы, которые приходится решать правительству, — выбирают людей (представителей), которым они доверяют управление общественными делами.

Так в США PR развивался как инструмент диалога бизнеса с потребителем и власти с избирателями. Это было поступательное развитие. В России произошло иначе. С одной стороны, происходили бурные политические события, переход в другую политическую систему, с другой — передел собственности и корпоративные войны. Так что в первую очередь сформировался мощный политический PR, да и бизнес-PR в России имеет боевое прошлое.

В российских социологических исследованиях и научных дискуссиях связи с общественностью рассматриваются преимущественно в разделе социальных коммуникаций. В этих исследованиях они проявляются в качестве механизма формирования общественного мнения; способа информирования; средства конструирования имиджа; технологии манипулирования электоральным, потребительским поведением; элемента маркетинговых и реальных коммуникаций.

Реальное развитие PR-услуги получили в России только в 1994;1995 гг. PR-коммуникации прошли три эволюционных этапа.

Первый (1988;1991 гг.) — зарождение рынка паблик рилейшнз, связанное с созданием соответствующих служб в государственных структурах (правительственные PR, силовых структур и спецслужб) и открытием московских отделений международных агентств. В Администрации Президента РФ появилось Управление по связям с общественностью. Коммуникации с общественностью «профессионализировало» также ГРУ, выделившее в качестве основного направления деятельности информационно-аналитическое. В МВД России Центр общественных связей развернул работу по пяти направлениям: анализ прессы, проведение брифингов, связи с масс-медиа, связи с общественностью, оперативное реагирование. Департамент по связям с общественностью был создан в Министерстве финансов РФ. В московской мэрии стал действовать Департамент общественных и межрегиональных связей. Развитие предпринимательской деятельности способствовало возникновению первых отечественных фирм, оказывающих простейшие PR-услуги.

Второй этап (1991;1995 гг.) — период роста и становления. Российские агентства осваивали зарубежный опыт, постепенно адаптировали его к отечественным условиям, начали проводить крупные PR-мероприятия и информационные кампании. Наиболее активно развивался политический консалтинг. Летом 1991 г. было создано первое корпоративное объединение — Российская Ассоциация по связям с общественностью (РАСО), которая в конце века насчитывала уже свыше 80 членов. Стала действовать «Гильдия работников пресс-служб паблик рилейшнз России». Одновременно пиар стал научной дисциплиной, одним из важнейших направлений вузовской подготовки, появились специализированные кафедры. К началу XXI в. предмет паблик рилейшнз уже входил в учебные программы сорока российских вузов.

Третий этап начался с 1996 г. и характеризуется качественным скачком в развитии PR. На это оказывают влияние формирующийся информационный рынок, меняющаяся структура массового сознания, требующая более тонких и точных форм работы с целевыми группами. А также завершение рекламного бума, вызванного деятельностью финансовых пирамид, расширение и усложнение практики избирательных кампаний, ставших одной из самых капиталоемких областей PR-консалтинга. Дифференциация рынка информационных каналов и возникновение новых секторов прессы, где стал проявляться современный подход к работе с информацией, кризис доверия к СМИ со стороны общества, что обусловило необходимость создания поля повышенной информационной достоверности.

В России, как и в США, правительственный PR стал обращать особое внимание на местную прессу, превратившуюся в основной информационный поток. По инициативе Администрации Президента в 1996 г. было создано Агентство региональной прессы, чья задача состояла в том, чтобы объединить «журналистов региональных и местных СМИ, желающих самостоятельно получать информацию о деятельности Президента и Правительства России», которая прежде освещалась «фрагментарно и узко».

В этот период в России актуализировался менеджмент впечатлений или менеджмент восприятий, являющийся в наши дни неотъемлемой составляющей стратегического менеджмента преуспевающих организаций. Крупные и известные коммерческие структуры РФ признали необходимость постоянной работы с общественным мнением ради обретения позитивного корпоративного имиджа. Влиятельные компании включили в свой состав управления, департаменты по связям с общественностью (СО) или департаменты общественных связей.

Компании меньших размеров организовали небольшие отделы СО, которые могли совмещать функцию PR с маркетингом и рекламой.

С 1997 г. в России стала присуждаться Национальная премия в области развития «связей с общественностью» «Серебряный Лучник», которая стала первым сертификатом качества PR-услуг на отечественном рынке. В том же году Российская Ассоциация по связям с общественностью стала членом Европейской Конференции PR (CERP). Признание РАСО на международном уровне выразилось в ее тесном сотрудничестве с Американским обществом PR (PRSA), представительстве в жюри интернационального конкурса «Мировые золотые награды» под эгидой международной ассоциации PR (IPRA).

Осознание важности и необходимости всемерного развития международного делового сотрудничества привело к созданию в 1999 г. Ассоциации компаний консультантов в сфере общественных связей (АКОС), призванной решать задачи развития паблик рилейшнз как в форме предпринимательства, так и продвижения деловых интересов PR-консультантов.

Принятая в теории классификация моделей паблик рилейшнз отражает различные этапы развития «связей с общественностью» по мере усложнения социального организма западных обществ.

Как позитивную тенденцию развития институтов паблик рилейшнз в России, специалисты отмечают совершенствование технологий и направлений их деятельности. От традиционного набора технологий PR-агентства постепенно переходят на новый уровень, предоставляя услуги по интегрированным маркетинговым коммуникациям — формированию репутационного капитала, обеспечивающего успешное функционирование различных субъектов общественных отношений. Этот этап в России только начинается, однако, именно в рамках данной тенденции, считают исследователи, произойдет изменение самой структуры, технологий паблик рилейшнз и системы образования в сфере PR.

Следует также отметить: стремительно развивающийся российский комплекс «связей с общественностью» становится значимой областью деятельности государственных институтов, коммерческих структур, общественных организаций. В поисках российской специфики и положительного социального эффекта отечественным PR предстоит развиваться в направлении этичного маркетинга и консенсусной модели «связей с общественностью», которые требуют наличия сформировавшегося гражданского общества и такой экономической и политической ситуации, которая не провоцирует в массовом порядке использование сомнительных технологий.

В области культуры, взятой в самом широком ее понимании, паблик рилейшнз прежде и более всего оказались задействованы в культуре политической. PR стали одним из самых действенных инструментов в борьбе элит и контрэлит общества. Российские коммуникаторы переняли в качестве эталона опыт американских политических PR. Но если на Западе политические PR давно уже развиваются в условиях так называемого социально-этичного маркетинга, то в России, на стадии становления рыночных отношений, когда маркетинг, как правило, — «боевой», более-менее серьезные сделки осуществляются при помощи «черного нала», а в культуре ценится «чернуха» — ни о какой этике говорить не приходится. Хронический экономический кризис, периодические всплески политической напряженности, явно недостаточная правовая база государственного регулирования в деятельности политических консультантов создали основу для появления и процветания наряду с «белым» — «черного» PR. В области паблик рилейшнз в России существуют препятствия, которые во многом обусловлены низкой политической культурой лидеров партий. Поскольку «никакие уверения и заклинания не могут остановить политика, рвущегося к власти, аналогичным образом никакие прекрасные кодексы профессионального поведения и этики специалистов PR не способны остановить многих политических консультантов от использования «грязных технологий». Сегодня политическое консультирование в России — фантастически доходный бизнес.

Один из основных инструментов «черного» PR — манипулирование общественным мнением как система «способов идеологического и социально-психологического воздействия с целью изменения мышления и поведения людей вопреки их объективным интересам».

Направление, которое фактически представляет собой «Чистую доску» современных технологий паблик рилейшнз — это PR общественных некоммерческих организаций (НКО) или, как его называют специалисты, «PR третьего сектора». Профессиональные PR-агентства, как правило, предпочитают не связываться с программами общественных организаций из-за их нулевой рентабельности. Поэтому НКО приходится PR деятельность брать на себя.

Паблик рилейшнз способны не только формировать и осуществлять промоушен позитивного культурного образа региона, но, как показывает практика, могут содействовать адаптации учреждений культуры и искусства к рыночным условиям.

Так, например, PR превращаются в одно из ведущих приоритетных и обязательных направлений библиотечно-информационной политики.

Необходимость и актуальность PR стала очевидной вместе с демократизацией общественной, экономической и политической жизни в России в начале 90-х годов XX века: появились новые социальные и экономические группы, увеличилось число каналов коммуникации, наконец, появилась возможность открыто выражать свое мнение.

На смену разрушившейся тотальной пропаганде должно было прийти что-то иное. Этим иным стали PR, то есть технологический пакет по работе с индивидуальным и массовым сознанием средствами символического воздействия. Основными средствами этой работы были и по сию пору остаются каналы массовой коммуникации: телевидение, радио, газеты и журналы, рекламные буклеты, Интернет.

Технологии PR в своей деятельности активно используют различные социальные институты: государство, политические партии и движения, частные корпорации, профсоюзы, больницы, школы, университеты, религиозные общины, звезд шоу-бизнеса. Это именно те организации и люди, благополучие и существование которых базируется на благоприятном отношении к ним со стороны общественности, поскольку в современном обществе символический капитал, заключающийся в высоком рейтинге, деловом авторитете или поддержке избирателей, является более полезным, чем капитал финансовый и материальный.

Сегодня на Западе наиболее активно развивающимися направлениями PR являются правительственные, финансовые и кризисные. Практика стран СНГ добавила в этот список и политические PR. Ведь именно в этой области до последнего времени были сосредоточены наибольшие средства, что показывают состоявшиеся избирательные кампании в России.

PR органов государственного управления в России имеет так же свои особенности и структуру, которая состоит из ряда подразделений.

Пресс-служба Президента РФ объединено в четыре основных отдела: аккредитации и брифингов, оперативной информации, перспективного планирования, фотодокументов. Функции отделов строго не разграничиваются, и они выполняют похожую работу, в то же время не дублируя ее. Так, в обязанности отдела аккредитации и брифингов входит сообщать журналистам о проведении пресс-конференций, брифингов, встреч, совещаний, заседаний и т. п. с последующей аккредитацией представителей СМИ. Сотрудники отдела рассылают факсы-приглашения по определенным (заложенным в программу) адресам СМИ. К числу основных функций отделов оперативной информации и перспективного планирования относят просмотр и анализ уже вышедшей информации о деятельности Президента и его Администрации, а также распространение в СМИ новой информации — собственной или поступающей в пресс-службу из Правительства. В отделе фотодокументов формировался банк фoтoи видеoматериалoв, рассказывающих о деятельности Президента и его Администрации.

Деятельность PR-служб способствует конструктивному диалогу власти и общества, поэтому органам государственной власти в информационно-коммуникативном взаимодействии с гражданским обществом необходимо лишь более эффективно использовать научно-техническую базу и технологические возможности PR-служб. Особенности и специфика деятельности пресс-службы МИД. Департамент информации и печати является структурным функциональным подразделением центрального аппарата Министерства иностранных дел России.

Управление Президента РФ по связям с общественностью. Пресс-служба Президента РФ выполняет главным образом организационно-тактические PR-задачи, функция же разработки PR-стратегии возлагается на управление по связям с общественностью. Пресс-служба занимается тем, что дает информацию о работе Президента в СМИ, констатирует свершившийся факт, организует процесс предоставления этой информации. Работа управления же строится в режиме диалога. В Управлении по связям с общественностью создавались и специальные подразделения, которых не было в пресс-службе, например отдел по связям с общественностью в регионах и отдел социологических исследований.

Пресс-служба Государственной Думы РФ. В нее входят следующие отделы: средств массовой информации, информационного взаимодействия, по связям с центральной и региональной прессой, общественных связей и информационного обеспечения, телерадиослужбы с разбивкой на подотделы телевещания, радиовещания, координации телеи радиопрограмм, эксплуатации телерадиокомплекса.

Центр общecтвeнных связей Федеральной службы налоговой полиции (ЦOС ФСНП). ЦОС изначально создавался как подразделение, способное вести продуктивную информационно-профилактическую деятельность, развивать и поддерживать цивилизованные отношения между государством (в лице ФСНП) и налогоплательщиками, формировать в обществе лояльное отношения к налогообложению.

Информационно-аналитический отдел по связям с прессой и общественностью при Министерстве общего и профессионального образования РФ. Сектор связей с прессой и общественностью и сектор «Прессэкспресс», которые обеспечивают постоянные контакты с редакциями СМИ, готовят аналитические обзоры, публикации, телеи радиопередачи; проводят пресс-конференции и брифинги, организовывают интервью с руководителями Министерства, приглашают журналистов на заседание коллегий. Журнал «Вестник образования» — официальное справочно-информационное издание Министерства и приложение к нему — журнал «Образование». Структура, координирующая (на внештатной основе) деятельность Содружества негосударственных издательств, выпускающих детскую и педагогическую литературу. В ее задачи входит информирование руководителей территориальных органов управления образованием, директоров учебных коллекторов на местах об имеющейся и планируемой к выпуску детской и учебно-педагогической литературе; подготовка каталога. Оргкомитет выездных выставок учебного оборудования и учебной книги.

Как видно, перечень структур и функций, входящих в систему государственных PR, достаточно широк, разнообразен и имеет потенциал для дальнейшего развития вширь и вглубь.

Сегодня в России развиваются практически все виды PR. Появилось достаточно активное лоббирование профессиональных интересов. Широко используются негативные кампании в прессе (газетные войны), привычным стало обозначение типа «война компроматов», в ход идут и слухи.

По оценкам российских экспертов в целом российский PR-рынок находится в стабильном состоянии при наблюдающейся небольшой, положительной динамике роста. Нужно заметить, что в области PR у нас имеется и ряд выигрышных, по сравнению с Западом, позиций. В России не только имеется богатейший опыт по обработке массового сознания (хотя и тоталитарный), но и население, по мнению многих аналитиков, более восприимчиво к разного рода социальным мифам.

Таким образом, PR в органах власти интерпретируется как общение органов государственного управления с обществом и общества с органами власти управления. Посредством их взаимодействия повышается уровень открытости государственного управления и приближение к интересам граждан. Закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений.

Связи с общественностью требуют создания самостоятельной законодательной базы, регулирующей те или иные коммуникативные процессы. Правовое регулирование PR-деятельности, процессов информационного обмена, межсубъектных коммуникаций имеет огромную и определяющую роль для всех сторон коммуникационного взаимодействия и, в первую очередь, для информационной безопасности общества в целом и каждого отдельного его представителя в частности.

Для формирующегося развивающегося института PR органов власти и управления в Республике Беларусь необходимо изучить все аспекты развития связей с общественностью за рубежом, совершенствовать систему PR не только с учетом данного опыта, но и учитывать все особенности исторических и национальных традиций, менталитета населения.