Проблемы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

Проблемы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

Российская Федерация — относительно молодое государство, все еще претерпевающее построение и реформирование системы государственных финансов. В соответствии с БК РФ, российская бюджетная система подразделяется на 4 уровня: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты; бюджеты городских и сельских поселений. Структура бюджетной системы призвана обеспечить каждый из уровней публичной власти РФ самостоятельное исполнение своих функций, в пределах, закрепленных за ними полномочий. Так как Россия является федеративным государством, строение ее бюджетной системы наиболее приемлемо соотнести с концепциями систем бюджетных отношений, разработанных в теории бюджетного федерализма. При решении основных проблем межбюджетных отношений федеративного государства, а именно: проблем определения состава расходных полномочий и распределения их между бюджетами разных уровней; определения источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий и организации взаимодействия между бюджетами, были сформулированы три модели развития бюджетной системы федеративного государства — централизованная, децентрализованная и комбинированная (смешенная) модели. бюджетный федерализм финансирование региональный.

Отличительной особенностью централизованной модели бюджетного федерализма является наивысшая степень управления и ответственности центральных органов власти в распределении бюджетных ресурсов. Финансирование территориальных программ осуществляется за счет перераспределения основных бюджетных средств государства, сосредоточенных на федеральном уровне, так как, как правило, разграничение ответственности по расходам не влечет за собой наделение нижестоящих уровней власти собственными источниками доходов. К достоинствам централизованной модели, в первую очередь, относится установление тесных зависимых связей регионов от федерального центра, являющееся одновременно её основным недостатком, так как, с одной стороны, подконтрольность субъектов федеральному центру обеспечивает сохранение единства территориальной целостности государства, но в тоже время влечет за собой снижение экономической активности в регионах, что негативно сказывается на экономическом росте страны в целом.

Децентрализованная модель основана на принципе приоритетности федерального уровня бюджетной системы по сравнению с региональным, что способствует соблюдению общегосударственных интересов, однако, предусматривает высокую степень самостоятельности регионального и местных уровней власти, полномочия которых в сфере доходов соответствуют их расходным полномочиям. В рамках децентрализованной модели, регионы обладают относительной независимостью в бюджетной деятельности, а перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы сведено к минимуму. Данная модель способствует более эффективному управлению бюджетными ресурсами на субфедеральном уровне и позволяет субъектам федерации в полной мере раскрыть и использовать собственный экономический потенциал. В то же время увеличение степени самостоятельности регионов и децентрализация системы государственных финансов может способствовать дискредитации центральных властей как единого регулирующего и контролирующего органа и, как следствие, повышает риски нарушения целостности федерации.

Многообразие форм межбюджетных отношений в различных странах не вписывается в рамки данных статичных моделей бюджетного федерализма, а наличие, как очевидных преимуществ, так и ряда существенных недостатков в обеих теоретических концепциях на практике обосновало потребность в их совместном использовании. Классическая теория бюджетного федерализма, как принципа управления общественными финансами, основанная на теории децентрализации Оутса [9], предполагает наличие как минимум двух уровней управления, осуществляющих свои полномочия в отношении одной и той же территории, но, при этом, имеющим хотя бы одну сферу автономной деятельности, гарантии которой закреплены в общегосударственном законодательстве. Поиск оптимального соотношения между степенью автономности субнациональных властей в налогово-бюджетной деятельности и степенью контроля федеральных властей над принимаемыми на региональном уровне решениями в целях обеспечения единой экономической политики, потребовал одновременного применения основных механизмов как децентрализованной, так и централизованной моделей межбюджетных отношений и привел к формированию более гибкой и динамичной комбинированной (смешанной) модели бюджетного федерализма. Комбинированная модель межбюджетных отношений подразумевает передачу субнациональному уровню власти не только расходных полномочий, но и доходных источников для достижения более эффективного и рационального выделения ресурсов и организации производства общественных благ. В то же время, для обеспечения макроэкономической стабильности за федеральным уровнем власти сохраняются полномочия проведения единой стабилизационной и перераспределительной политик, направленных на регулирование «неравных» условий жизни в различных субъектах федерации в соответствии с принципами территориальной и социальной справедливости, в первую очередь, при помощи механизмов горизонтального и вертикального выравнивания.

К какой же модели бюджетного федерализма можно отнести строение бюджетной системы РФ? Являясь непосредственным правопреемницей СССР, Российская Федерация не унаследовала от него систему бюджетных отношений, так как строение бюджетной системы СССР в большей степени соответствовало строению бюджетной системы унитарного государства, таким образом, существующая модель бюджетной системы возникла с образованием РФ как суверенного государства. На стадиях своего развития бюджетные отношения РФ прошли этапы становления от полуразрушенной централизованной модели на раннем этапе своего развития до высоко децентрализованной модели, сформировавшейся и функционирующей в РФ на протяжении 90-х годов, однако, возникшие негативные последствия (ослабление финансовой дисциплины отдельных регионов, снижение качества предоставляемых общественных услуг)[10], потребовали консолидации бюджетных полномочий на федеральном уровне и ознаменовали переход к построению бюджетной системы, современное состояние которой можно охарактеризовать как промежуточное между централизованной и комбинированной моделями бюджетного федерализма. Так при высокой роли в бюджетной системе РФ бюджетного выравнивания, отсутствует механизм горизонтального выравнивания, и движение потока межбюджетных трансферт всецело регулируется федеральным уровнем власти; также отсутствуют стимулы рационального управления и использования властями субъектов Федерации общественных финансов, в том числе, из-за несоответствия возложенных на них расходных обязательств с закрепленными источниками доходов. Наравне с отсутствием широкой автономии регионов в проведении налогово-бюджетной политики наблюдается низкая ответственность региональных и местных органов власти за последствия проведения бюджетирования на местах, что, в первую очередь, вызвано их низкой заинтересованностью в последствиях роста или спада экономической активности, так как при любом из сценариев развития региональной и (или) местной экономики, наибольшая доля доходов в виде федеральных налогов поступит в федеральный, а не региональные/местные бюджеты, тогда как дефицит бюджетов субфедерального и местного уровней, вызванный нерациональным использованием бюджетных ресурсов, будет компенсирован федеральными трансфертами, что позволяет сделать вывод о тяготении межбюджетных отношений РФ к централизованной модели бюджетного федерализма.

Обоснованием данного вывода служит состояние таких показателей как структура доходной и расходной частей федерального бюджета, уровень суверенных долгов бюджетов субъектов РФ, а также удельный вес доли ВВП, перераспределяемой через консолидированный бюджет РФ, явно свидетельствующих о централизованном характере межбюджетных отношений в бюджетной системе РФ. Данные показатели выступают основными опорными пунктами приведенной краткой характеристики бюджетной системы РФ и их текущие состояние рассмотрено ниже.

В соответствие с теорией бюджетного федерализма, федеральный бюджет, формирующийся и исполняющийся федеральными органами власти, призван обеспечить финансирование общегосударственных программ; бюджеты субъектов РФ, в первую очередь, направлены на обеспечение выполнения государственных функций на территории субъекта РФ, а местные бюджеты и бюджеты городских и сельских поселений формируются и используются органами местного самоуправления для исполнения соответствующих функций и задач. Однако на практике мы можем убедиться, что федеральный бюджет РФ используется также для финансирования отдельных региональных программ, не только с помощью предоставления субсидий из федерального бюджета, но и с помощью непосредственного включения выделяемых средств в расходную часть федерального бюджета. По данным Министерства финансов РФ и Федерального казначейства [3], за счет средств федерального бюджета в 2012 году осуществляется финансирование ряда «регионально-ориентированных» федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, таких как:

Таблица 1- Наиболее значимые «регионально-ориентированные» ФЦП.

Источник: [3].

Финансирование социально-экономического развития отдельных региональных программ из средств федерального бюджета возможно благодаря отнесению к федеральному уровню широкого спектра доходных источников, так в соответствии с данными Федерального Казначейства, структура доходов федерального бюджета сформирована за счет: доходов от внешнеэкономической деятельности, доля которых в доходной части ФБ составляет 38,6% (состоят из таможенных пошлин и сборов, в том числе, экспортной пошлины на нефтепродукты); налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами — 19,5% (в том числе налог на добычу углеводородов, налог на разработку редких природных ресурсов, налог на воду); налогов на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ — 18%; налогов на товары, ввозимые на территорию РФ — 13,4%; доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности — 3,1%; прочих доходов- 7,4% (денежные взыскания за нарушение законодательства РФ и прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета)[2]. В целом к федеральному уровню относятся наиболее продуктивные доходные источники, обеспечивающие консолидацию национального дохода на федеральном уровне, так в опубликованной Министерством Финансов в 2008 году «Проекте бюджетной стратегии на период до 2023 года» отмечается, что «…в течение последних восьми лет существенно вырос удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в 2007 она выросла до 57%…» [7]. Таким образом, строение доходной части федерального бюджета свидетельствует о его главенствующей роли в бюджетной системе РФ, что, в сою очередь, является отчетливым проявлением ее централизованной структуры.

Централизация бюджетных ресурсов на федеральном уровне обуславливает строение системы трансфертов и выравнивания финансовых возможностей регионов по реализации, закрепленных за ними полномочий: существенная доля доходов бюджетной системы РФ аккумулируется на уровне федерального бюджета, и лишь затем перераспределяется в виде межбюджетных трансферт из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и внебюджетные фонды с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов до среднероссийского уровня. Так как значительная часть доходов сконцентрирована на федеральном уровне, то при возникновении потребности регионов в дополнительных средствах для сбалансирования региональных бюджетов, власти субъектов Федерации, в первую очередь, обращаются к федеральной системе трансферт, а не к механизмам более эффективного самостоятельного управления бюджетными средствами. В экспертной среде неоднократно озвучивалась и озвучивается критика данной системы распределения бюджетных ассигнований, в том числе, в докладе департамента экономики федеративных отношений Министерства экономики России от 1996 года, представленном на международном симпозиуме «Куда идет Россия?.. Социальная трансформация постсоветского пространства» (12—14 января 1996 г.) отмечалось, что в основу системы бюджетного выравнивания «положены принципы, которые стимулируют субъекты Федерации к максимальному повышению дефицита собственного бюджета» [8]. По мнению авторов доклада наиболее ярким примером стимулирования увеличения субъектами РФ бюджетного дефицита являлась методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов, которая приводит к сокращению активности регионов в самостоятельном поиске решений проблем дефицитов местных и региональных бюджетов и, фактически, стимулирует рост расходов, намного превышающих доходы региональных бюджетов «особо нуждающихся» регионов, так как перерасход средств регионального бюджета полностью покрывается из федерального бюджета. Однако, несмотря на то, что за последние 13 лет российская бюджетная система подверглась многоэтапному реформированию: Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ 1999;2001; Концепция разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений (2002); Реформа основ местного самоуправления (2003), Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.; Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ 2004;2005, а также принятие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, увеличивающийся государственный долг субъектов РФ остается ключевой проблемой российской бюджетной системы.

По данным Министерства Финансов РФ государственный долг субъектов РФ на протяжении последних шести лет увеличился с 418 691,2 млн. руб. на 1 января 2007 года до 1 172 187,3 млн. руб. на 1 января 2012 года [4], что может свидетельствовать о продолжении применения неэффективной бюджетной политики в области распределения полномочий субъектов РФ и межбюджетных трансферт и, как следствие этого, сохранении зависимого положения региональных бюджетов от распределительных действий центральных властей, что негативным образом сказывается на уровне социально-экономического развития регионов и Федерации в целом.

Рисунок 1 — Государственный долг субъектов РФ Источник: [4].

Еще одним не менее ярким примером, подтверждающим централизацию бюджетных отношений РФ является преобладание в расходной части консолидированного бюджета РФ доли федерального бюджета. Консолидированный бюджет (КБ) не утверждается законом, выполняя, в первую очередь, информационную функцию, и представляет собой свод бюджетов всех уровней соответствующей территории. Объемы доходов и расходов консолидированного государственного бюджета в абсолютном выражении и их доля в совокупном ВВП страны относятся к ключевым показателям, которые используются при анализе экономической политики, проводимой центральными властями, так показатель перераспределяемой через консолидированный бюджет доли ВВП отражает степень государственного влияния на экономику страны. Увеличение расходов консолидированного бюджета (в процентном соотношении к ВВП), как правило, свидетельствует об усилении регулирующего воздействия на экономику со стороны государства. А соотношение расходов федерального бюджета к совокупным расходам консолидированного бюджета иллюстрирует применяемую модель вертикального разграничения расходных полномочий между органами публичной власти, так низкая доля расходов ФБ к совокупным расходам КБ, как правило, возможна при делегировании расходных полномочий нижестоящим органам власти, что характерно для децентрализованной модели бюджетного федерализма, тогда как преобладание доли ФБ в совокупных расходах КБ свидетельствует о консолидации бюджетной системы и применении централизованной модели бюджетного федерализма. В России на протяжении последних 10-ти лет рост перераспределяемой доли ВВП через федеральный бюджет РФ является основным фактором роста расходов консолидированного бюджета РФ [6], [5]:

Таблица 2 — Динамика расходов консолидированного бюджета (в процентном соотношении к ВВП).

Источник: [5], [6].

Доля расходов и доходов федерального бюджета в доходах и расходах бюджетной системы страны является наиболее распространенным количественным показателем при ее оценке, однако, данный агрегированный показатель не учитывает степени децентрализации расходов (самостоятельность нижестоящих уровней власти при выборе расходной политики). Определение степени децентрализации расходных полномочий на основании анализа специализированных нормативно-правовых актов представляется затруднительным в виду определенной противоречивости законодательства РФ в данной сфере, вызванной разграничением полномочий между уровнями власти по критерию собственности, а не по функциональному признаку. Поэтому для измерения степени самостоятельности нижестоящих уровней власти при выборе расходной политики была использована Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ, закрепленная в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. [1].

Согласно данной схеме выделяется 3 вида расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами, организация предоставления общественных услуг) по 119-ти общественным услугам (функциям), закрепленными за федеральными, региональными и местными уровнями власти.

Несмотря на то, что в Программе развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г. предусматривалось сокращение «в максимально возможной степени» сферы совместного финансирования ряда общественных услуг, из 119 видов общественных услуг лишь 9 относятся к сфере самостоятельного регионального управления, 12 видов — к сфере самостоятельного местного управления, тогда как к сфере совместного ведения относятся 43 вида, а за федеральным уровнем власти закреплено 55 видов общественных услуг.

Федеральные органы власти обладают исключительными полномочиями в сфере нормативно-правового регулирования: из 119 функция 97 принадлежит федеральному уровню (в том числе 61 функция находится в исключительном ведении федеральных властей), тогда как в исключительном ведении региональных органов находятся 10 функций, 12 — в исключительном ведении местных органов власти, а 36 функций относятся к сфере совместного ведения с федеральным уровнем. По таким видам расходных полномочий, как «финансовое обеспечение общественных услуг» и «проведение финансирования (организации) общественных услуг» также преобладает доля федерального уровня — 76 функций (исключительно в федеральном управлении 56) и 70 функций (57) соответственно. Доля участия регионального и местного уровней власти по данным видам расходных полномочий заметно возрастает по сравнению с нормативно-правовым регулированием и составляет 63 и 62 функции соответственно, из них в исключительном ведении региональных властей находится 20 и 23 функции, 29 и 20 функций относятся к ведению местных властей, к совместному с федеральным уровнем управлению принадлежит 24 функции.

В целом Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы решила проблему отсутствия четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, однако, достаточно обширной остается сфера совместных полномочий, так удельный вес совместных расходов в общей совокупности расходных полномочий составляет 44,5% и является второй после доли расходных полномочий федерального уровня, составляющей 46,2%. Удельный вес расходных полномочий, закрепленных исключительно за региональным и местным уровнями власти составляет 7,6% и 10% соответственно, что ведет к нарушению принципов субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг) и территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции властного органа, реализующего расходные полномочия и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг), приводящему к снижению качества проведения налогово-бюджетной политики нижестоящими уровнями бюджетной системы ввиду отсутствия стимулов эффективного фискального управления, в первую очередь, отсутствия системы межбюджетных отношений, сочетающей широкую налогово-бюджетную автономию с «жесткими» бюджетными ограничениями, предполагающей наравне с увеличением доходных и расходных полномочий повышение ответственности региональных и местных органов власти за принятие налогово-бюджетных решений. Для вывода бюджетной системы РФ из промежуточного состояния между централизованной и комбинированной моделями бюджетных отношений в сторону построения межбюджетных отношений в соответствии со смешанной моделью, федеральным органам власти необходимо создать институциональную среду, способствующую сокращению централизации налогово-бюджетной системы и выстраиванию эффективных межбюджетных отношений, направленных на поддержание прямой взаимосвязи между проводимой нижестоящими органами власти экономической политикой и состояниями соответствующих бюджетов.

Список использованных источников

• 1 Российская Федерация. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 (ред. от 06.02.2004 «О Программе развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г». -Электрон. дан.: Консультант-Плюс, 2012;Режим доступа: www.base.consultant.ru свободный.
• 2 Федеральное Казначейство/ Кассовое исполнение Федерального бюджета на 01.11.2012 http://info.minfin.ru/fbdohod.php
• 3 Министерство Финансов РФ/Исполнение бюджетной росписи федерального бюджета в разрезе федеральных целевых программ на 01.12.2012 http://info.minfin.ru/fcp.php
• 4 Министерство Финансов РФ/ Динамика государственного долга субъектов РФ, млн. руб. на 01.12.12 http://info.minfin.ru/debt_subj.php
• 5 Российский статистический ежегодник. Федеральная служба государственной статистики, 2003;2012. — Электрон. дан.: Росстат, 2012 — Режим доступа: http://www.gks.ru .свободный. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticCollections/doc_1 135 087 342 078
• 6 Статистический сборник. Россия в цифрах. Федеральная служба государственной статистики, 2003;2012 — Электрон. дан.: Росстат, 2012 — Режим доступа: http://www.gks.ru. свободный. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticCollections/doc_1 135 075 100 641
• 7 Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года (25.08.2008) — Электрон. дан.: Министерство Финансов РФ, 2012 — Режим доступа: http://www.minfin.ru/. свободный.
• 8 Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит/ С.Н. Хурсевич// Куда идет Россия?.. Социальная трансформация постсоветского пространства: сборник по материалам международного симпозиума «Куда идет Россия?.. Социальная трансформация постсоветского пространства» (12—14 января 1996 г.). / Под общ. ред. Т. И. Заславской — М.: Аспект Пресс, 1996 — Вып.3. с. 369−376.
• 9 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.
• 10 Prud’homme R. The Dangers of Decentralization // The World bank research observer. 1995. 10 (2). 201−220