Место прокуратуры в системе органов государственной власти России

Место прокуратуры в системе органов государственной власти России

Идея разделения властей французского просветителя Монтескье нашла отражение и закрепление в Конституции РФ, где в ст. 10 государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Однако признание трех ветвей власти не может служить идеалом построения конструкции государственной власти, особенно в России.

Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов, оно должно сопровождаться системой «сдержек и противовесов». Джеймс Медисон — главный «архитектор» Конституции США — говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не может быть организован надлежащим образом». Вместе с тем разделение властей безусловно требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным направлениям общественного развития.

Именно в этой связи создание в России прокуратуры как отдельной власти — явление уникальное, именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти. В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти должны быть дополнены инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.

Тем не менее, ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собою «естественное продолжение осуществления этой функции», направленной на обеспечение верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следовало отнести к системе законодательной власти.

Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения.

Такой разброс мнений, на наш взгляд, еще вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России трансформировалась от органа по надзору за исполнением законов, «ока государевого», до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержания обвинения.

Анализ реальной действительности позволяет сделать вывод, что одними из основных внутренних функций российского государства являются: обеспечение народовластия, охраны прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка. Осуществление этих функций является предметом прокурорско-надзорной деятельности прокуратуры как органа государства. На прокуратуру возлагается прежде всего обеспечение режима реализации норм права, содержащихся в Конституции РФ, законах и других нормативных актах, участниками общественных отношений (органами государства, должностными лицами, общественными и коммерческими организациями, а также гражданами), то есть принципа законности.

Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и к этому направлена функция надзора. И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности — явление уникальное. Эта обязанность возложена государством только на один орган — прокуратуру Российской Федерации. Отмена этих надзорных полномочий прокуратуры возможна лишь с передачей их какому-либо иному властному органу, к примеру, омбудсмену, уполномоченному по правам человека и т. д. Отсюда возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже свыше 280 лет системы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за исполнением законов на смену неизбежно придет анархия, правовой беспредел и распад.

В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» закреплено, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов.

Это позволяет предположить, что прокурорско-надзорная власть есть реализуемая воля государства, направленная на обеспечение законности в стране.

В свою очередь, прокурорская власть сама приобретает государственный характер как целостная социальная и правовая категория, а элементы ее содержания совпадают с элементами судебной власти, а именно:

• а) она является продуктом осуществления принципа «разделения властей» ;
• б) по своим функциональным признакам является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами;
• в) по своему предметному назначению она составляет конкретную форму деятельности государства, организационно оформленную как прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на ее территории законов, а также уголовное преследование.

Безусловно, основной формой прокурорской власти является прокурорско-надзорная власть, выражающаяся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории Российской Федерации законов. К сожалению, в теории прокурорского надзора до настоящего времени не исследовались в достаточной степени те специфические признаки, которые отличают прокурорско-надзорную власть от других видов государственно-властной деятельности.

Следует отметить, что прокурор при осуществлении своих правомочий в ряде случаев имеет полномочия императивного характера: это его полномочия по отношению к следствию, дознанию, некоторые случаи по отношению к системе исправительных учреждений, дача санкций на административное выселение. По общему мнению, эти полномочия прокурора имеют императивный, распорядительный характер.

Однако М. С. Шалумов утверждает, что «…объем этих полномочий не дает оснований говорить об их административном характере, и прежде всего потому, что прокурорские полномочия касаются процесса расследования, исполнения наказаний, содержания задержанных, которые позволяют прокурору возбудить этот процесс либо при его очевидной незаконности прекратить его, оперативно решить другие процессуальные вопросы. Но и в данном случае прокурор не вправе сам принимать окончательные решения: отменять не-законные акты органов, исполняющих уголовные наказания; налагать дисциплинарные взыскания на должностных лиц; признавать виновными в совершении преступления и т. п.». Более того, по мнению автора, принципиально неверно называть прокурорский надзор высшей, специфической формой государственного контроля, его разновидностью, элементом контрольной власти. Этот вывод, в частности, основан на том, что прокуратура не является органом власти, а есть элемент «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей.

Однако обеспечение подлинной свободы не означает просто разграничение полномочий между различными видами государственных органов. Действительно взаимное уравновешивание этих органов лишь тогда, когда каждому из них будет предоставлено право конституционного контроля над другими, при котором именно ни одна ветвь власти, а не элемент «сдержек и противовесов», не может подчинить себе другие или вторгнуться в пределы их деятельности. Все эти органы власти должны действовать в условиях взаимного сотрудничества, обеспечиваемого системой сдержек и противовесов. Данная система обусловлена практической потребностью так организовать функционирование властей, чтобы они могли выступать по отношению друг к другу как вполне самостоятельные и равноправные.

Прокуратура является органом власти как по своим признакам, так и по содержанию, но сегодня в Конституции РФ этому не нашлось отражения. Поэтому можно не называть прокурорскую деятельность прокурорской властью, но от этого таковой она не перестанет быть. Но в таком случае, не лучше ли называть вещи своими именами? Отсюда напрашивается вывод о необходимости фактически существующий в государстве орган власти закрепить юридически и в Конституции РФ.

Тогда все встает на свои места. Не будет никакой необходимости разделять или смешивать прокурорский надзор и государственный контроль, поскольку это два самостоятельных вида государственной деятельности: один в рамках прокурорской власти, другой — исполнительной. Как следствие, термин «надзор» (санитарный, противопожарный и т. д.) в структуре деятельности исполнительной власти заменить на «контроль», что правильно отмечено в статье М. С. Шалумова.

Прокуратура являясь органом государственной власти, призвана быть не только важным инструментом в системе сдержек и противовесов, в уравновешивании и ограничении других ветвей власти, но и являться элементом, направленным на согласованность и скоординированность действий властей, их баланса, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другой либо подавлять другие. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства предполагает в конечном счете единство власти. Прокуратура через сущность прокурорско-надзорной деятельности, с ее задачами, функциями и полномочия-ми, призвана как раз обеспечивать это единоборство. Противоречие же властей, доведенное до стадии борьбы, будет иметь только разрушительный характер.

Следует также указать на отличие прокурорской власти от иных видов власти, которое заключается в прокурорском надзоре за исполнением законов и уголовном преследовании. Говоря о последнем, следует отметить, что согласно действующему Закону о прокуратуре РФ (ст. 1 ч.2) прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. прокуратура конституция следствие закон Поскольку осуществление уголовного преследования является функцией государственной власти, о чем указано выше, входит в предмет деятельности органов прокуратуры согласно действующему законодательству (Закон о прокуратуре РФ, Уголовно-процессуальный кодекс), поэтому оно отнесено к видовому отличию прокурорской власти, как форме ее осуществления. В настоящей работе не обсуждается вопрос о необходимости сохранения следствия в прокуратуре либо передаче его в следственный комитет, а лишь констатируется то, что закреплено в Законе.

Поэтому не случайно в нашей правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. При этом не всегда, как кажется, принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах — это всего лишь элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.

Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигают проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора.

С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам правового государства с его требованием безусловного господства закона во всех сферах жизни и недопустимости каких-либо его нарушений. Само усиление реального положения прокурорской власти в политической системе предполагает необходимость создания соответствующего правового статуса прокурора, независимого от всяких местных влияний, свободного от любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа механизма такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.

Таким образом, есть основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Очевидно, отмеченное выше несовпадение в количестве форм, с одной стороны, и видов власти, с другой, вполне преодолимо за счет признания прокурорского надзора не только формой государственной деятельности, но и соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти.

Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурорская власть — вид государственной власти, осуществляемый в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

Как следствие, предлагаются меры законодательного характера, направленные на обеспечение нормального функционирования органов государственной власти (включая прокуратуру), единства действий всех ветвей власти, сопровождающиеся системой сдержек и противовесов. Безусловно, соглашаясь с позицией авторов о покушении на правовой статус прокуратуры как органа, входящего в систему государственной власти, и выделением в Конституции РФ раздела о прокуратуре, представляется необходимым в статьях 10 и 11 Конституции РФ закрепить самостоятельность прокурорской власти, а в отдельной главе «Прокурорская власть» закрепить ее осуществление посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.