Конституционное регулирование права собственности на природные ресурсы

Конституционное регулирование права собственности на природные ресурсы Конституционное регулирование отношений собственности предполагает решение вопросов, относящихся только к предмету ведения Основного Закона: установление источников формирования собственности; учреждение форм, видов, уровней собственности; разграничение собственности; распределение компетенции органов публичной власти в сфере отношений собственности; соотношение права собственности государства, регионов и муниципальных образований и т. д.¹

Отмечая безусловное значение цивилистических конструкций в сфере права собственности, следует иметь в виду их ограниченный характер в регулировании социальнополитической природы отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением определенной меры социальной справедливости и т. д. Данный предмет регулирования относится к конституционному праву. И если он в последнее десятилетие не так четко обозначен, это не означает, что исчезла потребность в подобном регулировании.

Таким образом, несмотря на отрицание и ограниченность современного конституционного закрепления социально-экономических элементов категории собственности, экономическое содержание собственности и связь ее с категориями власти, народовластием, социальной функцией государства, правами и свободами человека являются объективными явлениями и подлежат конституционно-правовому регулированию. На наш взгляд, только конституционное регулирование в полной мере способно отразить экономическую природу определенного способа хозяйствования во взаимосвязи с ролью социальных общностей в политико-правовых отношениях. Игнорирование конституционных форм собственности как самостоятельных социально-экономических и правовых категорий фактически представляет частную собственность как основу нового строя. Содержательный анализ норм ст. 8, 9, 34, 35, п. 1 ст. 44 Конституции РФ и ст. 6, 26 Конституции Республики Казахстан показывает приоритетность института частной собственности в системе иных форм собственности. Это обусловлено расположением норм о частной собственности в двух основных главах Конституции РФ, имеющих повышенную конституционную защиту. Конституции обоих государств более глубоко и содержательно раскрывают права частной собственности, отдельно закрепляют гарантии и способы защиты права частной собственности, основные принципы рыночной экономики как среды ее существования, выносят понятия частной собственности на первый план в перечне форм собственности и т. д.

В сегодняшней модели конституционного закрепления форм собственности просматривается определенный перекос в сторону частной формы собственности и, следовательно, игнорирование реального места и роли других форм собственности.

При этом явно принижается значимость общественных форм собственности. В Конституции РФ и Основном Законе Республики Казахстан не закреплены понятия общенародной или общественной форм собственности. В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) расширены границы частной собственности в регулировании экономических форм хозяйствования. И бывшие в социалистическом праве общественными формы собственности — кооперативная, собственность общественных организаций — были отнесены к собственности юридических лиц на правах частной собственности (ст. 212, 213 ГК РФ). Статья 191 Гражданского кодекса Республики Казахстан определяет частную собственность методом исключения как негосударственную, обозначив ее как «собственность граждан и негосударственных юридических лиц и их объединений».

Такое решение законодателя является неоднозначным и в очередной раз свидетельствует о желании упростить гражданско-правовое регулирование различных способов хозяйствования. Безусловно, непросто установить ту границу обобществления собственности, которая отграничивает частную групповую собственность от общественной. Общественная собственность отличается от частной тем, что, будучи совместной, распространяется на все общество, каждый член которого обладает равными правами собственности, устанавливаемыми и ограничиваемыми законом, общественным договором². Идею о конкретизации и индивидуализации общенародной собственности высказал В. C. Нерсесянц. Эта конструкция, названная гражданской собственностью, не нарушая объективно складывающейся структуры и целостности объектов общенародного достояния, мыслится как способ вовлечения всех граждан в процесс разгосударствления общенародной собственности и ее индивидуализации. В этом случае, по мнению Е. С. Нерсесянца, каждый гражданин мог бы стать субъектом права общей собственности в виде долевой или совместной³. С этой точкой зрения не согласен Н. Б. Мухитдинов, который утверждает, что данная концепция не способна преодолеть «ничейности» общенародной собственности и отчуждения каждого из членов общества от объектов собственности: «Как нет объекта без субъекта, так нет субъекта права собственности без конкретного определенного имущества»⁴.

Российская конституционная модель закрепления форм собственности предполагает отнесение к общественной собственности государственной и муниципальной форм собственности. Вместе с тем нельзя не учитывать опасность отождествления общественной, государственной и муниципальной собственности, поскольку в условиях становления новых экономических и социальных отношений с учетом колоссальной дифференциации общественных интересов не исключается возможность произвола аппарата государства и муниципалитетов в использовании собственности народа⁵.

В этом смысле небесполезен элемент противопоставления, конкурентности общественных и государственных интересов, гражданского общества и государства. Данный подход обособляет общественную собственность как форму собственности институтов гражданского общества и определенным образом противопоставляет ее государственной собственности.

Если же исходить из существующей российской конституционной модели форм собственности, то в ней закреплены основные формы собственности, выражающие соотношение важнейших экономических явлений частной и нечастной форм собственности. Нечастные формы собственности представлены, прежде всего, государственной и муниципальной (в определенной мере собственностью общественных объединений). Они по своей социально-экономической природе имеют в большей степени отношение к общественным формам собственности. Однако их характер наиболее ярко проявляется в специфике властных субъектов этих форм, в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. В этом смысле они являются особым видом обобществленной собственности, который в экономической и правовой литературе в последнее время называют публичной. Конституционное понятие формы собственности открыто для конкретизации содержания и природы публичных форм собственности.

Следует отметить, что особое значение вопросов собственности на природные ресурсы определяется отнесением Конституцией РФ статей, определяющих отношения собственности на природные ресурсы, к главе I «Основы конституционного строя»⁶.

Отнесение природных ресурсов к собственности должно базироваться на общих требованиях, подлежащих применению относительно всех сфер регулирования, и специальных, присущих исключительно природным ресурсам как особому объекту правового регулирования. Только через понимание сущности права собственности и соотношения этого права с понятием природные ресурсы, раскрытие конституционно-правового статуса этого понятия, а также экономического аспекта возможно установление порядка социально справедливого и экономически эффективного регулирования отношений права собственности на природные ресурсы в интересах всего общества. В отношении права собственности на недра интересен подход, отрицающий возможность признания недр объектом права собственности, — государственной или частной. На наш взгляд, такой подход является в некоторой степени оправданным: ведь не может существовать какой-либо юридический титул на вещи, само существование которых не выяснено. Еще в начале XX в. известный специалист в области горного права В. Удинцев писал по этому поводу, что на недра не может быть установлено право собственности, так как они не существуют как определенный предмет, который можно видеть, осязать. По его мнению, хотя земные недра как источник ископаемых богатств составляют несомненное экономическое благо, но пока залегающие в недрах ископаемые не отделены от скрытых под землей пластов, они не могут фигурировать в гражданском обороте, не способны быть предметом ни индивидуального, ни общественного обладания. На недра нельзя установить никаких вещных прав ни в пользу частного лица, ни в пользу государства, а право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента, дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр⁷.

Реформирование российской экономики осуществляется на основе признания многообразия форм собственности на природные ресурсы и необходимости включения их в рыночный оборот. При этом никем не оспаривается, что в современных условиях права на природные ресурсы, в том числе и право собственности, должны существенно ограничиваться⁸. Конституция РФ определила, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Природные ресурсы разнообразны по своему предназначению. Исходя из положения п. 2 ст. 9 Конституции РФ некоторые из них могут находиться в частной или в иных формах собственности.

Однако п. 1 ст. 9 Конституции РФ определяет приоритетное значение природных ресурсов, отнеся их к публичной категории. Развивая это положение Конституции РФ, ст. 129 ГК РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что специальными федеральными законами в области природопользования может быть установлено, что те или иные виды природных ресурсов или их части могут быть выведены из гражданского оборота или ограничены в нем. Ведь «главным для выживания человечества является необходимость сохранения естественной природной среды для устойчивого обеспечения населения всем необходимым»⁹.

Экономическая значимость природных ресурсов такова, что даже в тех странах, где введена частная собственность, правовое регулирование отношений собственности идет по пути установления различных ограничений и запретов. Сопоставление этих правовых норм дает основание утверждать о необходимости правового регулирования объема права собственности на природные ресурсы и установления законодательных ограничений на реализацию этого права собственниками. Для этого необходимо определить критерии установления тех или иных форм собственности на природные ресурсы. В зависимости от их природной сущности и общественной значимости только федеральными законами они могут быть отнесены к категории собственности определенной формы, в том числе публичной собственности, к которой относится не только государственная, но и муниципальная собственность, а также быть признаны общественным достоянием.

Однако во многих государствах, в том числе Республике Казахстан, право государственной собственности закреплено законодательно¹⁰ и является наиболее распространенной формой юридического обоснования права государства на недра и их ресурсы. На практике данная форма имеет некоторые преимущества, поскольку она наделяет государство, как защитника общих интересов, правом устанавливать универсальные и общепризнанные правила пользования недрами на своей территории. Вместе с тем возможность вмешательства государства в отношения недропользования может иметь и негативные последствия.

Думается, что главная идея теории общественного достояния — обязанность государства при осуществлении своего права на природные ресурсы (в том числе недра) руководствоваться общественными интересами — может и должна быть реализована в рамках конструкции права собственности.

Она, с одной стороны, позволяет обеспечить сохранение исключительного права государства на недра (в форме исключительного права государственной собственности), а с другой стороны, отвечает характеру рыночной экономики, которая требует внедрения частно-правовых (договорных) методов правового регулирования отношений недропользования. Кроме того, она, по нашему мнению, в наибольшей степени соответствует федеративной природе российского государства, поскольку дает весомые гарантии экономической и политической самостоятельности как федерации, так и ее субъектов. Республика Казахстан, будучи унитарным государством, является исключительным собственником природных ресурсов и распоряжается ими через уполномоченные государственные органы, вступающие в гражданско-правовые отношения с недропользователями.

На наш взгляд, сегодня необходим коренной пересмотр самого подхода к формам собственности на природные богатства. Однако вопрос заключается не в изменении формы собственности в отношении природных ресурсов, а в совершенствовании правового механизма реализации требований к их использованию и охране. Известно, что без определенных правовых установлений частная собственность на средства производства не способна обеспечить рациональное использование природных ресурсов. В настоящее время законодательство Республики Казахстан меняет свои ориентиры в сторону признания экологических интересов над экономическими и обеспечения прав человека на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Поэтому у законодателя нет серьезных оснований отказаться от исключительной государственной собственности на природные ресурсы.

собственность имущественное отношение природные ресурсы.

Примечания

• 1. См.: Андреева Г. Н. Муниципальная собственность в современных конституциях зарубежных стран // Местное право. 2002. № 9−10.
• 2. См.: Управление государственной собственностью / Под ред. В. И. Кошкина. М., 2002. С. 42.
• 3. См.: Нерсесянц B. C. Концепция гражданской собственности // Советское государство и право. 1989. № 10. С. 45.
• 4. Мухитдинов Н. Б., Тукеев А. Ж. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку. Алматы, 1995. С. 17.
• 5. См.: Ахмедуев А. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий // Экономист. 1996. № 10. С. 26.
• 6. См.: Гильманов А. З. Собственность и стратификация общества: региональные национальные особенности // Собственность и стратификация современного общества: региональные и национальные особенности: Материалы Всерос. круглого стола. Казань, 2001. С. 31.
• 7. Цит. по: Миргазизова Р. Н. Правовое регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации (на примере нефти и газа). Новосибирск, 2000. С. 13.
• 8. См.: Павлов П. Н. Ограничения прав на природные ресурсы // Рос. юстиция. 1999. № 8. С. 21−22.
• 9. Хариссон Ф. Закон свободы. СПб., 1996. С. 7.
• 10. См.: Дьяченко С. Б. Нефтяные концессионные соглашения // Нефть, газ и право. 1996. № 6 (12). С. 21−23.