Пенсионный фонд России

Пенсионный фонд России

Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), как самостоятельного кредитно-финансового учреждения и одного из звеньев финансовой системы государства является важнейшим элементом, осуществляемых в современной России структурных преобразований в экономике и социальной политике. На протяжении всего периода реформ Фонд, представляющий собой самый крупный из государственных централизованных внебюджетных фондов, размеры которого достигают более 50% федерального бюджета, находится в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Фонд в последние годы служит источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое неоднократно использовало предназначенные Фонду деньги для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фонда; населения, связывавшего с деятельностью Фонда свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.

Сказанное подтверждает высокую социальную и экономическую значимость финансовой деятельности ПФР, которая обусловливает необходимость тщательного правового регулирования всей совокупности отношений, возникающих в процессе взаимодействия Пенсионного фонда с властными структурами, налоговыми органами, управляющими компаниями, Между тем в столь сложной области правового регулирования, как управление финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения, к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены целым набором объективных факторов — в частности, перманентным реформированием правовой основы системы пенсионного обеспечения и сопутствующей ему нескоординированностью действующего пенсионного законодательства, изменением организационной структуры органов исполнительной власти и т. п. Свидетельство тому — существующая неопределенность правового статуса ПФР, бесконечное обсуждение необходимости перераспределения прав и обязанностей по сбору, аккумуляции и выплате пенсионных средств между различными ведомствами, обсуждение темы консолидации государственных внебюджетных фондов и т. п.

Необходимость совершенствования правового регулирования финансовой деятельности Пенсионного фонда России стала особенно актуальна в условиях запуска в 2001 году механизма реализации в рамках пенсионной системы накопления страховой части трудовой пенсии, предполагающего, в частности: 1) что определенная часть пенсионных накоплений (как посредством ПФР, так и посредством негосударственных пенсионных фондов (НПФ)) перейдет в руки частных управляющих компаний; 2) что уровень накопительной части будущих пенсионных выплат будет напрямую зависеть от эффективности их инвестирования. Уже в ближайшие несколько лет, по экспертным оценкам, суммарная накопительная часть пенсий, оставшихся в управлении ПФР, составит (с нарастающим итогом) от 5 до 8 млрд. долларов в год. 4 Общий же объем инвестиционного ресурса пенсионных накоплений к 2013 году, по прогнозам экспертов, составит 1 трлн. руб.

Введение

в финансирование пенсий накопительной составляющей неизбежно влечет за собой появление на российском фондовом рынке крупных монополистов в лице ПФР и управляющих компаний (каковым, например, фактически уже является Внешэкономбанк, назначенный осуществлять доверительное управление средствами пенсионных накоплений ПФР), либо нескольких кредитно-финансовых компаний, объемы операций которых будут существенно превышать возможности всех прочих участников рынка ценных бумаг. Процесс взаимодействия ПФР с такими компаниями, как показывает опыт многих стран, 4 также нуждается в жестком государственном регулировании, в том числе — финансово-правовом.

Учитывая сказанное, исследование проблем финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время крайне актуально как в теоретическом, так и в практическом плане: оно обусловлено необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения правовых основ деятельности государственных централизованных внебюджетных фондов вообще и ПФР в частности, а также — поиска путей, форм и методов совершенствования управления финансами системы пенсионного обеспечения в современной России.

Действующий сегодня Бюджетный кодекс РФ содержит фактически две, не совпадающие по содержанию, формулировки понятия «государственный внебюджетный фонд». При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации фактически регулирует правовое положение только федеральных централизованных внебюджетных фондов обязательного социального страхования, общие принципы организации и деятельности которых (порядок образования, организация управления, составление, утверждение и исполнение бюджетов фондов и т. д.) в целом совпадают.

Общий объем нормативно-правовых актов, регулирующих в большей или меньшей степени деятельность Пенсионного фонда РФ, чрезвычайно велик. Только за последние 2 года в России было принято около 10 законодательных актов, напрямую касающихся деятельности Пенсионного фонда РФ, и еще большее количество нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ. При этом исследуются следующие противоречия в нормативных актах, определяющих правовое положение ПФР: а) по одним актам Фонд лишь финансирует выплату государственных пенсий, а по другим — на правах страховщика осуществляет назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования; б) несоответствие гражданского законодательства о некоммерческих организациях (фондах) и государственных учреждениях задачам и функциям ПФР; в) сохранение (с нарушением норм действующего законодательства) важнейших функций по реальному управлению финансами страховой части пенсионных накоплений за правительственными структурами, а не ПФР; г) исполнение ПФР ряда функций, которые не соответствуют его правовому статусу, т. к. свойственны только государственным органам исполнительной власти и требуют наличия властных полномочий; д) функционирование системы персонифицированного учета застрахованных в интересах выплаты пенсионных взносов лиц; и др.

Отметим следующие слабые стороны контроля за финансовой деятельностью ПФР: а) наличие противоречий в действующих нормативных актах, связанное с одновременным функционированием норм статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» 22 и Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. 21, предоставляющего полномочия по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ Федеральной службе по финансовым рынкам.

Введение

в финансирование пенсий накопительной составляющей неизбежно влечет за собой появление на российском фондовом рынке крупных монополистов в лице ПФР и управляющих компаний (каковым, например, фактически уже является Внешэкономбанк, назначенный осуществлять доверительное управление средствами пенсионных накоплений ПФР), либо нескольких кредитно-финансовых компаний, объемы операций которых будут существенно превышать возможности всех прочих участников рынка ценных бумаг. Процесс взаимодействия ПФР с такими компаниями, как показывает опыт многих стран, 5 также нуждается в жестком государственном регулировании, в том числе — финансово-правовом.

Учитывая сказанное, исследование проблем финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время крайне актуально как в теоретическом, так и в практическом плане: оно обусловлено необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения правовых основ деятельности государственных централизованных внебюджетных фондов вообще и ПФР в частности, а также — поиска путей, форм и методов совершенствования управления финансами системы пенсионного обеспечения в современной России.

Создание государственных внебюджетных фондов создало определенные преимущества для повышения эффективности управления государственными финансами. При этом последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они не только сформировались как самостоятельные, специализированные финансовые учреждения, но и приобрели со временем новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Однако, проведенный анализ российского законодательства в сфере деятельности внебюджетных фондов, позволяет отметить несовершенство ее правового регулирования, которое находит выражение, в частности, в отсутствии единой правовой базы создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в недостаточной разработке правового статуса и правового режима деятельности внебюджетных фондов, их взаимоотношений с органами власти, а также — с органами социального обеспечения. В интересах совершенствования российского законодательства, связанного с деятельностью внебюджетных фондов, на наш взгляд, необходимо:

• 1) Выработать в рамках финансового права единую правовую категорию «государственные внебюджетные фонды» и четко определить соотношение данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». В связи с этим внести следующие изменения в Бюджетный кодекс РФ: — скорректировать в статье 6 БК РФ определение категории «государственный внебюджетный фонд»; в частности, в статье 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»; - статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»; - в статье 144 БК РФ слова «Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации»,
• 2) Для достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, — принять законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий основы образования и функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации. В законе должны найти отражение условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе РФ, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т. д. Относительно Пенсионного фонда РФ, то актуальность совершенствования финансово-правового регулирования деятельности этого крупнейшего в России внебюджетного фонда обусловлена прежде всего тем, что создаваемая государством система этого регулирования является главным инструментом государственной политики в сфере пенсионного обеспечения граждан и повышения жизненного уровня пенсионеров. Проведенный в работе анализ правовых основ деятельности ПФР позволяет сделать следующие выводы:
• 1) В правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичному сбору, аккумуляции, финансированию, назначению, перерасчету и выплате государственных трудовых и социальных пенсий, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и соответственно может быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей. Однако, как юридическое лицо ПФР в этом качестве обладает особым правовым статусом, имеет собственный объект и предмет правового регулирования
• 2) Являясь по сути некоммерческой организацией, действующей в форме, Пенсионный фонд в соответствии с возложенными на него задачами выполняет функции, не свойственные всем прочим организациям, действующим в форме некоммерческих учреждений. Не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности, и изложенные в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда. Следовательно, преобразование ПФР из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, предусмотренное проектом обсуждаемого в настоящее время закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения
• (страхования) в Российской Федерации», не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР. Кроме того, проект названного закона содержит в себе массу противоречий и в случае его утверждения в существующей ныне редакции, с одной стороны, не решит названных проблем, а с другой стороны, нанесет существенный вред уже сложившейся системе управления финансами пенсионного обеспечения. 3) В финансовых правоотношениях Пенсионный фонд РФ участвует как самостоятельная форма образования и расходования денежных средств, учреждение, предназначенное для управления финансами государственного пенсионного обеспечения. Сказанное позволяет заключить, что ПФР нуждается в наличии специальных правовых источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Однако, то огромное число, так и подзаконных нормативных актов, отчасти противоречащих друг другу, этой проблемы не решает. Между тем совершенствование финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ невозможно без ликвидации существующих противоречий в определении его общего правового статуса и финансовых полномочий. Названные обстоятельства обусловливают необходимость принятия специального федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. При этом необходимо четко определить правовой статус ПФР, разграничить его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношение. 4) Анализ норм федерального законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью ПФР позволяет заключить, что основную роль в этом процессе играют Счетная палата РФ и ГКУ при Президенте РФ, тогда как контроль со стороны органов исполнительной власти малоэффективен — прежде всего в силу фактической подчиненности финансовой деятельности ПФР Правительству РФ. Кроме того, существенный дисбаланс в систему контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов со стороны органов исполнительной власти был внесен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., вступившим в противоречие с нормами целой серии законодательных актов РФ, в том числе — Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и др. Между тем последние, как акты, принятые высшим органом законодательной власти, обладают большей юридической силой, чем нормативные акты Президента РФ. В то же время названный президентский Указ не оговаривает четких полномочий вновь созданной Федеральной службы финансово бюджетного надзора, которой предоставлены функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере. В связи с этим можно прогнозировать столкновение интересов двух ведомств — Федеральной налоговой службы и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора — в вопросах контроля за поступлением ЕСН в государственный бюджет и страховых выплат в Пенсионный фонд РФ. Таким образом, в сфере контроля и надзора за деятельностью ПФР урегулированы далеко не все правовые и организационные вопросы, что нарушает стабильность работы как самого Пенсионного фонда, так и структур, с ним связанных. 5) Немало проблем, существующих в современном российском финансовом (и бюджетном) праве обусловлены тем обстоятельством, что в рамках названных отраслей права не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в бюджетно-финансовой сфере, что существенно усложняет как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него. До недавних пор (а именно — до введения в Уголовный кодекс РФ в декабре 2003 года статей 285/1 и 285/2, «предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов) не было предусмотрено и реальных форм ответственности, к которой могут быть привлечены представители высших органов государственной власти (например. Правительства РФ) за нарушение бюджетного законодательства. Исчерпывающего перечня мер такой ответственности, в частности, публично-правовой ответственности, не существует и до сих пор. Как следствие, Правительство РФ не считает себя связанным нормами действующего бюджетного законодательства и демонстрирует потребительское отношение к государственным финансах, в том числе — к финансам ПФР, что проявляется, в частности, в многолетней неразрешенности проблемы реструктуризации задолженности Введены Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ. государственного бюджета перед ПФР, в несвоевременном перечислении средств на выплату базовой части пенсий, назначении управляющей компанией средствами пенсионных накоплений на финансовых рынках Внешэкономбанка, не обладающего законными правами на осуществление этого вида деятельности. При решении этого вопроса, на наш взгляд, необходимо предусмотреть, что все нормы бюджетного законодательства об ответственности, в сфере деятельности государственных внебюджетных фондов — в том числе, должны иметь компенсационный характер, т. е. должны подразумевать возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы, согласно ст. 35 НК, обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетных отношениях, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Что же касается совершенствования правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в условиях создания накопительной пенсионной системы н вывода на финансовый рынок части страховой трудовой пенсии одним из приоритетных направлений деятельности ПФР должна стать разработка инвестиционной стратегии фонда, поскольку инвестирование средств на рынке капитала является единственным способом работы накопительной государственной системы пенсионного обеспечения, а также — единственной реальной возможностью действенно влиять на их управление. В связи с этим основное предложение по совершенствованию правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ сводится к следующему: Пенсионный фонд РФ должен сохранить свою самостоятельность как финансово-кредитное учреждение, наделенное правом управления (в том числе инвестирования) страховой частью трудовых пенсионных накоплений, назначения и выплаты пенсий. В то же время функции по сбору пенсионных платежей могут быть переданы органу исполнительной власти, отличному от ПФР — с тем, чтобы обеспечить возможность четкого контроля за поступающими средствами и расходами ПФР. Кроме того, необходимо усилить контроль за внутренними расчетными операциями Фонда и обеспечить полноценное функционирование системы общественного контроля за его деятельностью.

пенсионный финансовый фонд контроль.